完善党内监督制度的历史现实意义及启示

杨博文

摘 要：中国共产党作为马克思主义指导下建立的先进政党，在立党之初就注意党内监督体制的建设。中国共产党领导中国人民历经革命、建设、改革三大历史时期，在各个历史时期党不断探索符合党情、国情的党内监督体制。考察党不断探索完善党内监督制度所走过的历史进程，我们可以发现不断加强和完善党内监督制度，对于落实党的民主集中制、纯洁党的队伍、增强党的团结、落实“全面从严治党”，具有不容忽视的历史现实意义。基于对党内监督制度的梳理，及其历史现实意义的考察本文进一步总结了加强和完善党内监督制度的几点启示。

关键词：中国共产党；党内监督；党的团结；党内民主；全面从严治党

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）12-0144-04

中国共产党一直把党内监督作为落实民主集中制的有力支撑点。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从实现中华民族伟大复兴的战略高度出发，做出了“全面从严治党”的战略举措。完善党内监督制度是实现“全面从严治党”的有效途径。以史为鉴，深入考察党内监督制度走过的历史进程及其历史现实意义，对于新形势下进一步完善党内监督制度、全面落实“从严治党”，不断改革党和国家领导体制实现国家治理现代化具有重大借鉴意义。

一、党内监督制度的历史演变及概况

（一）新民主主义革命时期：革命背景下初创、中断、再探索

中国共产党建党之初并没有建立党内专门的纪检监察制度，随着党的发展壮大和“大革命”形势的急剧变化，以及受苏俄建党模式的影响，专门的党内监察制度应运而生。1927年4月27日至5月9日中国共产党第五次全国代表大会在武汉召开，大会通过了《中国共产党第三次修正章程决议案》，同时选举产生了中央监察委员会，王荷波为主席，委员七名。当时正值蒋介石发动“四一二”反革命政变，在危急关头成立中央监察委员会主要有以下考虑。（1）党的队伍迅速发展壮大，党员人数由中共一大时的50多人发展到五大时的579 667人。大革命时期党在工农群众中的影响日益增大，党的队伍中难免混入投机分子甚至反革命分子，而且当时党内出现“形式主义、机关主义的流弊”“贪官污吏化”[1]等情形，维护党的纪律、保证党的纯洁任务加重。（2）陈独秀“家长制”作风给党造成重大损失，为了维护党的民主集中制原则、挽救“大革命”，党有必要成立专门的纪律检查机关。

土地革命时期，党没能建立自中央至地方的专门的党内监督体制，但是党并没有放弃加强党内监督的尝试。在国内外因素影响下，中共六大虽然做出不设立中央监察委员会的决议，但是随后设立审查委员会监督各级党部之财政、会计，设立特别委员会审查党员违反党纪问题。随着苏区的扩大重设监督委员会的必要性日益突出，1933年中共中央做出成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议。1934年1月中共六届五中全会选举产生了中央党务委员会执行纪检监察之权。然而地方上只有江西省、粤赣省成立了省级监察委员会，所有苏区各县委因干部缺乏和局势迅速恶化，均未能建立起监督委员会。

鉴于张国焘、王明“自由主义”“宗派主义”错误，给党和红军造成了严重危害。党中央在加强“整顿党的作风”的同时，1938年11月，党的六届六中全会决定“在区党委之下，得设立监察委员会”[2]，并对其职权做了更加全面具体的规定，其中关于监督检查党章执行情况的规定具有重要意义，为党的监察机关全面履行职能提供了法理依据。1945年党的七大党章重新恢复了“党的监察机关”一章，明确规定了中央监察委员会由中央全体会议选举，地方各级监察委员会由同级党委选举，并由上级组织批准，各级监察委员会在各级党的委员会指导下工作。在革命战争背景下其职能和独立展开工作的能力较之以前受到很大限制。不久解放战争爆发，未能选举产生党的监察机关，执行党纪的工作由党委负责。

（二）社会主义建设时期：全国执政条件下的曲折探索

1949年11月9日，中国共产党所处的地位和面临的任务发生深刻变革，面临着更多党风党纪问题，党中央做出了《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，成立了11人组成的中央纪律检查委员会，朱德任书记。根据这个决定的规定，各中央局、分局、省委、区党委、市委、地委、县委相继设立了纪律检查委员会。明确规定了各级纪律检查委员会的任务、职权、领导体制、工作机制，与七大党章规定的监察委员会相比，其职权有所扩大，但领导体制基本维持了七大党章的规定。

