“三条铁线”在城乡规划中的应用研究

2018-03-25高岩江苏省工程咨询中心江苏南京210003

城市建设理论研究（电子版） 2018年31期

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城乡规划是一定时期内城市发展的目标和计划，是城市建设的综合部署，也是城市建设的管理依据。多年的经济粗放式增长，推动作为经济活动中心的城市蓬勃发展的同时，也使得城乡规划工作面临很大冲击。国家环境保护部2017年12月印发《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》（环办环评〔2017〕99号），这是首次在城乡规划中引入“三条铁线”，提高环境保护在城乡规划中的突出地位，从而保障城市化进程的科学、安全和可持续性。

1 “三条铁线”的内涵

近年来，环境保护部在建设项目环评管理中提出了三限要求（限选址、限总量、限产业），并逐步将其引申入规划环境影响评价，提出了城乡规划必须生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的“三条铁线”要求。

生态保护红线指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

环境质量底线是指按照水、大气、土壤环境质量不断优化的原则，结合环境质量现状和相关规划、功能区划要求，考虑环境质量改善潜力，确定的分区域分阶段环境质量目标及相应的环境管控、污染物排放控制等要求。

资源利用上线是指以保障生态安全和改善环境质量为目的，利用自然资源资产负债表，结合自然资源开发管控，提出的分区域分阶段的资源开发利用总量、强度、效率等上线管控要求。

2 城市发展过程中所面临的环境问题

近年来，人们对城市环境质量改善日益强烈的需求与城市资源日益减少的矛盾越来越突出，城市建设发展面临着一系列亟待解决的环境问题。

2.1 水污染问题严重

城市化进程的加速直接导致城市工业飞速发展和人口急剧增长，工业、生活取水量逐年加大，同时大量未达标处理的污水直接排入水体，导致水环境遭到了严重破坏。尚未完善和缺乏重视的节水工程加剧了水体污染。全国668个城市中，三分之二以上城市供水不足，其中100多个城市严重缺水。全国118个主要城市中，64%的城市地下水严重污染，几乎所有城市均存在河道黑臭现象。

2.2 大气质量恶化

我国的大气污染属“煤烟型”污染，工业、交通运输业为其主要来源。根据《2015 中国环境状况公报》，全国228个地级以上城市中，265个城市环境空气质量超标，达78.4%。超标天数污染物类型以细颗粒物（PM2.5）、臭氧（O3）和可吸入颗粒物（PM10）为首要污染物的居多，分别占超标天数的66.8%、16.9和15%。近年来，呼吸系统疾病、心血管疾病呈高发态势，与细颗粒物污染不无关系。此外，大气中硫化物、氮氧化物的超标还会带来酸雨，不仅破坏生态环境，也会腐蚀建筑物，给人民生产生活造成巨大损失。

2.3 固体废弃物泛滥

日益提高的生活水平使得固体废弃物逐年增多。据统计，全国城市生活垃圾年产生量为1.5亿吨，年增长率为6%～7%，而其无害化处理率不到10%；每年产生工业固体废物约8亿吨，其综合利用率仅45%。大量散落堆放在城市工业区及河滩荒地上的固体废物，随着降雨等过程又进入土壤、水体，导致严重后果。

2.4 噪声污染普遍存在

城市工业、交通运输业和文娱业的迅猛发展，使得噪声污染愈发突出。《中国环境噪声污染防治报告 2016》中噪声监测数据显示，2015年全国有25%的城市不达标；所有的省会及大城市中，仅拉萨达到一级标准，大部分城市都为二级甚至更低。区域环境噪声等效声级分布在49～58.9dB(A)，其中广州、沈阳、武汉、长春、杭州、福州、哈尔滨和贵阳八座城市噪声平均等效声级超过55dB(A)；道路交通噪声等效声级范围为66.2～73.5dB(A)，其中哈尔滨超过70dB(A)。

3 三条铁线在城乡规划中的应用建议

基于城市建设发展中的突出环境问题，人们逐渐认识到了环境保护对于城乡规划的重要意义。按照我国环境保护应“坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益协调统一”的总方针和总战略，必须在城乡规划阶段就考虑如何避免或解决城市发展过程中的环境问题，而原有的罗列相关环境标准、提一些关于环保基础设施建设的原则要求的做法已跟不上新的发展要求。在城乡规划阶段提出并落实“三条铁线”是从源头解决城乡环境问题的必要举措，也是城乡规划所要承担的历史责任。

3.1 提高生态空间比例，促进人与自然和谐相处

以生态红线保护区作为城市生态空间的核心，根据城市经济发展、土地利用、城乡建设、环境保护等规划的特点，结合城市生态敏感性，统筹协调国家级、省级相关功能区规划和优先区域保护规划等，将所有需要重点保护的区域一并纳入生态空间内，并分门别类地提出高于国家或省一般性要求的管控规则。在城乡规划中进一步提高绿地、公园比例，以点带面拓宽生态空间，对于一些因保护不力等因素逐步退化的生态林地、湿地可进行保护型的开发，如因地制宜建设湿地公园，做到既要有“花园”，也要有“盆景”。在明确城市生态空间分布，优化生活、生产空间后，形成各组成区块开发管制总图，做到城市环境质量底线的可视化。

3.2 结合总量管控，推动环境质量改善

城乡规划必须要根据国家、地方的环境质量改善目标及相关行业污染控制要求，分析城市现状环境污染特征、突出问题，提出更加切实有效的对策措施。而环境质量管控目标是基于环境容量和污染物排放总量的研究基础上，因此环境质量目标的实现又对城乡规划制定者提出了新的命题。在城乡规划编制中，规划师要充分考虑各行业的污染物排放及治理水平，根据工业、农业、生活污染源的不同排放系数，科学规划工业发展目标、城市人口目标、环保基础设施建设目标；还要根据汽车尾气、施工扬尘、工业废气排放系数，结合城市地形、气候现状条件，合理规划城市机动车保有量、用电量、施工场地总量等。结合污染物排放总量管控目标开展城乡规划将有效提高城乡开发建设过程的环保工作水平，是从规划源头提高环境质量的重要技术手段。

3.3 严格环境准入，推动产业转型升级

城乡规划是引导城乡发展的纲领性文件，对城乡的产业发展起着决定性的指导作用。在规划期制定严格的环境准入条件，必将有效提高区域发展水平，同时促进产业机构的转型升级。如何在严格限制污染产业的同时又能使得区域经济健康有序发展，最好的办法是根据区域的发展基础、自然条件、环境容量等一系列因素制定“负面清单”，即选取符合城市发展和定位的多项否定性指标，建立对应评价指标体系，明确指标限值，提出规划范围内禁止准入和限制准入的行业、工艺、产品等。环境负面清单的制定，可有效推动城市产业转型升级，弥补总量控制的不足，同时又给区域发展留出了腾挪的空间。因此，环境准入制度是从源头上预防环境污染和生态破坏的一项环境管理制度，在我国目前发展阶段，环境准入制度又是促进产业转型、倒逼落后产能淘汰的一项有效手段。