我国养老工作应加速转向市场化

2018-03-24商务部国际贸易经济合作研究院高宝华夏星星

城市建筑空间 2018年2期

文/商务部国际贸易经济合作研究院俞华高宝华夏星星

当前，我国老年服务需求日益个性化、品质化及多元化，现有福利性色彩的养老服务难以为继。以市场化方式发展养老服务业是适应老年人和家庭客观需求、解决养老服务供需缺口的现实出路，也是缓解政府财政负担的必然选择，更是优化养老服务供给结构的重要途径。

1 我国养老服务供需矛盾凸显

1.1 有效供给不足

2000年以来，我国老龄化程度不断加深。到2020年，老年消费市场规模将达3.3万亿元，而养老服务供给明显不足。2015年，我国养老床位总数仅占全国老年人口的3%，远低于发达国家5%～7%的比例，且我国社区养老服务“供需错位”，居家养老专业化水平较低。

1.2 行业结构不优

居家、社区养老服务内容多样性不足，难以提供康复护理、金融理财、健康心理、法律援助等服务。机构养老结构性矛盾突出，城市市区公办养老机构“一床难求”，郊区民办养老机构大量闲置。全国养老机构平均空置率约为48%。普通供养型床位较多，针对失能、半失能老年人的护理康复型床位较少。养老服务资源空间布局不平衡，农村养老落后于城镇，东中部地区明显优于西部。不少养老机构布局选址偏僻，缺乏匹配的医疗、商业资源。

1.3 体制机制不顺

政府与市场职能区分不清，养老工作行政干预偏多，“福利化”盛行，“产业化”受阻。管理体制不顺，养老管理涉及民政、卫生、发改、人社等多部门，职能交叉与监管缺位并存。对民间资本限制过多，民办养老机构只有登记为民办非营利企业单位才能享受政策优惠。行业规范化程度低，法规标准不完善，缺乏质量评估监管体系。

1.4 养老服务人才缺乏

专业人才缺口大，按照国际标准每3名老年人配备1位护理人员，我国养老护理人员需1000万人，而现有养老机构护理人员仅40万人。人才就业与晋升机制有待健全，近半数养老护理员未与单位签订劳动合同，养老服务机构缺乏养老人才的梯度划分、培训晋升机制、激励管理制度等。社会对养老护理职业认知滞后。

1.5 政策实效性有待增强

国务院和相关部委近年发布多项养老服务政策，但政策内容总体较为笼统，难以落实，部门之间缺乏衔接。民办养老机构在用地、选址、注册、贷款等方面仍面临问题。养老服务财政补贴标准单一，仅按照床位数进行补贴，而与服务内容和质量无关联。

1.6 评估标准和信用体系不健全

我国针对老年消费群体的评级评估标准缺失，对于养老服务内容质量的全程监控和评估管理的系统化标准尚未建立。养老服务企业信用体系建设不足，守信激励不足，失信成本偏低。

2 充分借鉴国外市场化养老经验

2.1 建立健全政策法规体系

发达国家养老服务法规体系完善，如日本《老年人福利法》《老年保健法》《介护保险法》，美国《老年法》《老年营养方案》和《老年人社区服务就业法》，英国《国民健康服务法》《国民保健法》《全民健康与社区照顾法案》等，对养老机构建设、养老服务内容、管理与评估等方面做出详细法律规定。

2.2 发挥政府主导作用

美国政府不直接提供养老服务和管理，而是安排专门监察员监督养老机构服务，且通过医疗保险、医疗资助和养老金等费用的发放来约束养老社区机构行为。美、英养老服务的政府主导作用包括：制定相应的法律法规、政策标准；为养老地产业和养老服务机构发展提供税收、补贴和政策优惠；完善养老金保险制度；监督和约束养老社区机构运营；鼓励支持社会力量进入养老服务领域等。

2.3 拓展养老服务资金来源渠道

日本《介护保险法》规定城镇40岁以上、有住所的国民强制参保并缴纳介护保险金，参保国民65岁以后可享受不同标准的介护服务。英国倡导建立用户付费或政府补贴用户联合付费机制。

2.4 重视居家和社区养老

日本制定养老“黄金计划”，重点实行居家养老模式。美国的持续护理退休社区满足各类老人基本养老需求，包括服务自理型老人，为半失能老人提供生活护理，为生活无法自理的老人提供专业监护服务等。

2.5 完善人才队伍建设

日本养老服务涉及医疗、护理、康复、预防及心理等多学科内容，建立分类科学的护理服务人员职业资格认证制度，养老人才职业化、专业化成效显著。

3 大力推进我国市场化养老服务

3.1 创新养老管理体制机制

构建我国“养老福利事业”与“养老服务产业”协调发展格局。养老服务业既有准公共产品的福利性事业属性，又有一般商品的产业属性。“养老福利事业”满足人民基本养老需求，是社会主义老龄工作的基本任务。必须坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性要求，加强养老基础设施建设，完善公共养老服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共养老服务。“养老服务产业”是社会主义市场经济条件下满足人民多样化养老需求的重要途径，应构建结构合理、业态齐全、科技含量高、功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，形成公有制为主体、多种所有制共同发展的养老产业格局，推进养老服务科技创新，创新商业模式，提供个性化、分众化的养老产品和服务，培育新的养老服务消费增长点。积极推进政事分开、政资分开、政社分开、政企分开，明确政府、社会、市场在养老服务发展中的职责定位。明确养老服务的民生定位，强化政府托底保障职责，完善“养老福利事业”，引导社会资本发展“养老服务产业”。

建议中央明确“养老福利事业”与“养老服务产业”的主管部门，即民政部门为“养老福利事业”的主管部门，商务部门为“养老服务产业”的主管部门。民政部门秉承福利慈善工作职责，主管“养老福利事业”责无旁贷。民政部门现有职能中没有任何“市场化产业”职责。商务部门熟悉国内外市场运行规律和市场管理手段，其主管的居民生活服务业与老年人生活密不可分，且家庭服务企业可以进家入户为老年人提供居家养老服务，有利于“将养老资源向居家社区服务倾斜”。商务部、财政部自2014年起开展市场化养老试点，已积累了一些市场化养老发展模式经验。

3.2 加大财税支持力度

建议财政资金引导社会资本参与，成立中国养老服务产业基金。政策性贷款向养老服务企业倾斜；鼓励和支持养老企业在新三板、A股市场挂牌上市，开通绿色审批通道。

3.3 推进养老服务标准和信用体系建设

推进养老服务团体标准建设，完善养老服务标准体系。落实养老机构综合评估和报告制度，开展第三方评估并向社会公布，评估结果应与政府购买服务、发放建设运营补贴等挂钩。加快养老服务企业信用体系建设，加强信用公示与评级工作，并与养老服务企业评估评级、获取相关补贴与优惠政策、扩容与连锁化经营等内容相挂钩。

3.4 完善养老专业人才培养体系

高校通过学费减免、就业帮助等方式吸引年轻人才报考养老服务专业。探索设立财政主导、社会资本参与的养老人才培养专项资金，充分发挥企业内部管理与运营优势，针对性培养落地实操性人才。加强宣传引导，纠正社会大众对养老服务职业的错误认知。通过在户籍、子女教育、社保、职业资格晋升通道等方面的政策倾斜，改善养老服务人才的就业环境。