浅析水利工程建设质量监督体制现状及发展需要

2018-03-25

水利建设与管理 2018年3期

(1.水利部建设管理与质量安全中心，北京　100038；2.嫩江尼尔基水利水电有限责任公司，黑龙江齐齐哈尔　161005；3.中水东北勘测设计研究有限责任公司，吉林长春　130061)

当前，中国重大水利工程和民生水利工程建设正处于全力提速期，加快推进重大水利工程建设已成为国家稳增长，调结构，促改革，惠民生，防风险的一项重大举措。水利工程建设时间紧、任务重，既要进度，更要质量。对水利工程质量监督机构落实对水利工程质量进行强制性的监督管理职责提出了更高的要求。

1　现行水利工程建设质量监督体制

1.1　工程质量监督和管理的三个层次

广义的工程质量监督体制是指政府和参建各方对工程质量实施的监督控制。主要分为三个层次：ⓐ代表政府对工程质量开展的监督管理措施；ⓑ项目法人或代表其执行项目管理的机构、监理单位开展的质量控制措施；ⓒ勘测、设计、施工等市场主体采取的质量保证措施。政府质量监督与其他各方的质量管理体系有本质的区别，是对另外两个层次的监督管理，具有强制性、指令性和权威性。本文主要探讨政府质量监督。

1.2　政府对工程质量的监督和管理

政府对工程质量的管理是指政府以国家和公众利益为出发点，依据工程建设有关法律法规和技术标准等，对工程建设实施全面的、全过程的质量管理。主要包括两个方面：ⓐ宏观管理，通过建立健全法律法规和技术标准体系，运用市场经济规律，支持和鼓励质量认证，培育和营造全民质量意识氛围等形式，对建设工程质量进行整体控制；ⓑ微观管理，通过对具体工程建设中的各建设主体的质量行为和实体质量进行监督管理和检查，督促参建各方切实保证建设工程的社会利益、公众利益和使用功能。

1.3　政府对水利工程质量的监督管理

根据《建筑法》和《建设工程质量管理条例》等相关规定，国务院、水利、住建、交通等相关部门按照国务院规定的职责分工，对全国的有关专业工程质量进行监督管理。县级以上地方人民政府相关部门在各自的职责范围内，对本行政区域内的专业建设工程质量进行监督管理。《水利工程质量监督管理规定》明确水行政主管部门主管水利工程质量监督工作。水利工程质量监督机构是水行政主管部门对水利工程质量进行监督管理的专职机构，对水利工程质量进行强制性的监督管理。目前，全国水利建设质量监督执行主体主要是各级水行政主管部门下设的质量监督机构。

2　各地水利工程质量监督机构建立情况

根据水利工程质量监督机构的职责划分，水利部设置的水利工程质量与安全监督总站或各流域机构设置的质量监督流域分站负责跨流域重大水利项目的质量监督工作，其他项目由省级以下水行政主管部门设置的质量监督机构负责组织监督管理。

目前，各省级水行政主管部门均逐步建立了省、市、县三级政府质量监督网络，也划分了省、市、县三级质量监督责权，但各省由政府编制部门正式批准成立的水利建设质量监督机构建设情况仍存在很大差别。根据调查统计情况，个别省级水行政主管部门尚未成立质量监督机构，有约5%的地级市政府和约47%承担水利建设任务的县级水行政主管部门尚未建立相关机构。此外，各地水利建设质量监督机构人员配备、经费保障、监管水平等情况，也参差不齐。

3　水利工程质量监督存在的主要问题

3.1　监督地位不明确，主体责权不对等

目前，全国大多数质量监督机构均属于受水行政主管部门行政委托，对水利工程质量进行政府监督管理。据了解，在实际质量监督过程中，质量监督机构因缺乏履行监督管理责任所需要的权力，其职责实质仅是行政委托中的“检查”行为和活动。但大量的质量事故处理案例中，质量监督机构往往承担的责任很重，客观上造成了其所拥有的权利与应承担的职责不对等。另外，由于认识和意识的不同，就具体的工程项目而言，尤其在地市级及以下工程项目中，往往是“下级”监督“上级”，时常发生监督揭短与行政护短的矛盾。

3.2　专职人员数量不足，队伍建设亟待加强

近年来，水利工程质量监督机构建设得到了较大提升。全国32个地区基本全部成立了地市级水利工程质量监督机构，承担水利建设任务的县级政府中，由政府编制部门批准成立的县级水利工程质量监督机构占比达53.13%。但普遍存在从事监督工作的专职人员少、业务技能不强、对相关的法律法规不熟悉，且缺少系统培训，质量监督队伍难以适应大规模水利建设的监督工作需要。

