城市轨道交通PPP项目实施中的相关问题

城市轨道交通是缓解城市交通拥堵、优化城市空间结构的重要手段，备受市民青睐。同时城市轨道交通项目工程规模大、项目难度高、建设周期长，与周边环境关系密切，关系到国计民生和地方经济发展以及自身收益与建设、运营成本难于平衡，引发了各级政府的高度重视。

PPP模式的实施是国家稳定经济增长、防范金融风险、缓解地方政府债务压力、提高公共服务效率的重要举措，对促进城市轨道交通建设、规范全生命周期项目管理具有重大意义。但是，当前城市轨道交通PPP项目实施存在诸多问题：

1）不顾地方财力盲目建设。

城市交通拥堵是各级政府面临的城市通病。破解这一难题的方法是发展城市公共交通，而城市轨道交通作为公共交通的重要组成部分也成为各个城市的重要选择。然而依据《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[203]81号)和《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发[2018]52号)的规定，项目资本金不得少于工程总投资的40%。而部分欠发达地区的地方政府短期内无力承担如此巨大的投入，地铁梦很难实现。

城市轨道交通PPP的财务模型为：建设费用+更新改造费用+日常运营费用=客票收入+资源开发收入+政府补贴，而轨道交通属于公益型项目，像北京这种超大城市客流强度稳居世界前列，但客票收入和资源开发收入尚不足以覆盖其运营成本，很难弥补建设期的投入和更新改造的费用。换言之，无论使用传统模式还是PPP模式，项目建设费用和更新改造费用均需要政府承担。

城市轨道交通项目既是城市民生工程，又被看作城市的形象工程，地方政府难以抑制投资的冲动，因而融资需求就成为地方政府首要的目标。在融资平台不能举债的情况下，使用PPP作为融资手段解决资金需求和地铁建设的问题成为实现地铁梦的重要工具。从资金需求角度讲，PPP模式满足了包括项目资本金在内的全生命周期的资金需求。从融资成本角度看，因社会资本投资要满足一定的投资回报(社会投资人要求的回报率基本为8%左右)，PPP模式要高于传统模式。从政府支付责任的角度看，城市轨道交通PPP项目由于其自身特点，表面上没有体现为政府债务，甚至也未体现为地方政府控制企业的债务，但丝毫不能降低后期地方政府的支付责任。如果不能及时纳入地方财政预算、明确政府支付责任，无疑会形成政府隐形债务，给当地政府特别是欠发达地区政府带来巨大的财政负担，进而产生政府违约和诱发金融风险。因此，不规范的城市轨道交通PPP项目有可能成为地方政府盲目投资建设的工具，这也是中央政府减缓地铁项目审批进度和叫停部分欠发达城市地铁建设的主要原因。

2）缺乏合格的项目实施主体。

从轨道交通PPP项目的实施主体看，基本上是具备一定融资能力的工程总承包单位、运营单位、设备制造商以及产业基金和金融服务等财务投资者。其中国有特大型工程总承包企业是主要力量，例如中国中铁、中国铁建、中国建筑等，民营企业由于缺乏足够的资金实力以及相关项目的运作经验鲜有参与。

在目前情况下，国有特大型工程总承包企业也依然缺乏必要的运营经验和业绩，未形成项目全生命周期的产业链条。他们更看重利用投资撬动工程任务和博取工程总承包利润，项目运作过程更像BT项目或工程总承包项目(EPC)；更希望在建设期结束后，项目由政府回购，项目运营权委托给政府方控制的运营单位。

这种运作方式实质上是带资施工的BT或工程总承包，暗合了地方政府的投资冲动，可以较快地启动工程建设、拉动地方投资；而实际上是背离了PPP模式化解金融风险、提高公共服务质量和效率的初衷，更加违反了借钱建设、收费还钱项目全生命周期运作的基本原则。

3）缺乏必要法规支撑。

围绕PPP模式的推行，实际上是对中国实行多年的传统的基本建设程序的挑战，更加强调对项目全生命周期的管理。PPP模式与BOT，BT，EPC等国际通行的建设运营模式密切相关，而中国对这些方式的研究和应用处于起步阶段，相关部门分工和法律法规也不够健全，有些甚至相互冲突。特别是《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》，对社会投资人的定位缺乏必要的解释。个别地方政府为规避风险出现了多重公开招标，将国有身份的社会投资人的资金当作国有资金考虑，变相否定了其作为社会投资人的市场化行为。

4）项目规模过大导致边界条件难以稳定。

城市轨道交通建设项目大多位于城市建成区，工程地质、水文情况复杂，与地下管线及周边建(构)筑物关系交织，相互影响。目前，大部分项目都是以项目初步设计为公开招标的依据确定工作范围和投资规模、选定社会投资人。而在实际工作中，由于边界条件的变化，时常发生站位、线位变化以及施工方法的调整，甚至是设备选型和系统架构的变化，变更洽商繁多，进而造成项目投资的巨大变化，严重影响项目实施，个别地方政府由于缺乏必要的管理经验和管理人才，不敢及时做出相应的调整，使社会投资人承担不应该承担的风险，严重影响了项目的进展。

针对上述存在的问题，提出以下建议：

1）增强项目识别能力，设计适合PPP模式的项目进行投资建设。国家层面已经充分认识到项目识别的重要性，《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2016]174号)明确要求，“对拟采用PPP模式的项目，要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策”。地方政府层面需要认真分析项目采用PPP模式的必要性和可行性，优化工程建设规模和建设标准，力争项目收益与支出平衡，同时与政府支付能力匹配，做到量力而行，项目投资规模适当，边界清晰，易于实施。可以参照北京地铁4号线PPP项目的案例，将前期工作和土建工程等变化较大、边界不易稳定的工作作为A部分由政府负责实施，而将设备采购、安装以及更新改造和运营等边界清晰的工作作为B部分由社会资本实施，成为PPP项目的主要内容，这样投资规模适当，边界清晰，易于操作。

2）完善立法，使其进一步适应PPP工作的需要。特别是在目前中国特定的发展阶段，将国有企业放到PPP的框架下与民营企业共同参与PPP运作，构成社会资本的市场主体，亟须相关法律法规保护和支持，在社会投资人特别是国有身份的社会投资人通过合法方式取得工程总承包资格后，不再要求专业工程进行招标采购，充分发挥社会投资人的技术、专业和资源配置优势，同时也简化PPP项目运作的操作程序。

3）加强对运营商的培养，真正解决城市轨道交通“建的了，管不了”的问题，提高公共服务质量和效率。鼓励轨道交通发达城市运营商牵头，联合大型工程总承包企业和金融服务机构，共同参与轨道交通PPP项目，真正做到“专业的人，做专业的事”，提高轨道交通项目全生命周期管理水平，保证PPP项目顺利实施。