“过渡时期”党中央为了进一步维护党的纪律，维护党的团结统一，“1955年3月党的全国代表会议通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，赋予了新的纪检监察机关以更高的地位、更广的工作范围、更大的权力”[3]。《决议》规定本届党的中央监察委员会由党的全国代表大会选举产生，并由中央委员会全体会议批准，地方各級监察委员会由党的代表大会或代表会议选举产生，在领导体制上各级监察委员会仍在各级党委的领导下工作，保持了七大确立的领导体制。1956中共八届一中全会选举产生了由21人组成新一届中央监察委员会，董必武任书记。八大党章规定了中央监察委员会的三大任务，即“经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件；决定和取消对于党员的处分；受理党员的控告和申诉”[4]。从中共八大到1967年1月中央监察委员会被全面夺权，中共中央和中央监察委员会根据八大精神颁布了一系列党内法规，进一步规范完善细化了党内监督制度。这些有益探索不仅有力地促进了当时纪检监察工作的有效开展，也为不断完善党的纪检监察制度积累了有益经验。

（三）改革开放初期：新时期下重建、完善与进一步加强

改革开放初期，十一大党章规定重新恢复设立党的各级纪律检查委员会，各级纪律检查委员会由同级党委选举产生，在同级党委的领导下工作，履行维护党的纪律、加强对党员纪律教育两项基本职能。十一届三中全会选举产生了以陈云为第一书记、由100人组成的中央纪律检查委员会，重建各级纪律检查委员会对于迅速结束动乱、协助党中央实现伟大转折发挥了重要作用。

面对社会主义现代化建设的新形势，以及党内出现的新问题，党的十二大党章对党的纪律检查体制做了重大修改，主要体现在以下几方面：一是恢复党的纪律检查委员会由党的代表大会选举产生，并向代表大会做工作报告的做法，提升其党内地位。二是将地方各级纪委接受同级党委领导的“单一领导”体制，修改为地方各级纪委受同级党委与上级纪委同时领导的“双重领导”体制。三是首次将纪检机关扩展到基层，加大监督范围。四是为加强对党和国家机关的监督，规定中纪委可以向其派遣纪检组或纪检员。此外，还首次明确划分了纪委的主要任务和日常工作等等。十二大党章专门列了“党的纪律”和“党的纪律检查机关”两章，对加强党的纪律建设，纪委的领导体制、组织形式、职权和任务等，做出了具体明确的规定，其对纪委的重视程度是历届党章所没有的。党的十二大党章构建了新时期党的纪检监察制度基本框架，具有里程碑意义，此后基本保持了这一框架。

二、完善和加强党内监督的历史现实意义

基于以上对党内监督制度的历史演变及概况的梳理，本文以史实为支撑，进一步深入探究不断完善党内监督制度的历史现实意义。

（一）落实党的民主集中制

民主集中制是党的根本组织原则和组织制度，从根本上保证了党的战斗力，保证了党的路线的正确性和贯彻落实。党的民主集中制得到很好落实的时候，往往是党最团结、决策最英明、事业发展最辉煌的时候。反之，当民主集中制遭到破坏的时候，往往是党走弯路的时候。

民主集中制是民主基础上的集中，完善党内监督制度可以有效维护党员的党内民主权利，防止党内个人专权，在民主的基础上最大程度上保障党的团结统一。党内监督和党内民主是相辅相成的关系，党内民主是实现有效监督的前提基础，同时科学有效的党内监督是维护党内民主的有力保障。党内监督是党内民主的重要内容，党内监督的重要内容就是维护广大党员的党内民主权利。中国共产党党内监督机构在历史的发展过程中逐渐完善了其基本职能，除了具有惩处职能外，同时加大了教育和保护党员民主权利的功能。十一届三中全会后，党不再运用政治运动的方式“整风整党”，而是更加注重运用党纪国法处理违法乱纪分子，党内监督形式彻底摒弃了国家暴力行为，注重维护党员基本民主权利，在党的历史上具有重要的意义。同时，党内监督机构是维护党风党纪的一把利剑，时刻以维护党的纪律、维护中央权威、保证全党令行禁止、恪守“四个服从”的原则为己任。强有力的党内监督，是各级党委总揽全局、统一领导，贯彻执行党的路线、方针、政策的有力保障。可见，加强和完善党内监督有助于在根本上落实党的民主集中制。

