精准扶贫视角下民族地区扶贫绩效评估研究

2018-03-24赵丽红侯庆丰程峥

天津农业科学 2018年3期

赵丽红　侯庆丰　程峥

摘要：少数民族地区由于其特殊的自然条件和文化传统，一直是我国扶贫开发的重点。在《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》攻坚背景下，本文从经济、社会和贫困基本状况这3个维度构建了我国少数民族地区村域的反贫困综合绩效评价指标体系，并利用AHP评价法，对少数民族地区的扶贫开发绩效进行了实证研究。结果显示，在扶贫综合绩效评价方面，贫困基本状况评价综合成效较好，经济评价和社会评价综合成效一般。

关键词：少数民族；反贫困；扶贫绩效；AHP法

中图分类号：F323.8 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.03.010

Abstract： Due to the special natural conditions and cultural traditions， minority poverty counties were always the key areas for poverty alleviation and development. In the background of “Chinas rural poverty and development program （2001—2010）” tackling key problems ， from the economy， society and basic conditions of poverty， the three aspects of national minority village areas to fight poverty comprehensive performance evaluation index system. And by using AHP method， minority national poverty alleviation county of the evaluation， it was found that the poverty alleviation performance of the minority poverty counties obtained remarkable achievements， especially the basic conditions of poverty， but in the comprehensive effect of poverty， economy and society evaluation were general.

Key words： national minorities； antipoverty； poverty alleviation evaluation； AHP

消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义提出的本质要求。从《八七扶贫攻坚计划》《扶贫开发纲要2011—2020》到《关于印发建立精准扶贫工作机制实施方案的通知》可以看出，我国一直秉承这一原则致力于扶贫开发工作的推进。当前中国扶贫已进入攻坚克难的重要阶段，习近平总书记提出的“精准扶贫”思想是在总结我国数十年扶贫工作的经验、教训之上，并且根据目前中国的贫困状况提出的针对性措施[1]。尽管改革开放以来，我国扶贫开发工作取得了瞩目成就，但是从以下数据看我国民族地区的贫困程度依然远高于国家贫困县平均水平和全国平均水平，民族地区2010年的贫困发生率达到了10.5%，相比国家贫困县同年的贫困发生率8.3%高了2.2%，比全国平均水平（2.8%）足足高出了7.7%，而且随着扶贫工作的不断推进，我国贫困人口呈向民族地区集中的趋势[2]。面对民族地区贫困面廣、贫困人口自我发展能力不足、社会保障欠缺、扶贫主体单一、农户社会参与度不足、现有扶贫开发效率逐渐降低等一系列显著问题，尽管国家出台了相关扶贫措施来缓解民族地区的贫困现状，但是实际效果仍不容乐观。因此本研究立足于民族地区实际的扶贫绩效评估现状，构建了扶贫绩效综合评价指标体系，旨在通过分析当前少数民族地区在精准扶贫视角下产生的实效，并试图探索出有效的评估方法，为我国制订合理的精准扶贫路径提供借鉴。

1 精准扶贫视角下扶贫绩效评估的研究现状

关于贫困和扶贫问题的研究，最早是由美国经济学家Nurkse提出的贫困陷阱循环理论，他认为造成贫困的根源主要是资本的缺乏。Nelson提出了低水平均衡陷阱理论，并指出人均收入的增长最终将会被人口的增长所抵消。Sen[3]提出了贫困的最根本原因是个人能力贫困的观点。而联合国认为减少贫困人口数量，需要建立适当的配套机制，尤其在贫困人口健康和教育方面赋予相应权利。世界银行2009年的研究报告指出，减贫的重点应该放在贫困人口集中的社区，通过增加他们参与经济、社会和政治的机会来缓减贫困。同时国内学者针对贫困问题也开展了一系列研究。康晓光[4]根据影响生活质量因素的不同，把贫困主要分为制度贫困、区域贫困以及阶层贫困3种类型。黄承伟将贫困分为环境约束型、能力约束型和权利约束型。郑世艳等[5]认为提升贫困人口的发展能力是解决农村贫困问题的有效途径。王晓敏[6]认为正是由于目前我国在农村财政扶贫政策方面存在很多问题，从而阻碍了农村扶贫开发的进程。余明江[7]指出，“人”才是生产力的决定性因素，而现行的反贫困战略都背离这一最基本的事实。

