农村建设用地与城乡国土空间优化

■ 胡传景 徐艳飞

“农业规模经营，农民逐渐转移”已是大势所趋，在坚守耕地红线、保护生态环境的背景下，“盘活农村建设用地，优化城乡用地布局”成为妥善安置转移人口，推进新型城镇化建设的唯一选项。

本文首先从小产权房现状、农村房屋闲置、房产资料缺失、住宅流转不畅、土地权属不清及补偿缺乏依据等方面深入分析了农村建设用地面临的现状问题；在此基础上，试图依托“三调”平台提出了分类处置、优化布局、分类登记、促进流转、确权赋能及城乡同价的具体对策，为改革完善农村宅基地制度，探索农民增加财产性收入渠道提供参考。

一、农村建设用地现状

《土地管理法》规定农村建设用地包括：乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设用地，这其中以村民宅基地面积最大，本文多以村民宅基地为例进行论述。

（一）“小产权房”无法回避

所谓“小产权房”，是指“在农民集体所有的土地上建设的，面向本集体组织之外的不特定人员进行销售的房屋”。进入新世纪后，房价一路上涨，大部分中低层收入家庭已难以承受；政府能提供的保障性住房十分紧缺，摇号排队等候遥遥无期。住房刚需数量增加为廉价“小产权房”创造了生存空间，短短十几年，遍布大江南北。2013年全国“两会”期间，全国工商联提供的一份大会发言中数据显示，1995～2010年间全国“小产权房”建筑面积累计超7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。事实上，最近十几年，由于监管上的漏洞，打着城中村改造、新农村建设旗号的项目有很大一部分是“小产权房”的重要来源，由于这些“小产权房”购买时无需登记备案且混杂在也没开展登记的本集体经济组织成员房屋之间，再加上一些基层政府支持，非常隐蔽，统计十分困难。因此，妥善处理这么大规模数量房产的前提，是全面翔实地摸清“小产权房”现状。

（二）农村房屋大量空置

城镇人口占用集体土地空间产生“挤出效应”，农村人口逐步向城镇转移则是“引力作用”。大城市不仅有优质的教育、医疗及社会保障等公共资源，而且能够提供大量的就业机会，每年都吸引数以万计的富余农村劳动力告别农业生产，转向城镇寻找新的发展出路。可以预见，随着大量农业转移人口在城镇落户，其与农村的联系将逐渐淡化，人走屋空，但是出于土地是就业最后保障的考虑，大多人不愿意放弃农村的承包地，这也就意味着不可能无偿放弃宅基地上的房产，造成农村房屋大量空置。在城镇用地供需矛盾日益尖锐的当下，盘活农村建设用地已是大势所趋，这既需要引导宅基地有偿退出机制的建立，更需要摸清闲置宅基地现状，为优化城乡建设用地布局奠定基础。

（三）房产登记资料缺失

2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》，不仅立法设定依申请进行登记，而且要求房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致。还规定合法建造房屋申请房屋所有权初始登记还应当提交多达6项的证明材料。最后，还要求转移登记受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的不予办理。合法建造房屋办证这么复杂，而目前农村房屋不仅禁止买卖、抵押，在土地征收或房屋拆迁时，补偿标准也没有体现有无权属证书差别，这严重影响了农民申请办证积极性。事实上，很多村民因参军、上学、结婚、农转非，进城前已经有住宅，但登记时户口已经不在原集体经济组织，出现土地、房产主体不一致的情况；还有很多村民通过继承的方式，产生了“一户多宅”的问题；最主要的长期以来农村宅基地管理松散混乱，未批先建、少批多建、私搭乱建的违建房屋随处可见，绝大部分村民提供不了房屋登记所需全部材料，索性就不登记了。

（四）农民住宅流转不畅

宅基地是由集体划拨给农民使用的，设立初衷是保障本集体经济组织成员合理住房需求，目前法律禁止城镇居民在农村购置宅基地，村民出售宅基地只能出售给本村符合宅基地申请条件的村民，而符合条件的村民又可以通过申请划拨一块宅基地。这就造成预出售的宅基地价格为零，实际只是出售宅基地上附着物，宅基地上房屋大多过于老旧，村民购买后还要出钱拆除后重新翻建，这样一来：出售的宅基地价格=宅基地上房屋的残值+其它附着物的价格-拆除费。算下来，有的宅基地价格甚至为负值，这就是说，即使有个别农户愿意无偿放弃自己的宅基地，但由于利用旧宅基地比新划拨的宅基地需要额外花费拆旧及平整费用，很少有符合条件的村民愿意接受。

