可持续生计下西南民族地区农村生态治理研究

刘成兴

摘 要：生态文明建设和扶贫开发工作都是关涉到国计民生的大事，具体到西南民族地区而言，其农村生态治理有效地在二者之间实现价值共契。随着生态文明建设和精准扶贫的推进，西南民族农村地区在生态和经济上都有所改观，但与“建设美丽中国”和“全面建成小康社会”目标仍存在一定差距。为此，我们应该深刻分析西南民族农村地区生态治理存在问题及其原因，努力实现本地区生态治理的善治，一是构建政府、农户、社会三位一体的生态治理系统；二是基于可持续生计视角创新西南民族地区生态治理制度；三是以生态文明建设和扶贫开发工作双推进为动力。

关键词：生态文明；生态治理；可持续生计

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）12-0027-02

党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设，并把其提高到前所未有的战略高度。“十三五”时期是我国全面脱贫时期，而西南民族地区农村贫困人口众多，是我国脱贫任务重点攻坚地区。因此，在党和国家大力开展脱贫攻坚战以及生态文明建设双驱动下，探析可持续生计视角下西南民族地区农村生态治理存在的问题，提出适合的生态治理方式，对建设“美丽中国”以及实现全面脱贫具有一定的实践价值。

一、农村可持续生计与生态治理的融合

（一）可持续生计

可持续生计的概念最早出现在20世纪80年代末，随着社会发展的需要，其逐渐运用到社会发展各个领域中，核心概念也逐渐清晰。在发展学专家Chambers看来：“生计是谋生的方式，该谋生方式建立在能力、资产（包括储备物、资源、要求权和享有权）和活动的基础之上。如果人们能应对胁迫和冲击，并从中恢复、维持和增加资产，保持和提高能力，并且为下一代的生存提供机会，在长期和短期内以及在当地和全球范围内为他人的生计带来净收益，同时又不损坏自然基础，那么，该生计具有持续性。”[1]可持续生计逐渐成为一种指导理念，强调人的发展的可持续性以及人与自然的和谐发展。

（二）农村生态治理的内涵

生态治理，就是政府为了调和自然环境的保护与社会经济发展的需要之间的冲突，通过政府与人民群众的协商合作，共同采取持续性的联合行动管理和保护生态环境。具体到农村生态治理而言，就是在农村治理建设中以生态文明建设理念为指导思想，通过政府与农民的共同参与，对农村原有的污染进行治理、对现有的资源进行保护，并且改造农村生态环境、提升农村环境管理能力以及综合治理能力，实现农村生态环境的可持续性发展。

（三）农村可持续生计与生态治理的关系

当前西南民族农村地区经济基础薄弱，脱贫任务艰巨，对于经济发展的需要远远高于其他地区，在这个过程中需要处理好农村经济发展与生态保护之间的关系。两者关系从根本上说是农民对经济发展的需求与生态保护需求之间的对立，二者关系的良好处理可依托把可持续生计嵌入生态治理。农村可持续生计是理念、是方法，它追求农户生计的可持续发展，与生态治理具有价值共契性，把可持续生计嵌入生态治理将有效推进农村全面协调可持续发展。生态治理对于农村可持续生计能力的提高的现实意义在于生态治理突破了农村原有的片面发展路径，实现了经济和环境协调可持续发展，为农户生计能力的转变提供新的方向；在实践中检验和发展全面协调可持续发展规律，并进一步指导农村地区可持续发展，逐步将规律转化为认识，进而内化于心提高农户可持续生计能力；农户生计能力的增强，将有效减缓农户因生存需求对环境的破坏，间接增强生态意识；培育农村可持续发展新动力，形成农村可持续发展立体化格局，倒逼农村经济发展模式和生活方式转型升级，在动态平衡中实现可持续发展。

二、西南民族地区生态治理存在的问题及其原因分析

（一）西南民族地区生态治理存在的问题

1.基层政府生态治理专项投入少，缺乏专业性人才

当前，我国处于全面建成小康社会的攻坚期，社会发展的核心还是经济建设，基层政府还是以提高城镇化率、GDP为主要发展目标，缺乏对农村生态环境的关注。在基层政府机构设置中无专门关注农村生态治理的部门，缺乏农村生态治理专业性人才。而在政府预算中，对农村生态治理的专项投入资金缺乏，无固定资金投入。治理专项资金以及治理专业人员的匮乏，使得高质量的治理工作开展较为困难。基层政府对于农村的生态治理还具有唯上性、短暂性，依令行事，缺乏原生的生态治理内动力，不具有可持续性。

2.制度的欠缺导致运行管理的失衡

西南民族地区是我国精准扶贫攻坚地区，在政绩考核“GDP”化时代，当地政府往往只注重效益的产出而忽视制度的管理，没有制定與之相匹配的制度机制。制度建设的缺失，使得政府失去了约束，更加注重经济效益，偏离了生态文明建设的方向。政府在生态政策制定和执行过程中，由于缺乏有效的制度保障，容易出现职能缺位、错位现象，造成管理难细化、难落实，导致政策与运行相背离。这一切都会导致生态文明理念逐渐被束之高阁，难以指导生态治理实践。