在扶贫绩效评估方面[8]，Fan等首先利用印度国家的数据估计了不同类型的政府支出对农村贫困和生产力增长的影响，结果表明印度政府应该优先加大对农村公路、农业研究投资以及教育等基础性投资。Piazza在研究中国贫困现状的基础上，指出提升中国扶贫绩效的重点是提高扶贫资金的利用率，尤其是在资金的瞄准机制、资金的监管、资金的投向等方面。Ravallion认为，没有一种评估方法能够适用所有的扶贫项目评估，而项目评估参数选择依赖于政策的取向，并且项目实施的背景对绩效评估的结果有很大影响。国内很多学者对扶贫绩效也进行了测量，其中张衔[9]使用统计计量方法，从经济社会总产出、结构变迁、贫困动态和资金效率4个方面入手对四川民族地区的扶贫绩效进行了分析评估。朱乾宇[10]指出增加扶贫资金投入对提高农业生产总值、增加农民纯收入、降低农村贫困人口数和贫困比例都具有显著性。杨照江[11]不仅提出了扶贫资金绩效评估的指标设置，包括制度绩效、经济发展、社会进步以及生态环境4个方面，而且还形成了基本指标与修正指标的有机循环。庄天慧等[12]以少数民族地区贫困县为研究对象，采用模糊评价法，构建了温饱水平、生产生活条件、生态环境和发展能力4个评价指标体系，并对民族地区的综合扶贫绩效进行了测量。张曦[13]在贫困测度基础上采用DEA方法考察了参与式扶贫的绩效。

综上所述，国外关于对扶贫绩效评价的研究大都集中在以政府资金投入为视角，重点放在对贫困现状的分析。国内很多学者通过构建相关模型对扶贫绩效做出了评价，虽然把研究重点放在贫困程度测定的方法层面，对政府资金投入和采取的政策措施关注颇多，但是都没有进行深入分析，且更偏向于经济层面，对社会层面和贫困基础状况层面缺乏进一步研究。因此，本文在已有研究基础上，以少数民族村域为研究对象，构建一套适宜于少数民族地区村域的反贫困效果评价指标体系，以期能综合反映当前民族地区在经济、社会、贫困基础状况等层面的综合扶贫成效。

2 扶贫项目绩效评估方法的实证研究

2.1 数据来源及描述

本研究数据来源是基于2015年对张家村开展的调查，采用以结构化的入户问卷和村情问卷为主，结构式访谈和观察为辅的调查方式；运用分层抽样和随机抽样的方法选取样本，具体样本构成是根据张家村将农户划分为建档立卡的贫困户、未被建档立卡的贫困户和非贫困户三组，每组随机抽取48户，共144户，问卷有效回收率100%；问卷内容主要包括农户的家庭结构、身体状况、教育情况、劳动力输出情况、收入来源、住房结构、耕地面积、家庭资产等信息。

2.1.1 扶貧瞄准评价体系构建依据精准识别是精准扶贫的重要前提，而扶贫绩效评价是一个系统的复杂的体系，涉及相互关联的各种要素。为了使扶贫综合绩效评价的结果更加全面、有效，本研究首先针对扶贫瞄准的准确度，即精准识别率进行测算[14]。瞄准评价体系的构建参考联合国测定贫困程度指标制定的“人类发展指数（HDI）”的内容，即寿命、知识和生活体面程度[15]。在此基础上，结合张家村实际的贫困特征，依据当地政府相关扶贫开发政策的实施情况，以及能够反映农户家庭福利和贫困状况的数据进行分析。

2.1.2 扶贫瞄准评价体系变量描述回归分析中自变量的设置，主要包括农户家庭特征、生活生产条件、资产情况、社会保障情况等。因变量家庭人均消费支出和自变量家庭人口总数取对数处理。如表1所示。

2.1.3 扶贫瞄准评价体系回归结果在张家村农户调研数据的基础上，首先进行多元线性回归分析，在异方差检验中，通过非标准化残差序列的绝对值与解释变量的相关系数，判断是否存在异方差。见表2和表3。

Logistic回归和多元回归结果显示，除住房是否危房这一变量不显著外，其余指标都非常显著。因此该地单纯依据住房状况来识别是否为贫困人口是不合理的，应当参考各项指标进行精准帮扶。

2.1.4 瞄准精度分析在扶贫开发中，贫困漏出和溢出现象较为普遍，因此通过分析瞄准精度，计算确切的瞄准漏出率和瞄准溢出率，是准确识别未被帮扶的贫困户和被帮扶的非贫困户的有效方法（表4）。

通过多元回归计算出的结果看，瞄准漏出率是指没有被精准识别的贫困人口占到了19.8%，而瞄准溢出率为11.55%，是指被纳入扶贫的非贫困人口的比率。产生这种现象的原因是多方面的，如制定扶贫政策的前期调研数据不全面、已脱贫人口再次返贫、政府扶贫行为异化、少数民族地区宗教问题等。因此在精准扶贫的过程中，制定合理的精准识别贫困人口的机制一定要符合科学要求，深入实际，充分了解不同地区贫困现状，才能提高扶贫瞄准的精确度和扶贫资源的利用率，确保需帮助的人得到相应帮扶。