（五）集体土地权属模糊

我国实行城乡二元结构土地所有制，《宪法》规定“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。《土地管理法》中进一步规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”事实上，集体是一个十分模糊的概念，我们一直沿用计划经济年代的“三级所有、队为基础”集体土地所有制形式，造成集体土地产权主体不明确，土地究竟属于哪一级没有人能讲清楚。如土地征收时，为了避免补偿出现纠纷，不仅要求农民代表签字、村民小组同意、村民委员会盖章，而且要求乡镇政府认可，这为权力寻租创造了机会，但在违法用地管理方面，往往镇、村、组互相之间推诿。

（六）拆迁补偿缺乏依据

在耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优难度日趋加大背景下，今后实现耕地占补平衡目标必将主要向盘活存量农村建设用地优化城乡布局转变，通过全面开展城乡建设用地增减挂钩，拓展城镇发展空间。为此，农村房屋拆迁将由征地为主逐渐转向挂钩为主，但是，对于农村房屋拆迁补偿的依据却非常少，仅《土地管理法》第四十七条规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”农民辛苦一辈子建造的房产不仅被作为与青苗同等地位的附着物一笔带过，而且还将其制定标准权限下放到省级，这十分不利于保护农民财产权利。基于“公共利益”的征地补偿标准，以“农民生活水平不降低”为目标，在中央要求“建立城乡统一的建设用地市场”的背景下，显然不适用于为了拓展城市发展空间保障粮食安全而开展的增减挂钩工作。因为在此过程中拆旧地块的土地所有权没有发生转移，发生变化的除了土地利用现状（由建设用地转为农用地），就是产生国家政策规定的可以用于城镇建设的增减挂钩指标，做出拆迁决定的主体和被拆迁房屋所有人是平等的民事主体。

二、处理农村建设用地的对策建议

（一）面对现实分类处置

利用第三次土地调查难得历史机会彻底查清“小产权房”规模、位置、开发建设年代、房屋质量，结合近日印发的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》文件精神，既不要盲目拆除，造成资源浪费，引起社会动荡；也不要一味支持引导，引起市场混乱，影响法律权威。“小产权房”违反现行法律是不争的事实，目前难以有效解决“小产权房”问题的根源是基于“同地同权”的理论基础，也许“同地不同权”有条件地确认“小产权房”的合法地位才是正确选项。首先，对存量“小产权房”进行全面质量检验，若质量检验不合格的，一律拆除，责令原出售方给予购房者合理经济补偿。其次，对质量检验合格的，符合规划部分，购房者补交土地出让金和税费后，颁发不动产登记证书；无力补交土地出让金和税费的，只登记不颁发证书，待其产权变更或拆迁时补交土地出让金和税费。再次，对质量检验合格的，不符合规划部分，能复耕的，坚决拆除；无法复耕的，“两害相权取其轻”，调整规划，补办手续，使其合法。第四，对于在建尚未完工的“小产权房”，不符合规划的，不能调整的直接拆除；能调的调整后按照符合规划处理，完善相关手续后，转为保障房建设。最后，严格控制增量，对开展全面质量检验工作以后新增的小产权房一律拆除。

（二）城乡统筹优化布局

在坚守耕地红线及生态红线的背景下，可开垦的耕地后备资源已经所剩无几，其中集中连片的更是少之又少。为此，我们只能将解决问题的目标转向节约集约盘活存量优化布局上，农村人口向城镇转移后，其原来居住的房屋、上班的场所及上学的教室必然人走屋空，要盘活这部分闲置存量建设用地，必须调查清楚其数量、分布、权属及位置等方面信息，做好中心城镇、康居示范村和农民集中居住区、产业园区和其他公共配套设施的需求预测，统筹城乡发展，合理编制规划，依靠规划引导农民居住向社区集中、公共服务向镇村集中、产业发展向园区集中、土地流转向合作组织集中、农民就业向企业集中，实施“五个集中”，节约集约利用土地。科学制定城乡建设用地增减挂钩实施规划，确保城乡建设用地总量不突破，耕地面积不减少，质量不降低。

（三）全面调查分类登记

充分借助即将开展的“三调”平台，完成农村范围内宅基地权属调查，同步开展地上房屋及其附属设施的调查工作，建立农村地籍调查数据库，全面查清每一宗宅基地权属、位置、界址、面积、用途、地上房屋等建筑物、构筑物的产权状况；重点调查房屋的权利人、权属来源情况、建筑结构、建成年份、批准用途与实际用途、批准面积与实际面积等要素，形成房地一体的农村地籍调查成果，为农村房屋确权登记发证提供基础资料。

