基于“多规融合”的国土空间规划协调性评价

2018-03-24向华

城市建设理论研究（电子版） 2018年29期

向华

大连市城乡规划测绘地理信息事务服务中心辽宁大连 116011

正文：

在我国的国土空间规划中，存在着空间约束性规划较为薄弱、各类规划之间的衔接性差、自成体系的突出问题。在二零一三年的中央城镇化工作会议上，习近平总书记明确指出要探索实现城乡建设规划、民经济与社会发展规划以及土地利用总体规划的“三规合一”，实现“多规融合”。

一、基于“多规融合”实行空间规划协调性评价的必要性分析

国土空间规划对于国家的发展具有重要的意义，只有确保规划的科学性和合理性才能是土地资源等到更好的利用，为经济社会的发展打下良好的基础。在国土空间规划当中，实现“多规融合”的必要性主要体现在以下几个方面：

首先，我国的规划体系主要由“三规”构成，三者都有各自的制度框架，并且在内在关系上不够明晰。从而使在实际工作中经常出现各自为政、彼此冲突的局面，使得审批和执行的效率低下对于发展带来不利的影响。而“多规融合”正是打破这一局面的重要手段。

其次，在我国各类规划都有相应的主管部门，在规划中由于行业及部门色彩浓厚，部门利益及视野的局限会使国土空间规划体系难以协调，影响到了我国空间规划的健全性。基于“多规融合”才能建立起一个协调完善的空间规划体系，从而促使各类规划形成清晰的定位，能够在功能上实现协调和互补。

最后，在国土空间规划体系当中，环境保护通常作为补充性的规划而存在，环境规划在空间规划体系的建设中常常得不到应有的重视，这导致了通过科学的规划实现生态环境保护的初衷难以实现。基于“多规融合”构建国土空间规划体系是落实环境保护国策的需要。

二、基于“多规融合”的国土空间规划协调性评价体系构建

从实际工作出发，基于“多规融合”的国土空间规划协调性评价体系应该包含规划要素、建设用地布局和规模、规划范围、空间结构、四区划定五个层面的协调性评价。

一是规划要素协调性评价。规划要素协调性的评价主要包括规划要素内容及规划要素深度协调性的评价。不同类型国土空间规划在内容上有所差别，但是其在空间要素也有可能存在交叉，甚至出现冲突。例如“城规”与“土规”，其编制内容中，在生态保育要素划定、总体空间管制等方面存在严重的交叉以及深度不一致，从而影响到空间规划的协调性；

二是建设用地布局和规模协调性评价。如果不同类型的规划在建设用地的规模以及建设用地的布局上存在巨大的差异，那么片区的开发建设与建设就会受到影响。因此，必须对建设用地的布局和规模协调性评价，将其作为国土空间规划协调性评价体系的一个重要组成部分；

三是规划范围协调性评价。该层面的协调性评价主要包含规划范围的层次、规划边界的调整以及规划范围的管理三个方面的协调性评价，从而避免在规划管理中，地方的管理部门与部委之间出现法制、管理意图冲突；

四是空间结构协调性评价。空间布局和空间结构是各类规划中的一项重要内容，其对于城市的发展具有重要的影响。通过对各类规划对于空间结构层级的协调性进行评价，可以为城市的规划与建设提供科学的依据；

五是四区划定协调性评价。关于各类规划中的四区划定，可以从四区划定依据以及四区划定原则两个方面的协调性进行评价，从而推动四区划定相关标准的有效衔接。

三、基于“多规融合”协调国土空间规划的路径探讨

构建基于“多规融合”的国土空间规划协调性评价体系，提高国土空间规划的科学性，需要从多个角度统筹兼顾。具体来说应该从以下几个方面入手。

（一）实现技术标准的协调

各类规划都需要参照一定的技术标准来编制，由于技术标准上的不统一是造成国土空间规划产生矛盾和冲突，造成不协调的一个关键因素。为此，要想实现“多规融合”，首先就必须在相关技术标准的确定上达成一致，以一套相对统一的标准来指导各类规划的编制。要使土地利用分类标准相协调；相关的制图标准如线型、图层、比例尺、色号代码以及坐标系等相协调；构建统一的基础资料平台，使数据标准相协调，使规划编制过程中相关规划图件的制作得到规范，方便转换。

（二）实现工作机制的协调

在国土空间规划当中，不同的部门各自为政，从而使得规划的结果难以进行衔接。为此，必须加强工作机制的改革。在规划技术路线上应该遵循以顶层战略规划来领导各类空间规划的原则，从而为各空间规划的编制提供一个规划纲要文，避免在国土空间规划中出现彼此不服的问题。同时，构建一套统一的国土空间规划编制、审查机制，将各类空间规划整合起来，打破编制规划中各自为政的状况。利用城市总规划师制度，让城市总规划师来领导各个空间规划编制委员会，从而将各类空间规划协调起来。此外，构建起信息资源共享机制。在统一的技术标准下，建设一个国土空间规划数据库，并在此基础上搭建起信息共享平台。从推动各国土空间规划部门的规划公开。

（三）充分发挥GIS等技术实现多规协调

在国土空间规划当中GIS技术、RS技术以及计算机辅助制图起到了关键的作用。其能够弥补以往空间规划当中信息表达单一化的重大缺陷。使得规划信息的可读性大大提高，变得更加易懂。更重要的是，通过GIS等技术还可以有效地开展各类空间规划的协调性评价。在经过必要的数据处理后，可以利用软件将不同类型的空间规划图进行叠加，从而找出其存在的差异性，并在此基础上形成其协调性的评价，从而为“多规融合”提供重要的参考。