迎接城市轨道交通持续发展的新阶段

文/周晓勤

近日，国务院办公厅《关于进一步加强城市轨道交通规划管理的意见》（国办发【2018】52号）（以下简称《意见》）正式发布，距上次《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发【2003】81号）的发布时隔十五年。如果说81号文开启和引导了我国城市轨道交通快速发展十五年，具有里程碑意义，那么，《意见》则是引导我国城市轨道交通从快速到高质量转型发展的一个新里程碑，进入一个新的发展阶段。

根据中国城市轨道交通协会发布的年度统计报告，截至 2017 年底，中国内地累计已有34个城市建成投运城轨线路 5033 公里。其中，地铁 3884 公里，占线路总长的 77.2%；其他六种制式（包括轻轨241公里，占4.8%；单轨99公里，占2%；市域快轨502公里，占10%；现代有轨电车246公里，占4.9%；磁浮交通58公里，占1.1%；APM3.9公里，占0.1%）共1149公里，占总里程的22.8%；比例相差悬殊，并且这种状况在未来相当长时间内难以发生较大变化。目前在建城轨线路6246公里，其中：地铁5291公里，占在建规模的84.7%；现代有轨电车618公里，占9.9%；市域快轨265公里，占4.2%；其它，仅占1.2%。

我国城市轨道交通线网规模100公里以上的城市已经超过十个，对于网络化发展，网络化运营，已经积累了丰富的经验，并正在致力于高效、智能化发展。然而，多数城市轨道交通网络的差异化（快慢结合、高低搭配）、制式结构的多元化仍处于起步阶段。地铁在现阶段我国城市轨道交通制式中仍占有绝对的优势，这既和我国城市轨道交通发展阶段性有关，也与多数城市对发展轨道交通的认识有关。在过去的十五年，多数城市处于起步阶段，并且多数是以一、二线城市为主的特大、超大城市，新建线路主要以缓解城市城区和中心区的交通拥堵和拓展城市发展空间为主，制式选择多以大运量的地铁系统为主有其必要性。但同时也使建城市轨道交通就是建地铁的理念逐渐深入人心，认为只有拥有地铁才算跟得上时代潮流，才能称得上是现代化城市。正是由于“对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题”。

初步统计，目前我国已建、在建、筹建和拟建城市轨道交通的城市超过百座，对于多数正在筹建、拟建城轨的城市来说，真正适合建设地铁的城市已经越来越少。由于地铁属于大运量、高造价、高运营成本和高专业性的公共交通系统，需要为其设定一个较高的建设“门槛”是必要的。由于不同城市之间的经济发展、人口密度、空间布局等的不同，并不是每一个具有城市轨道交通建设需求的城市都适合建设地铁。因此，应该在深入调查研究的基础上，探索适合自己城市特征的城市轨道交通发展之路。在这方面既需要总结以往的经验和教训，更需要不断的探索和创新。需要我们的专业部门用总结、探索和创新的成果去引导众多的三、四线城市关注和研究发展中低运量、适合自身城市空间特征、客流特点和经济实力，能够建得起也能够养得起的城市轨道交通系统。

遗憾的是，在巨大的（约百座城市）潜在市场需求和相对严格的审批准入门槛的限制面前，当前在社会上，对城轨系统制式的多元化发展问题的认识仍然不太清晰，甚至在行业内，相关的科研、设计单位对此研究也不多，创新发展仍然有待时日。现在的问题是，什么类型的城市，选择什么样制式的城轨系统缺乏公认的标准，是根据客流预测选择输送能力相当的系统，如：大运量的地铁，或中运量的轻轨？还是干脆按照技术特征选择适用的系统，如：钢轮钢轨、单轨、磁悬浮或APM？如果需要选择中低运量的系统，那就更复杂了，是选择轻轨（钢轮钢轨），还是单轨（跨座、悬挂），还是磁悬浮（中低速）、APM（自动导轨），或者干脆就选现代有轨电车（100%、70%低地板）。现在有不少城市之所以选择现代有轨电车，一是它也属于城轨系统，可以满足“拥有”的初衷，进入“有轨”城市；二是可以规避国家层面的审批程序，地方政府就可以决策、审批，有利于尽快开工建设，并在较短时间内建成；三是建设投资相对比较少，运营管理的专业性相对比较简单。这些认识上的偏差和不足，以及专业技术上的研究和创新的不足，必然导致发展的盲目和决策的草率。所以，多制式协调发展，我们还有很多事情要做，还有很多问题要研究、要解决。虽然《意见》没有明确城市轨道交通建设规划中是否应该包含现代有轨电车，只是明确“城市轨道交通项目（不含有轨电车）”，并且赋予“省级发展改革部门会同城乡规划主管部门、住房城乡建设部门进行进行城市轨道交通建设规划初审”，和“有轨电车项目由省级发展改革部门负责审批（核准），并做好与相关规划的统筹衔接”，的责任。因此建议各省级发改部门应尽快按照《意见》的要求明确有轨电车发展和建设规划的研究、编制工作的责任主体，并组织开展相关工作。因为，有轨电车从技术层面划分依然属于城市轨道交通系统制式之一，与其它系统制式相比较具有极大的相同特征。按照先有规划后批项目的传统要求，我们认为有轨电车也应该先完成自己的建设规划，并由省级发改部门在进行城市轨道交通建设规划初审时与城市轨道交通建设规划进行“统筹衔接”。只有这样才能够在批项目时做到科学有据，避免犯决策错误。

