三原县农田水利设施产权制度改革及创新运行管护机制试点工作探析

2018-03-25魏娜

陕西水利 2018年4期

魏娜

（咸阳市水利工作队，陕西咸阳 712000）

三原县地处关中平原中部，东西宽37 km，南北长30 km，总面积576.9 km2。按照地形地貌及地质特点，全县可划分为三个区，即西北部嵯峨基岩山区，北部黄土台塬区，南部泾渭河冲积平原区。全县辖9个镇4个便民服务中心1个街道办，172个行政村。总人口41.58万人，其中农业人口27.88万人，耕地面积53.00万亩，灌溉面积40.8万亩。

三原县农田水利产权制度改革及创新机制试点工作从2015年3月正式开始，通过大量调研和实践，进行了探索，取得了明显成效，同时还存在一些困难和问题，本文就今后如何加速农田水利设施产权制度改革及创新运行管护机制提出相关建议。

1 试点工作任务及做法

1.1 试点任务

三原县农田水利产权制度改革及创新机制试点核心区位于马额镇、新兴镇、徐木乡、大程镇、西阳镇、陵前镇，农业人口13.34万人，耕地面积28.8万亩，灌溉面积21.05万亩。试点范围包括50米深度以上机井2460眼，泵站128座，水库7座，斗渠216处。目标任务包括8项：实行建管一体化；建立项目建设管理公开公示制度；探索完善项目补助方式；改进项目管理方式；产权确权和移交；搞活经营权；建立“工程产权所有者筹资为主，政府绩效考核进行奖补为辅”落实工程管护经费的长效机制；鼓励和扶持农民用水户协会等专业合作组织发展。

1.2 试点的基本做法

1）组织领导。成立了三原县农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作领导小组，县政府常务副县长任组长，主管县长任副组长，各有关部门、各镇政府为成员单位。领导小组办公室设在县水利局，由水利管理总站负责日常工作开展，固定机构、人员专职开展工作。

2）宣传发动。在广大干部群众中开展了大量宣传教育工作，增强了干部群众对试点工作必要性、试点方案内容及各自职责的认识，有效地提升了干部群众的积极性。

3）配套政策制定。制定了《三原县农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点实施方案》和《三原县深化小型水利工程管理体制改革实施方案》，从项目安排、技术支持、管护经费补助、水源配置等方面予以支持。

4）资金投入。加大中省专项资金争取，每年实施专项工程1000万元以上，以此为平台，积极推进建管一体化及公开公示制度的试点；从水费收入中计提管护经费，加强监督管理，提升管护能力；采取以奖代补、先建后补的模式，积极吸纳民间资金用于农田水利设施建设。

2 取得成效

1）试行建管一体化。在试行建管一体化过程中，建设管理单位从工程立项便开始介入，作为主体组织工程前期工作、建设管理及建后运行，很好地将责任、权利统一起来，对于工程整体效益发挥具有积极促进作用。灌区管理单位、基层水管组织、农民协会等独立负责工程建设及管理，积累了经验，增强了干部、职工及群众对水利建设政策的理解，提升了执行力。建管一体化提升了基层管水组织在建设管理农田水利工程方面的积极性、规划意识、组织协调能力及综合管理水平，对于推进事权下放具有极大促进作用。

2）推行工程建设公示制度。成效体现在四个方面：①促进了立项的合理性、科学性，提升了资金的使用效益和效率，使遴选的项目能够代表最大多数群众的意愿和利益，能够最大程度符合国家水利建设投资政策。②群众参与工程建设监督具有随机性、即时性，是对建设、监理单位监督监理工作的有益补充。③使项目区干部群众及管护责任人能够较熟练掌握农田水利设施的总体布置、工作原理、受益范围和运行操作要求。④使广大干部群能够进一步认识国家关于水利建设的法规政策，认识县域水情，从而增强责任感。

3）先建后补模式。先建后补模式操作简单、方便快捷，对于技术相对简单、量大面广的小型水利项目建设及维护具有较强操作性。能够撬动民间资本及群众自发建设农田水利工程方面的积极性，有助于调动社会力量投资水利项目，扩大受益面。在试点中形成了较为完整的先建后补建设管理模式，对于今后推广此类模式积累了经验。