（二）纯洁党的队伍

中国共产党是中国革命和建设的领导核心，建设一支忠诚、纯洁、富于组织纪律性的党组织，无论对于革命还是建设时期都具有决定性意义，建立和完善党内监督机制对于纯洁党的队伍具有重要作用。

中国共产党中央监察委员会，成立于国共合作即将全面破裂之际。党在以后很长一段时间内长期处于敌强我弱的形势下，这对全體党员的信仰和忠诚来说是一个巨大的考验。在这期间党内难免出现一些叛徒，甚至出现向忠发、张国焘这样党的高级领导者叛变革命，及时迅速地将叛徒清除出党，保证党的纯洁，是党内监督机构的一项重要任务，是协助党战胜强大敌人的有效手段。

进入社会主义建设时期尤其是改革开放新时期，各种不同动机的人，千方百计想要入党，因而保证党的纯洁的任务更加艰巨。俄共执政后，列宁深刻地认识到，提高党员质量，纯洁党的队伍，是执政党面临的崭新课题。他说：“徒有其名的党员，就是白给我们也不要”[5]。中国共产党作为无产阶级政党没有自己的特殊利益，要以全心全意为人民服务为宗旨。然而党执政后，党内骄傲自满情绪和脱离群众、脱离实际的官僚主义作风滋长，领导干部中出现了一批违法乱纪贪污腐化分子。改革开放以来，在计划经济向社会主义市场经济转型过程中，由于民主法治进程的相对落后，权力相对集中而又缺乏有效监督制约，给党内一些不法分子可乘之机，严重损害了党在人民群众中的形象，长此以往甚至会动摇党的执政基础。立足于经常性教育，不断加强和完善党内监督，及时将党内的不合格分子清除出党，保证党的纯洁，对于增强党的执政能力、提高拒腐防变抵御风险的能力，维护党风党纪、维护党在人民群众中的形象具有固本清源的作用。

（三）增强党的团结，落实“全面从严治党”

党的团结是党的生命，加强党的纪律建设，对于维护党的团结统一具有重要意义。毛泽东说：“加强纪律性，革命无不胜”。维护党的纪律，保证党的团结统一，是党内监督机构的重要职能之一。

党的六届六中全会决定重新设立监察委员会，正是为了维护党的团结统一，避免类似张国焘、王明这类分裂中央的事件再次发生。1953年后党和国家难得有一个和平稳定的环境，党内却出现了“高饶事件”再次危机党的团结统一，党中央决定成立职权更大的中央监察委员会，借以增强党的纪律性，维护党的团结，教育广大党员以人民的事业为重。改革开放初期“左倾”思想的影响依然存在，广大干部和党员群众思想仍然混乱，大批党员干部、知识分子及其他从业人员仍然心存疑虑，迅速清除“左倾”思想的影响，把全党全军全国人民团结到社会主义现代化建设中来成为当务之急。新成立的中央纪律检查委员会，在履行两项基本职能的基础上，在党中央的支持下大量平反冤假错案，大大解放了人们思想、增强了党的团结，在思想上、组织上保证了党的团结和社会主义现代化建设的顺利进行。

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央高度重视完善党内监督制度，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的指导下，提出了一系列富有创造性的新战略新举措，开拓了党内监督的理论创新和实践创新，为全面从严治党提供了有力支撑。十八大以来党中央对党内巡视制度在顶层设计、巡视主体、巡视对象、巡视内容等方面进行创新：在领导体制和工作体制方面，加强中央巡视组对地方巡视组的领导的同时，在巡视组织实施过程中采取“三个不固定”和“一次授权”，避免了巡视监督走过场的现象；在巡视类型上普遍开展专项巡视，更具问题导向、机动灵活、专业高效的特点；在巡视对象方面，努力实现巡视对象全覆盖。派驻监督是党内监督的重要形式，十八以来党中央高度重视派驻监督工作，做出了“派驻监督全覆盖”的重大决策，实现向中央一级党和国家机关全面派驻，成为强化党内监督、落实“全面从严治党”的重大举措。十八届六中全会党中央对纪委领导体制做了进一步完善，做出“两个为主”的具体规定，即“执纪审查工作以上级纪委领导为主”、“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。中纪委在加强纪律检查工作的同时，以“打铁仍需自身硬”的精神不断加强自身的建设，对内设机构进行了重大调整改革，整合综合室局、加强纪检监察业务室局、新设了内部监督机构，明确机构职责，创新组织制度和工作方式，将自我监督与党内监督、社会监督有机结合起来。