3.3　工作经费来源各异，专项经费难于保障

2009年全国统一取消工程质量监督费以后，虽然质量监督工作经费大部分来自财政经费，但由地方水行政部门统筹情况普遍，部分机构性质为差额拨款，中间环节较多，不同程度地影响了质量监督工作的总体部署。通过对全国省、市、县三级监督机构的工作费用分析，发现省级为10.87万元/工程,地市级为4.85万元/工程，县级仅为0.8万元/工程。排除工程规模因素，各级监督机构工作经费间存在很大差距，根据近年水利建设质量工作考核核查情况，全国尚有部分省级水利工程监督机构经费不能满足工作需要。市、县级的工作经费和专项经费更是捉襟见肘，难以保证监督工作的有效开展。

3.4　监督检查力度不足，监督内容方法不清

目前，各级水利工程质量监督机构对重点工程设立监督项目站，采取监督人员常驻施工现场或巡回抽查的方式开展质量监督工作，并委托第三方检测机构对部分工程的实体质量和原材料、中间产品进行质量抽检，但由于人力、财力、物力情况不同，各地监督检查的力度存在较大差异。中、小型水利工程一般都在偏远山区，点多、面广、量大，且公车改革后，各级质量监督机构的监督车辆使用难以保证，客观上造成水利工程建设质量监督力度、频次、效能不足，无法满足监督工作需要。

2017年12月水利部令第49号对《水利工程质量管理规定》部分内容进行了修改，其中涉及质量监督的内容变动较大，将原文中“工程竣工验收时，质量监督机构应对工程质量等级进行核定”修改为“工程竣工验收前，质量监督机构应对工程质量结论进行核备”。但对“核备”尚无明确的定义，质量监督工作后续的开展仍存在盲区，质量监督的内容、方法等有待完善。

4　水利工程质量监督体制发展的探索浅析

当前中国水利工程建设任务日趋繁重，加强水利工程质量监督管理是持久的主题，强化水利工程建设质量监督体制建设是全面提高水利工程质量的必由之路。

4.1　明确机构性质，提高监督地位

《工程建设质量管理条例》中明确，工程建设质量监督是政府相关部门的法定职责，且明确质量监督行为是依法执行职务。但水利工程质量监督机构的性质和权责关系尚未明确，已经建立的各级质量监督机构性质差异较大，有参照公务员法管理、全额拨款、差额拨款和自收自支事业单位等情况，形态各异，且存在所拥有的权力与其所承担的责任不相适应的现象，不能完全保障政府质量监督工作的权威性。目前，北京、湖北、河南等地方质量监督机构已经明确为参照公务员法管理事业单位，政府法制部门为质量监督人员颁发了执法证，具有行政执法主体的资格，可以行使行政执法权利和义务，对行政执法的过程和结果承担法律后果，有效推动了工程质量监督管理。为满足当前党和国家对质量管理的新要求，应尽快落实各级水利工程质量监督机构和人员的执法地位。

加强项目法人的组建管理，严查严处水行政主管部门负责人兼任所管辖工程项目法人的负责人问题，杜绝“下级”监督“上级”的行政护短矛盾。全面落实质量监督机构的权利、义务和责任。

4.2　创新监督方式，提高监管效能

认真贯彻落实《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，研究改进政府提供公共服务方式，改善提供服务的数量和质量，可将政府质量监督工作中“事务性”工作委托有能力的社会力量承担，探索构建多层次、多方式的质量监督服务供给体系。同时，引入竞争和考核机制，通过合同、委托等方式向社会购买，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”。化解当前水利建设日益增长与质量监督力量不足等矛盾。

推行质量分类监督和差别化监管，突出对质量管理薄弱项目和环节的监管。加强对民生水利工程质量管理特点的研究，提出适合民生水利工程的质量监督模式。研究质量监督工作信息化建设，创新质量监督手段，利用信息化手段提升监管效率和监管力度，进一步完善质量工程质量监督的工作方式。

4.3　推进各级质量监督机构建设

继续推进各级水利工程质量监督机构建设，建立完善的质量监督网络，切实履行质量监督全覆盖。根据水利工程质量监督技术需要和工程建设规模、数量情况，合理配备熟悉水利工程建设相关专业知识的质量监督人员，加强质量监督人员的教育培训，努力建立行为规范、执法有力、技术过硬的质量监管队伍。根据监督工作实际需要，足额落实财政预算保障，确保质量监督工作的顺利开展，并落实必要的检测经费，保障对工程实体、原材料和中间产品质量随机抽检的监管频率。全面构建机构完善、经费保障、技术过硬的质量监督管理网络。

4.4　充分发挥水利部质量与安全监督总站的指导作用

充分发挥水利部水利工程质量监督总站对各流域、地方质量监督机构的指导和管理作用，通过组织开展全国水利工程建设质量监督巡视检查、质量监督人员培训、业务讨论等方式，加强对各级质量监督机构的业务指导，推进质量监督机构的横向经验交流，构建统一协调的水利工程质量监督系统和管理网络，全面提升水利工程质量监督的工作水平。