高职院校治理结构困境与优化研究

韩刚

摘 要：优化与完善符合高职院校特点的治理结构，既需要顶层设计，也需要实践检验，这是促进高职院校走内涵式发展道路的主体需求。高职院校治理能力现状与其治理能力现代化目标还有比较大的差距。高职院校治理结构与治理能力存在的问题包括高职院校办学自主权问题、行政化问题、内部监督管理问题、社会组织参与治理问题等。高职院校治理结构优化路径包括建立体现高职教育特点的治理体系、优化高职院校治理结构、创新高职院校治理的运行机制，进而提升高职院校治理能力，实现高职院校治理能力现代化的目标。

关键词：高职院校；治理结构；治理能力；优化路径

中图分类号：G710 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）12-0214-02

我国高职院校经过多年的发展，办学实力不断提升，社会影响力不断增强。随着发展模式从规模扩张型向内涵提升型转变，高职院校治理能力提升与治理结构优化问题越来越突显，因为这关系到高职院校根本性、长期性、综合性的发展问题与治理能力现代化问题，更是促进高职院校走内涵式发展道路的主体需求。本文主要从高职院校治理结构发展的现状分析出发，探讨高职院校治理结构存在的主要问题以及优化路径方向。

一、高职院校治理能力与治理结构现状

基于治理结构和运行机制的范畴，从当前高职院校治理能力的建设来看，无论是内部管理、体制机制建设、队伍建设，还是外部治理、法人制度、组织制度和管理制度建设等，都取得了一定的成效，建立了具有大学特征的职教特色的治理结构。一是建立了党委领导下的校长负责制，党委统一领导、党政分工合作、协调运行。党委居于高职院校的领导核心地位，总揽全局、协调各方；校长负责行政执行权，在党委领导下，全面负责相应的行政管理工作，执行党委决定的相关事项。二是初步建立教授治学机制。部分高职院校建有学术委员会、教学委员会等机构，发挥其在教学、学术研究和院校管理中的作用。三是初步建立民主管理体制。各高职院校通过党代会、教代会、职代会等形式，对学校的重大改革事项和制度建设等问题进行有效参与治理和民主监督。四是建立院系二级组织管理体制。有的高职学院在改革实践中初步建立院系二级管理体制，使二级学院成为承担学校主要职能的重要载体，实现了学校管理机构的扁平化改造，优化了院校治理结构。五是以大学章程为核心统领学校制度建设。通过大学章程的制定与完善，以章程为总遵循与引领，来全面推进依法治校。

在外部治理上，主要表现为高职院校与行业企业等社会组织进行有效的融合共治，产教融合、校企合作，开放办学。有的高职院校初步建立董（理）事会制度，行业企业参与高职院校治理，完善高职院校多元化治理结构。

高职院校治理能力现状与高职院校治理能力现代化目标还有比较大的差距，具体表现为以下几点。从内部治理结构与治理能力层面来看：一是高职院校党委与行政的关系存在一定的张力，体现为权责交叉、权力清单不规范；二是学术权力与行政权力的关系存在一定的张力，表现为行政权力的中心性与学术权力的边缘性、附属性。从外部治理结构与治理能力层面来看：一是政府与学校的关系没有理顺，表现为学校办学自主权未能得到有效落实；二是学校与社会的关系没有理顺，相关社会利益主体参与高职院校治理积极性不高。

需要指出的是，基于高职院校治理能力与治理结构现状的观察分析，高职教育近年来在办学理念、发展道路、人才培养模式改革方面与社会组织、市场主体结合日趋紧密。因此，在治理能力现代化建设方面，高职院校相对于普通高校更具灵活性与开放性。

二、高职院校治理结构存在的主要问题

高职院校治理结构优化与治理能力提升首先需要寻找治理结构与治理机制中存在的主要问题，即高职院校治理结構困境。

（一）高职院校内部治理结构问题

一是高职院校办学自主权问题。政府是高职院校最主要的举办者与管理者，二者之间存在着依附关系。在办学权方面体现为以政府计划模式为主，政府依靠行政手段和行政命令的传统的治理模式进行办学。高职院校办学自主权未能得到有效落实、法人治理结构制度安排缺失。政府行政性过度干预背离了教育法制化的初衷，在一定程度上造成高职院校治理困境。政府作为高职院院校举办者的职能定位未能转变到“放、管、服”上，即有效的放权、管理与服务。政府与学校二者之间的关系需要有效理顺，明确权力清单与各自职责，政府遵循高职教育发展的客观规律，落实并扩大高职院校办学自主权是实现高等教育法治化的基础[1]。同时，完全忽视政府在高职院校治理中的地位与作用是不现实的，也与我国国情不相符。

二是高职院校行政化问题。主要表现为行政权力泛化，学术权力弱化。从宏观层面看，高职院校行政化问题与办学自主权密切相关，这里既有历史发展的路径依赖逻辑，也有高职院校内部自身组织的科层化逻辑，更深层次的逻辑是“官本位主义”，不仅是高校取消行政级别这么简单。目前高职院校行政化问题的有效解决对策是合理划定以行政权力为代表的权力边界，尊重教育发展规律，解决高职院校行政权力过大、学术权力式微的问题。