十八大以来党的这些新举措，进一步保证了纪委能够独立履行监督职能，推进党内监督制度向更高水平发展。新形势下不断完善和加强党内监督制度是协助党中央“打赢反腐败这场正义战争”、落实“全面从严治党”、巩固党长期执政基础的有力抓手。

三、几点启示

回顾党内监督制度的历史沿革及概况，总结其历史现实意义，我们可以得到以下几点启示。

第一，党内监督的目标、对象、职能，必须符合党的中心任务。中国共产党历来重视党内民主和党内监督，但不是僵化地固守某一体制模式，而是根据革命和建设的现实需要不断调整。党内监督机关设立还是废除，在多大范围内设立，党内地位怎样，领导体制和工作体制如何，任务职权如何，所有这些都是根据党所处的历史方位决定的，虽然不同时期因主要矛盾和党的任务不同而有较大差异，但是永恒不变的是，它们必须服从于党的中心任务，协助贯彻党的重大方针政策。

第二，不断完善党内监督体制，更好地适应党的中心任务。党内监督的领导体制有一个不断变化反复的过程，应根据史实考察其现实可行性，以其服务于党的中心任务的效能作为唯一评价标准。不应片面强调完全独立的平行模式，尤其是在党内民主尚未充分发展，党的代表大会尚未普遍实现常任制之前，不宜过早地实行这一模式。因为在党内民主没有充分发展的前提下，完全独立的平行模式容易演变为专制型监督体制，历史上王明曾利用这一监督体制打击异己，形成了其个人统治和个人专权。党的十八届六中全会对纪委领导体制做了进一步完善，做出“两个为主”的具体规定，是符合当下深入进行反腐败斗爭需要，又适应党内民主现状的有益探索，但是实现党的监督机构独立平行监督模式仍是我们的奋斗目标。当前我们应该做的是：一方面进一步增强纪委的反腐力度，积极配合党中央的决策打赢这场正义的反腐败之战；另一方面在维护中央权威的前提下大力发展党内民主，积极扩大党代会常任制试点，为未来实现党的监督机构领导体制实行完全独立平行模式创造条件。

第三，在明晰自身职能定位的前提下，必须与有关部门协调合作。一方面党内专职监督机构是党的监督和执纪机关，在全面履行教育、监督、保护、惩处职能的同时，也不能包打天下，而应在国家法律框架下依照党规党纪充分履行其职责。并且要勇于解决“灯下黑”问题不断加强其自身建设，强化其内部监督，不断创新纪检机构工作模式，提高自身建设的科学化、制度化、规范化水平。另一方面党的纪检监察机关应该与其他监督机关通力合作，充分发挥其组织协调作用，与组织部门、司法机关、审计机关等部门密切联系、相互支持、共同奋斗。尤其是在当下错综复杂的反腐败斗争中，既要保证党的团结、维护社会稳定，又要落实“全面从严治党”“全面深化改革”，就必须在“党委负主体责任，纪委负监督责任”的原则下，坚持党委统一领导，认真落实纪委的监督责任，党政齐抓共管，进一步统一思想、明确任务，解决好党内监督问题谁来抓、怎么抓、抓什么的问题。

参考文献：

[1]中共中央文献研究室，中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921—1949）第3册[M].北京：中央文献出版社，2011.

[2]中共中央文献研究室、中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921—1949）：第15册[M].北京：中央文献出版社，2011.

[3]陈自才，陈惠.党的纪检监察体制演变的历史回顾[J].中州学刊，2014（7）.

[4]中国共产党章程汇编——从一大到十七大[M].北京：中共党史出版社，2007：（123）.

[5]列宁选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995.