（二）西南民族地区生态治理存在问题的原因分析

1.基层政府生态治理能力、意识较弱

当前，西南民族地区脱贫任务严峻，政府大力开展精准扶贫活动，实现农村地区的经济快速发展，但与此同时却忽视了经济发展所带来的环境问题，缺乏对农村的生态治理。“加之环境问题是个长期的问题，农村生态环境破坏有一定的潜在性和延后性，一般要经过一段时间才显现，而主管领导经常职位变动，导致追究环境污染责任呈现出‘大事化小，小事化无的态势，有时候根本无法追究责任。”[2]相对于经济发展的能力，政府对于生态治理的能力较弱，缺乏对环境治理的可持续性，从根本上说还是基层政府过多注重经济的发展而缺乏生态治理的意识，忽视了二者之间的协调性。

2.生态文明理念与现行制度的失衡

当前，在西南民族地区存在着生态治理制度欠缺、运行管理跟不上的问题，究其原因在于生态文明理念与现行制度的失衡。在政府进行生态治理顶层设计的时候，由于生态文明理念的嵌入，政府在治理理念上发生重大变化，但管理制度存在“惯性”，没有及时吐故纳新，从而出现制度缺失问题。在政府做出战略选择的时候，由于政绩考核的“GDP”化，政府偏向于注重经济效益的产出，忽视了制度对于生态治理的支撑作用，出现制度漏洞等问题。制度的缺乏，从根本上说是因为西南民族地区政府生态文明理念与现行制度失衡，导致其缺乏制定生态治理制度的意识和动力。

三、基于可持续生计理念的西南民族地区农村生态治理途径

（一）顶层设计：构建政府、农户和社会三位一体的生态治理系统

1.政府是宏观层面的主导协调机构

当前在西南民族地区农村生态治理中存在的根本问题还是利益失衡问题，农民的利益、企业的利益以及基层政府的利益深藏其中。政府作为国家事务管理的主体，面对各利益主体的诉求必然作为主导机构来进行协调。这是由政府的性质、职能所决定的。我国是人民民主专政的国家，政府依法履行公共服务职能。政府的权力来自于人民，只有政府才有权威，才能做到统筹多方利益，以公平和可持续为目标，协调各方利益进行农村生态治理。

2.农户是可持续生计嵌入式生态治理的主体

实施生态治理的目标在于保护环境，实现人与自然的和谐发展，在治理的过程中必然会丧失部分农户不合理利益，限制和规范农户改造自然的活动，调整原有的农户和自然资源之间的关系。“传统农耕林牧因禁伐、禁牧、退耕、自然保护区建设等而受到限制或活动范围缩小，持续的生态建设进一步压缩农户自然资本宽度和广度，农户生计面临转型压力。”[3]农户业已形成的生计策略环境遭到改变，原来的生计策略不得不做出调整，农户的生计策略与生态环境之间具有极强的关联性。当要实现生态治理的可持续性时，必然要注意农户生计能力的可持续性，二者之间是相互联系的。

3.社会参与其中，为其提供保障服务

西南民族地区是我国边疆民族地区，农村分布广阔且具有民族区域性，各民族风俗以及生活生产方式的不同决定了西南民族地区农村生态治理具有复杂性，需要在治理的过程中引入社会其他力量的参与，单纯依靠基层政府以及当地农户难以保障生态治理的进行。社会在生态治理中拥有广泛的资源，它可以提供智力支撑、资金优势和人员参与等，在基层政府以及农户以外的边缘地带提供支持，形成几者之间的合力，保障生态治理的良好运行。当前我国生态治理建设处于起步阶段，这就决定了农村在进行生态治理时要充分调动社会多种力量以及多个领域和多个部门的力量，整合各参与主体优势资源，推动合作治理，加快农村生态治理的步伐。

（二）制度保障：基于可持续生计视角创新西南民族地区生态治理制度

在西南民族地区农村生态治理中，我们要关注农户在生态治理过程中的生计需要，建立健全适应可持续发展的生态治理制度，发挥制度优势提高生态治理的实效性。在进行制度建设时首先要创新生态治理决策制度，以农户可持续生计能力提高和生态保护双赢为目标，完善生态与发展综合决策机制；其次，创新农村生态治理绩效考核机制，细化考核评价指标体系，落实官员生态责任终身制，不仅考核生态环境的改善，还要兼顾农户生计需要的满足；最后，建立专项财政投入机制，细化农村生态治理财政投入事项，加大农村生态治理专项财政投入。

（三）动力机制：生态文明建设和扶贫开发工作双推进

生态文明建设和扶贫开发工作都是关涉到国计民生的大事。当前，結合西南民族地区生态资源丰富且经济落后的地域实情，对于西南民族地区农村生态治理我们应把生态文明建设和扶贫开发工作有机结合起来，实现二者的良性互动，共同推进西南民族地区农村生态治理。一般而言，经济欠发达的西南民族地区农户生计对当地生态环境依存度极高，首先，只有抓好扶贫开发工作，经济发展了才能降低农户对生态环境的依赖度，才能从根本上实现生态治理目标；其次，只有抓好了生态文明建设，才能改善生态环境，让农户共享“生态红利”，实现生态治理目标。可见生态文明建设和扶贫开发工作在农村生态治理上有共契性，它们共同的目的在于推进农村的可持续发展，二者的推进必然是农村生态治理的动力来源。

参考文献：

[1]李斌，李小云，左停.农村发展中的生计途径研究与实践[J].农业技术经济，2004（4）.

[2]卢智增.西南民族地区农村生态环境治理研究——以广西博白县为例[J].学术论坛，2015（9）.

[3]沈茂英.基于农户可持续生计能力提升的生态政策研究[C]//罗中枢.西部发展评论（2014）.成都：四川大学出版社，2015.