4）改进农田水利工程建设管理方式。结合实际情况拟定了《三原县农田水利工程建设管理暂行规定》，分为一般规定、补充规定、附则3部分，进一步规范了农田水利工程前期工作、项目法人组建、建设管理、资金监管等方面的工作，系统全面地解答了建设管理工作中的有关问题，减少和避免了违规违章建设的发生，在指导工程建设方面发挥了积极作用。

5）明晰产权。对全县小型农田水利工程进行了确权和移交试点，确权情况为：小型水库7座；小型农田水利工程2804处（包括抽水站128座，斗渠216条，机井2460眼）。产权确权工作开展后，进一步摸清了全县水利设施家底，明晰了产权人的权利和义务，为落实管护责任主体、放活经营权、建立管护经费长效机制奠定了基础。

6）搞活经营权。水管单位管理、承包管理、产权人直接管理3种模式已在实践中得到了群众基本认可，成为三原县农田水利工程管理的主流模式。比较适用三原县的模式为水管单位管理、承包管理、产权所有人直接管理、委托管理、协会管理等。试点后初步确定的管理模式为：7座小型水库工程，其中2座由县属灌区管理单位管理，4座由镇政府管理，1座由村委会管理。128座小型抽水站，20%由村集体委托管护人管理，60%为承包管理，20%由民办水利者自建自管。216处斗渠工程，由灌区协会或镇村管理。2460眼机井，15%为委托管理，30%为承包管理、55%由产权人直接管理。

7）落实工程管护经费的长效机制。出台《三原县农田水利设施管护暂行办法》，规定了管护原则、范围、责任分工、管护经费筹措及使用、奖补标准等，建立起农田水利设施管护的长效机制。通过采取先建后补的模式，向农田水利工程产权所有者适当补助部分维修养护费，极大程度调动了产权人或管理人的积极性，促进了管护工作开展。

8）推进农民用水户协会等专业合作组织发展。协会建设加强后，进一步落实了管护责任，保证了工程能够及时维护。协会将用水管理责任分解到各片区，由会员代表负责，并接受用水户监督。在用水秩序方面若发生纠纷，会员代表及时出面协调，维护了用水秩序。通过加强管理，一方面是及时维护工程，减少渠道漏损；另一方面通过向用水户进行水价政策、先进灌溉知识的宣传，提升了用水户节约用水意识，降低了田间损失。

3 存在的问题

1）新型建设主体能力不足的问题。在推行建管一体化方面，部分单位或建设管理者缺乏管理及技术力量，承担较复杂项目的能力不足，同时按照规范和设计要求组织项目建设的意识还不够强，在推行中还需量力而行。

2）落实奖补措施资金不足的问题。县级财政较为困难，在项目建设以奖代补、先建后补及管护经费补助方面支持不足，试点仅依托个别专项进行，范围小，局限性大。

3）以奖代补等建设模式与规范化管理之间存在一定的矛盾。试点工作中的先建后补、以奖代补等做法与“建设四项制度”以及专项工程的管理要求存在差异，制约了试点工作开展。

4）确权中存在历史遗留问题。个别工程存在投资主体不清，发包、承包方之间存有经济纠纷，在确权、落实管护责任方面存在争议。

5）工作经费不足，筹资难度大是农民用水协会发展面临的主要限制因素。农民用水协会经费较为普遍的来源是从水费中提取会费，但到位率低，经费总量不足，难以满足农民用水协会的长足发展。

4 对策措施与建议

1）加大体制改革工作投入。农田水利管理体制改革是一项影响长远，关系群众根本利益的改革，投入不足，将影响改革的推进和成果的应用，建议各级主管部门加大对改革工作的支持力度，促进改革工作持续推进。

2）加大对维修养护工作的支持。农田水利工程多具有公益性质，由于水价难以完全市场化，水利工程多存在管护经费不足的问题，影响了管护者的积极性发挥，也影响了工程效益发挥。对此，建议上级主管部门适当调整和优化投资结构，提高农田水利工程维修养护项目在总投资额中的占比，加强对已成工程的管护维修支持力度，促进工程良性健康运行和长期效益发挥。

3）积极推广先建后补、以奖代补模式。小型农田水利设施技术相对简单，建议简化基本建设程序，加大事权下放力度，由产权所有者或新型建设主体按照简易程序先行实施，验收后适当奖补，以提高效率和效益。

4）支持农民用水协会建设。在协会的阵地建设、能力建设等方面予以政策及专项支持，不断促进协会发展和壮大。