三是高职院校内部监督管理问题。主要表现为教职工民主参与和监督的弱化。一方面相关民主参与和监督的制度不健全，另一方面教职工参与院系民主管理和监督的渠道不畅。意见表达与利益诉求的运行机制表现为碎片化、弥散性，缺乏制度性、结构性的体制机制。高职院校基本建立了教代会制度，但是院系普遍没有建立相应的二级教代会制度，已有的教代会制度在成员组成、议事规则和运行机制等方面也存在问题，实际运行上表现为学校重要文件和决议的表决器，教代会制度成为形式，没有发挥应有的民主监督管理的实质作用。

（二）高职院校外部治理结构问题

这方面主要表现为社会组织参与高职院校治理的机制没有形成。高职教育的跨界属性要求高职院校开放性办学，与市场的连接紧密度较高，需要与社会组织有效联系与整合，具体表现为行业企业参与、校企合作的高等职业教育多元治理的基本特征。行业企业是高职院校办学的重要合作者、重要利益相关者，应该有效参与到高职院校的治理过程中[2]。然而在治理实践中，很多高职院校、院系的理事会、学术委员会都没有行业企业代表参与，或者形式参与而实质未参与。从顶层设计看，政府在政策法规方面没有对行业企业参与高职院校治理进行有效制度规约与法规制定；从治理过程看，行业企业并没有真正有效地参与到学校的治理中；从治理架构看，学校层面没有建立行业企业参与学校、院系治理的实质性体制机制，行业企业参与高职院校治理缺乏强有力的组织和制度保障；从治理模式看，并未真正引入市场运作机制，进而构建由多元利益相关主体组成的共同治理结构。

三、高职院校治理能力提升与治理结构优化路径

（一）健全高职院校治理体系

高职院校治理体系建设涉及一系列制度体系与规章制度安排。首先，制定高职院校章程，这是实现高职院校治理结构优化和治理能力现代化的根本保障。高职院校章程的制定要遵循国家与政府的法律法规，广泛集合校内外多方意见与建议，体现高职教育规律与特色，结合自身办学传统与办学实践，形成高职院校治校总纲领。其次，在高职院校章程指引下，完善与修订学校的各项规章制度、各类制度安排，包括教学管理制度、教师管理制度、学生管理制度、科研管理制度、安全管理制度、财务管理制度、人事管理制度、后勤管理制度等一系列制度安排。构建全方位、结构优化、系统衔接、有效运作的符合高职教育特征的管理制度体系，实现高职院校的良性治理。

（二）优化高职院校治理结构

优化高职院校治理结构是提升治理的重点。第一，落实党委集体领导下的校长负责制，坚持党委的集中统一领导与领导核心地位，依法保证校长行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。第二，充分发挥院校学术委员会的作用。有效协调行政权力与学术权力的关系，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，充分尊重学术主体性，充分发挥学术委员會在专业建设、科研建设、学风建设等方面的重要作用，充分支持学术委员会在其职责范围内独立行使职权。第三，不断完善民主管理、民主监督的建设[3]。要正确认识教代会、职代会、学代会在高职院校治理结构中的地位和作用，进一步完善教代会、职代会、学代会的具体工作制度，充分发挥教代会、职代会、学代会的民主管理与民主监督职能。第四，创新社会组织参与高职院校治理的形式。建设制度化治理架构，健全各利益相关方的联席会、董事会、理事会等治理结构和决策机制，使行业企业等社会组织真正有效参与高职院校治理。

（三）创新高职院校治理的运行机制

制度的生命力在于执行与有效运作。提升高职院校治理能力，必须健全高职院校治理的运行机制。第一，建设和完善行政决策机制。高职院校应该健全党委议事制度、院长办公会议事制度和党政联席议事制度，划分权力清单，进一步规范细化议事规则和议事程序、实施细则，坚持民主集中制，严格按规定的程序和原则进行依法决策。第二，健全责权利明晰的内部管理和执行体系。优化管理层级，建设扁平化组织模式和执行体系，开展机构再造、职责再造和流程再造，优化内部管理架构。下放管理权限，建立和健全院系两级管理制度，厘清各自职责范围，明确相应的责任，建立起责、权、利相一致的二级管理体系。第三，加强监督体系建设[4]。在新的历史条件下，高职院校要加强纪检监察组织建设，发挥监察监督功能，落实党风廉政责任制，落实责任追究制度。运用多种形式进一步完善校务公开制度，使学院的教育和管理工作及时接受各方社会成员的监督。通过创新高职院校治理的运行机制，建立决策、执行、监督为一体的良性治理运行机制。

参考文献：

[1]李小娃.高职院校治理改革：理论命题与实践问题[J].职业技术教育，2015（16）：21-22.

[2]李志强.高职院校院系治理问题与改革对策[J].教育与职业，2016（14）：39-40.

[3]雷世平.我国高职院校治理结构存在的问题及其优化研究[J].职教通讯，2013（13）：35-37.

[4]雷世平，姜群英.高职院校治理能力提升路径研究[J].职教通讯，2015（22）：1-5.