首先，依法处理“一户多宅”问题，对符合分户条件未分户，未经批准另行建房的，新建房屋符合规划，占地面积没有超标，依法予以确权登记。其次，以1982年《村镇建房用地管理条例》实施、1987年《土地管理法》实施及1999年《土地管理法》修订实施为节点分阶段处理超面积问题，有批准手续的，按照批准面积予以确权登记；未经批准占用的按以下规定处理：1982年前，占用的宅基地至今未扩大的，按实际面积予以确权登记；1982～1987年，超过当地面积标准的宅基地，超过面积按有关规定处理的结果予以确权登记；1987年后，符合规划但超过当地面积标准的宅基地，在补办相关用地手续后，依法对标准面积予以确权登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。最后，依法确定非本农民集体成员合法取得的宅基地使用权，按照政府统一规划和批准使用宅基地的，在退出原宅基地并注销登记后，依法予以确权登记；1982年前，合法取得的房地产至今未扩大的，按实际面积予以确权登记；1982～1999年，合法取得房地产，按照批准面积予以确权登记，超过批准的面积在登记簿和权属证书附记栏中注明；农村妇女因婚嫁离开原农民集体，取得新宅基地使用权的，依法予以确权登记，同时注销其原宅基地使用权；农民进城落户后，其原合法取得的宅基地使用权应予以确权登记。

（四）破旧立新促进流转

现阶段宅基地保障功能逐渐弱化，资产价值不断强化，改革开放初期制定的“禁止宅基地流转”规定，已经不符合中央促进农业转移人口举家进城落户精神。与其一味“堵截”，不如“疏导”，促使宅基地合法流转。首先，确权登记后不再受理新增宅基地申请，“堵住增量渠道，促进存量流转”。其次，对符合规划的宅基地允许城市居民购买，促使宅基地充分利用，显化宅基地使用价值。再次，对不符合规划的宅基地，一方面建立农村宅基地置换城镇住房制度，农民可用不动产证自愿置换城镇住房券，用于购买城市商品房或经济适用房；另一方面加强管理禁止翻建、流转，促使不符合规划宅基地上的农民向城镇集中。最后，对退出的不符合规划宅基地进行土地整理，通过城乡建设用地增减挂钩这个平台将腾出的建设用地指标调剂到城镇使用，拓展城市化空间，优化城乡建设用地布局。

（五）确权赋能厘清权利

确权作用之一就是定分止争，“定分”就是确定土地权利归属，“止争”即防止争夺、争斗，只有在产权明晰没有纷争前提下赋予的土地权利，才可以借助流转的桥梁得以实现“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。为此，必须首先建立权属清晰的土地产权制度。农村土地的所有权属于国家，农民从国家分配获得土地使用权，而不是从村集体承包土地及获取宅基地使用权。将农户的土地使用权确定到具体地块，颁布土地使用权证，同时，在符合规划条件下，赋予农民土地使用权转让、出租、抵押、继承、赠送等目前国有土地使用权所具有的一切处置权利。土地确权到户后，从此“生不增、死不减”，不再调整。农民有了土地处置权，不仅能促使其增加投资，使土地保值增值，而且能够通过适时处置农村闲置房产及参与土地承包经营权流转，盘活手中沉睡多年的土地资产，使沉积的土地资产在流动中焕发新的活力，为农民进城入镇创业提供第一桶金，为优化城乡国土空间布局创造条件。

（六）制定标准城乡同价

不管是征地拆迁，还是挂钩拆迁，房屋拆迁补偿的目的都是为了取得房屋座下的土地（使用权或挂钩指标），农村宅基地上房屋的容积率总体上要小于城市国有土地（城中村）上的容积率，拆迁得到土地数量多，补偿反而少。实现十七届三中全会提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场……与国有土地享有平等权益”的宏伟目标必须要有突破点，在当前增减挂钩工作即将全面展开之际，这个突破点就是实现城乡房屋拆迁补偿标准统一。事实上，增减挂钩政策一头连着农民住宅，另一头连着拓展城镇化空间。地方政府在取得增减挂钩指标后，通过建新地块报批出让获得不菲的土地增值收益。该收益由三部分构成：农民宅基地的市场化价值、建新地块的区位价格、建设用地指标的稀缺性和特许权。因此，在现行法律不适合作为增减挂钩房屋拆迁补偿依据的前提下，按照“工业反哺农业，城市支援乡村”的政策要求，增减挂钩中农民拆迁补偿应该包括：农民宅基地的市场化价值、房屋重置价格以及建设用地空间转移增值收益（农村发展权）中的一部分。

科学编制村庄整治规划，重点是做好城乡建设用地及人口增减双挂钩，目标是优化城乡国土空间布局，提高以人为核心的新型城镇化用地保障水平。