2.2 扶贫绩效综合评价指标体系

2.2.1 扶贫绩效综合评价指标体系确定在确定指标体系时，本研究主要采用美国运筹学家萨蒂提出的层次分析法（AHP）[16]，具体是将影响贫困绩效的指标分层细化，按照重要度分别形成一级、二级、三级评价指标。并在此基础上，参考联合国《2010年人类发展报告》10项指标[17]，参考国内外相关文献，以及结合调研地的地域特征、文化程度和经济状况等，构建出一套扶贫绩效综合评价指标体系[18]。见表5。

2.2.2 绩效评价方法（1）评分标准。评分标准按照绩效分为四级，分别是较差（0～0.24）、一般（0.25～0.49）、良好（0.5～0.74）和优秀（0.75～1）。

（2）计算方法。定义A为权重，A=（a1，a2，…，ai），其中ai≥0且∑ai=1，

①定义w为权重，计算公式为：

②定义rij为第i个因素的评价，构建评价矩阵R，

③定义B为模糊评价，B=（b1，b2，…，bi），用模糊权向量A将不同的行进行综合，就可得到该被评事物从总体上来看对各等级模糊子集的隶属程度，即模糊综合评价结果向量。

④AHP评价模型计算公式为Bi=Wi·Ri

2.2.3 扶贫绩效综合评价结果利用综合评价法，先将各指标正向化处理后，依据实际调查数据对各指标进行赋值，计算出各指标得分，并加总得出扶贫工作总体得分，作为评价实际扶贫绩效的依据。

由表6得出各项指标的具体得分，利用公式B=W·R，计算出二级评价指标的得分：其中经济评价Be=0.46，社会评价Bs=0.38，贫困基础状况Ba=0.5，依据绩效划分的四级评分标准看出，张家村的经济指标和社会指标的评价为一般，而贫困基础状况为良好。根据结果可判断出该地在先前采取的扶贫开发措施中取得了一定成效，评价绩效较好，恩格尔系数、贫困发生率和返贫率指标都有所降低。然而在经济和社会方面评价绩效一般，应通过改进加大投入力度，转变扶贫理念，提高个人参与率等手段继续提高扶贫开发效率。

3 结论与建议

3.1 改革瞄准机制，完善精准识别方法

上文通过对瞄准精度进行分析，得出瞄准漏出率为19.8%，瞄准溢出率为11.55%，仍需在精准识别过程中下工夫，制订合理的精准脱贫严格标准，进一步完善精准识别的方法。另外我国现行判别贫困人口的政策仍存在一些问题，如将收入作为唯一的识别标准，利用单一标准的判别是不科学的，有关部门应该转变思想，采用多维贫困的标准对建档立卡的贫困户进行识别，针对地域性贫困村贫困户和非贫困村贫困户的脱贫工作，应具体分门别类、区别对待，实行差异化扶贫。采取量身定做个性化脱贫措施，坚持“一把钥匙开一把锁”，把工作做深做透，以“私人定制”式精准帮扶。

3.2 加大人力资本投入，发展特色民族经济

在扶贫绩效综合评价结果中得出经济评价一般，通过实地调研发现，少数民族地区目前生产方式普遍单一，多数村民仅以农业或畜牧业为主，处于“靠天吃饭”的原始生活状态，尽管国家政府开展一系列扶贫项目来缓解民族地区的贫困现状，但是经济滞后依然是少数民族地区面临的突出问题。因此实施精准“滴灌”是当前扶贫工作的重点，主要措施是加大人力资本投入，提高贫困人口自我发展的能力；转变贫困人口的思想观念，促进其自我发展意识与参与意识的觉醒；引进优势产业，发展特色民族经济，使其产业趋向多元化，为当地村民提供更多的生计选择。

3.3 提高教育覆盖率，加强职业教育，防止贫困代际传递

在扶贫绩效综合评价结果中得出社会评价一般，之所以产生这种原因，更多是受教育水平的制约。从调研中发现该村成年人教育水平普遍低于6年，而未成年人的辍学率也相当高。针对这种情况，有关部门在落实贫困地区相关补贴政策过程中，应该把提高学龄儿童入学率、巩固义务教育水平作为重点，此举有益于防止贫困代际传递。对于青壮年文盲，提高农村的实用技术和劳动力转移培训水平，以促进扶贫对象的稳定就业。通过建立农村公共文化服务体系，不仅有利于不同年龄层次的居民转变固有的思想观念，而且还能潜移默化地影响他们的行为。

3.4 搭建信息服务平台，整合社会资源

通过建立精准扶贫的信息服务平台，有利于政府及相关部门及时了解、记录及追踪家庭的信息变化，尤其是贫困家庭，以便精确识别真正的贫困人口。在明确贫困户需求的基础上促使社会资源进行有效匹配，如引导商业企业、社会各大组织和个人参与到脱贫攻坚的工作中，通过多种方式之间的互动，来融合社会扶贫资源，实现资金的精准化配置。为了防止扶贫资源的浪费或低利用率，制订合理、可行的监督考核机制是必需的，其一，精准识别度高，其二，构建了全社会扶贫开发的良好氛围。

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