就我国而言，包括现代有轨电车在内的多制式城轨交通的系统研究和建设起步于本世纪初。但是，传统有轨电车的建设和运营则可以追溯到上个世纪初，北京、天津、上海、大连、哈尔滨、长春、沈阳都曾经留下有轨电车的轨迹，为当时各自城市的发展留下了不可磨灭的记忆。进入新世纪，城市轨道交通建设开始从单一的地铁系统逐步向多系统制式发展。2002年，第一条轻轨线路和第一条现代有轨电车线路分别在长春和大连投运；2005年，第一条跨坐式单轨线路和第一条直线电机驱动轮轨线路分别在重庆和广州建成；2010年，第一条市域铁路和第一条新型轨道交通APM线路分别在成都和广州开通；2016年第一条中低速磁悬浮线路在长沙建成。这些众多的“第一”其示范意义大于实用意义，遗憾的是这些“第一”之后，学习者众多，而效仿者寥寥。是什么原因确实值得深思，是技术层面？还是政策层面？或者二者皆有之？

与城市轨道交通近十多年快速发展同步，多系统制式的发展虽然缓慢，但经过十余年的发展，时至如今，也已经呈现从萌芽状态到大面积启动的趋势，毕竟城镇化发展之后的需求市场巨大。《意见》的发布正逢其时，从国家政策层面明确了发展的方向和需要具备的条件，使有序发展成为可能。

对于一些轨道交通基本成网的一、二线城市也已积极开始研究以多制式系统补充完善本城市轨道交通线网的不足和缺陷，如：研究建设快线和市域铁路系统，以解决快速通达及中心区与周边区域的衔接问题；又如：研究建设有轨电车系统，以解决局部或各个区域内部的交通衔接问题，等等。这其中，一些城市的多制式系统的建设探索已颇有成效，已经成为当地的“靓丽名片”，如：重庆的跨坐式单轨、广州和上海的APM、珠海的现代有轨电车、长沙的中低速磁浮等等。

还有一些城市已经开始在线网规划层面考虑多元化系统制式的战略设想。如：北京已在着手研究第三期建设规划，力争在线网层面对多层次、多制式发展问题有所突破。上海已经提出“三个1000公里”的理念，即：规划建设1000公里地铁、1000公里市域快轨、1000公里的有轨电车。广州已着手建设连接市区与南沙的市域快轨。成都已着手实施“三铁融合”的规划设计理念，即：国铁、市域铁路、城市轨道交通线网的统筹规划设计和工程实施，着力打造高效衔接，功能完善的城市综合交通枢纽。很多三、四线城市都在积极研究推进适用于自己城市空间环境和客流特征的中低运量的城轨交通系统。但是，正是由于对中低运量城轨系统的研究不足和标准的缺乏，出现了相对一边倒的对单轨系统的 “追捧”，这种现象确实值得警惕，因为中低运量系统不仅仅只有单轨系统一种。

总之，城市轨道交通的各种系统制式都有各自的特点和优势，同时也有各自的局限性。在这里需要强调的是，深入而细致的前期研究必不可少，切忌草率决策而留下长期的遗憾，并造成不必要的损失。不同的系统制式在城轨交通发展中居于不同的位置、发挥着不同的作用，需要合理搭配、协同发展，根据城市空间特征、客流需求特点适时发展，合理构建多制式协调发展的城市轨道交通网络。但是，就一个城市而言，除了个别超大、特大城市以外，我们并不主张刻意在一个城市中选用多种城轨系统制式，即不经济，也无必要。按照《意见》的要求，发展城市轨道交通应该遵循的原则是“因地制宜，经济适用。坚持近远期结合，统筹考虑交通、环境、工程等各方面因素，选择适宜的轨道交通系统制式和敷设方式，宜地面则地面、宜地下则地下，合理确定建设标准，着力提高综合效益。”

我国近年来城市轨道交通发展迅速，运营总里程已居世界首位，正在向结构网络化、制式多样化、装备智能化和技术自主化方向发展。在超大城市、特大城市的中心区域采用大运量的地铁，在郊区和具有特色的区域采用中运量的单轨、轻轨和现代有轨电车，在中心城区与卫星城之间、卫星城相互之间采用市域快轨的网络化多制式协调发展，将会是未来的发展趋势。希望我国城市轨道交通行业在《意见》的规范和引导下，按照“量力而行，有序推进；因地制宜，经济适用；衔接协调，集约高效；严控风险，持续发展”的四大原则，在新的发展阶段实现高质量的发展。