适时调整准入条件 促进行业健康发展

文/刘迁

编者按：

《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号。下称52号文）一经发布，最受业内外关注、也是解读最多的便是申报条件等诸多指标、条件了。

意料之中的热议，意料之外的“导向”。不得不说，对于81号文和52号文的横向解读，大家都做得很细致，分析得也很深入。但在纵向解读和大局观上，似乎稍有欠缺和不足。

7月14日，国家发展改革委官方微信推送题为《适时调整准入条件 促进行业健康发展》的署名文章，让我们看到了拨开“迷雾”的两大关键词：适时、健康。

52号文的发布、实施，某种意义上，是对81号文的扬弃。毕竟，时隔15年，中国经济社会已经发生翻天覆地的变化，城市发展、产业结构和技术装备水平等早已和2003年不可同日而语。指标、条件的提升与调整，是符合实际情况和行业发展规律的，更是立足当下、指导未来的。从这个角度，可以说，适时调整和健康发展是52号文的要义所在。

更科学的指标，需要更理性地解读。与其“纠缠”于是否达标，是否可以加入城轨城市的大家庭，不如溯本求源：建设城轨交通，是为了服务、引领城市发展，其前提基础，必然是已然需要，而不仅仅是追求一张参与的“门票”。

那么，52号文中所涉及的指标、条件，就不应该简单理解为“门槛”了。

2003年9月，国务院办公厅印发《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号，以下简称“81号文”）以来，我国城市轨道交通行业进入快速发展阶段，取得了显著的成就。近日，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发[2018]52号）（以下简称“《意见》”），作为新的政策文件，指导未来行业发展。《意见》继续坚持“量力而行、有序发展”的方针，并在总结行业发展经验的基础上，按照“城市有需求、政府有能力、线路有客流、数据易统计”的思路调整了城市轨道交通准入条件。

一、城市轨道交通建设的新旧申报条件对比分析

（一）81号文提出的申报条件

2003年，根据当时的城市发展现状，81号文件提出，申报发展地铁的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上；申报建设轻轨的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上。

（二）《意见》提出的申报条件

《意见》在总结近10多年发展经验的基础上，结合当前我国经济社会发展实际情况提出，申报地铁城市的地方财政一般预算收入在300亿元以上，国内生产总值达到3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上，拟建线路的初期客运强度不低于每日每公里0.7万人，远期客流规模达到单向高峰小时3万人以上。申报轻轨城市的地方财政一般预算收入在150亿元以上，国内生产总值达到1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上，拟建线路的初期客运强度不低于每日每公里0.4万人，远期客流规模达到单向高峰小时1万人以上。

两者对比，《意见》提高了申报城市的财政收入和国内生产总值指标，将人口统计口径由城区人口明确为市区常住人口，并增加拟建线路的初期客运强度指标。下面，逐项进行分析。

二、关于提高公共财政收入和国内生产总值

公共财政收入和国内生产总值属于经济指标，是反映城市建设实力的重要参照。2003年以来，我国经济社会快速发展，城市的国内生产总值和公共财政收入快速增加。与此同时，材料价格、劳动力成本、征地拆迁费用也在一定程度上上涨，目前城市轨道交通项目造价已经大幅提高。在这样的背景下，81号文中的国内生产总值和一般预算收入指标已经难以再起到约束作用，需要根据经济社会发展水平进行适当调整。

《意见》提高了申报建设地铁和轻轨的城市应达到的国内生产总值和公共财政收入指标标准，符合我国经济社会和城市轨道交通行业发展实际，体现了“量力而行、有序发展”的方针。同时，从目前国家已批准建设城市轨道交通的43个城市来看，基本上能够达到新的申报条件，说明调整后的指标既充分考虑了减小对已获批建设城市轨道交通城市的影响，又兼顾了对新发展城市的“门槛”作用。

三、关于人口指标的统计口径的考虑

人口指标是论证城市轨道交通建设必要性的重要依据。2003年制定81号文时，发展城市轨道交通的城市主要是经济较为发达的省会城市和计划单列市，当时城市轨道交通建设处于形成中心城区骨干线路阶段，因此将城区人口作为城市轨道交通服务人口是合适的。

近年来，随着新型城镇化战略加快推进，城市空间和规模不断增长，超大、特大城市普遍在城市中心城区周边地区建设新城组团，承担城区人口疏解功能。这些新城组团与中心城区联系紧密，成为城市公共交通需求的集中区域。在发展实际中，一些城市的城市轨道交通规划建设范围不再局限于中心城区，已经拓展到中心城区周边与之紧密相连的区域。从我国城市发展特点来看，市区是整个城市范围内城镇化水平最高、经济联系最为紧密的区域，因此将市区范围的常住人口作为城市轨道交通的规划研究和运营服务范围是合理的。同时，从数据的可得性来看，原使用的城区属于城市规划学概念，地理界线不清晰，人口统计数据权威性、准确性难以保证；而市区属于行政区划概念，有明确的地理界线，人口数据有官方统计口径作为支撑。

总的来看，用市区人口作为统计口径，既考虑了城市发展实际和交通需求，又兼顾了数据可得性和可靠性，是比较合理的。

四、关于增加拟建线路近期客流强度指标

客流强度是反映城市轨道交通效益的主要标准。81号文仅提出了地铁、轻轨远期高峰小时断面流量，由于客流预测周期过长，预测数据较实际情况往往存在较大差异。因此，迫切需要能够较为准确反映城市轨道交通客流特征的指标。

2015年，国家发展改革委《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础[2015]49号，以下简称“49号文”）提出，综合考虑运营成本、票务收入等因素，拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次，拟建轻轨初期负荷强度不低于每日每公里0.4万人次的要求。通过近年城市轨道交通运营实践检验，初期客流强度与城市现状交通特征关联性较强，预测准确度较高。此次《意见》的出台，在49号文的基础上增加了近期客流强度指标，对提高线路建成后的客流需求、保障城市轨道交通线路运营的基本客票收入、提高投资效益具有重要作用。

综上所述，对城市轨道交通建设申报条件作出调整，是适应经济社会和城市轨道交通发展形势的必然要求，将对促进我国城市轨道交通健康持续发展起到重要的积极作用。