我国农民合作社规范化发展及其评价

2018-03-23聂挺

现代农业科技 2018年4期

聂挺

摘要本文根据农民合作社规范化发展问题的提出，结合世界历史上的合作社规范及2次规范化发展，进行了农民合作社规范化发展评价框架与数据分析，并对相关问题进行讨论。

关键词农民合作社；规范化发展；模糊层次综合评价；公共治理新格局

中图分类号 F321.42 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）04-0242-03

Abstract According to the problems of standardization development of farmer cooperatives，combined with the cooperatives standard and two standardized development in world history，the standardized development evaluation framework and data analysis of farmer cooperatives were carried out，and the related issues were discussed in this paper.

Key words farmer cooperative；standardized development；fuzzy comprehensive evaluation；new pattern of public governance

農民合作社规范化发展是一个动态发展的概念，也即农民合作社的发展模式、发展内涵和发展特征符合这一类型事物发展的普遍意义上的相关标准或规范，或者说是在政府及相关组织制定实施的特定标准（规范、规程和制度等）所规定的框架、轨道和范围内运行，以获得最佳秩序和社会效益的过程。进入“十一五”以来，我国农民专业合作社快速发展但也面临诸多被动与困惑，而规范化发展评价的滞后更使这一困局难解。农民合作社规范化发展评价，一是检测其规范化程度，二是分析其规范化质量水平，可以国际国内标准为基础分别建立指标体系，采用模糊层次综合评价法（F-AHP）构建规范化发展评价模型。当前，我国农民合作社规范化发展已进入探索推进期，单个规范化程度高于区域范围内整体发展质量水平，但区域内农户加入合作社比例还不高，农民合作社内部治理结构和能力欠佳，需要从未来农业、农村和农民发展，尤其是农村社会治理着眼对农民合作社规范及发展机理加以创新完善。

1 问题的提出

农民合作社是以农民为主体的农村社会经济合作组织。2006年10月，全国人大通过《中华人民共和国农民专业合作社法》，明确提出要提高农业生产的组织化程度。2008年10月，党的十七届三中全会强调要按照服务农民的要求，推进入社自由、民主管理，加快发展农民专业合作社，引导农民参与现代农业管理组织和国内外市场竞争。这些法律和文件对农民合作社发展产生了深远影响。进入“十二五”后，农民合作社支持政策覆盖面越来越广。2013年，中央1号文件明确引导农民合作社以产品和产业为纽带进行合作联合，此后越来越多的地方出现了联合社。实际上，从“十一五”开始，我国农民合作社快速发展并成为促进农业产业化、推进新农村建设、增加农民收入的重要组织载体。到2015年，全国家庭农场、合作社、龙头企业等新型农业经营主体达到250 万家[1]。

与此同时，大量的调查研究显示，我国农民专业合作社规范化程度还不高，影响力不够，出现了所谓的“异化”现象、不良寻租或不当支持等情况，进而对农民权益产生伤害。尽管农民合作社建设发展的原初意义是通过合作社内部成员之间的横向一体化去应对外部的纵向一体化，增强农户应对市场风险的能力，而且《中华人民共和国农民专业合作社法》的正式实施也标志着我国政府开始试图引导合作社走规范化的发展道路，但当前农民合作社在共同应对外部市场竞争的同时内部也会形成某种购销关系，甚至于随着资本下乡使农户与土地分离，农民被迫成为难以实现市场化就业的商品化劳动力[2]。事实上，与其他产业及其从业人员相比，农业及农户面临着更高的市场风险和自然风险，加上人地矛盾突出以及文化素质相对偏低，农民参与市场的意识和能力不强，收入很难通过市场得到保证。这样一来，农民合作社规范化发展问题就不仅仅是简单的农村社会经济合作组织的组织规范和行为规范问题，更多的是乡村社会治理以及农业、农村和农民发展问题。

迄今为止，国内外分别从不同角度对农民合作社及其规范化发展进行了有针对性的分析。国外关于合作社的研究可以追溯到19世纪上半叶。21世纪以来，合作社在理论研究方面有了长足的进展。譬如，由于各自的国家不同，加上产权制度的特殊化和本土化，不同国家的农民合作社有所区别；合作社规范化发展质量绩效不如IOF，仅相当于IOF的75.5%，而在重组为IOF后合作社可以在不追加投入的情况下增加将近1/3的产出[3]；合作社与非合作社相比，存在技术、分配、规模低效问题，之所以能够生存是因为有政府的优惠政策，尽管合作社规模不断扩大[4]。国内的研究更多是在《中华人民共和国农民专业合作社法》出台以后，如克服当前农业的双重风险是发展农民专业合作经济组织的关键，也是农村摆脱落后状况所必需[5]；农民专业合作社规范化实践成功的关键在于三股力量的有效组合，包括政府、合作者、推动者[6]；当前合作社较为规范的大体上是发展模式、组织机构与合作业务，需要进一步完善的是内部运作和财务管理[7]；利益动机、法律缺陷、文化背景和管理机制等问题是导致合作社发展不规范的主要原因[8]。总体上看，尽管国内外已有研究的某些一时一地的研究结论及观点已实质性成为农民合作社规范化发展评价的当代话语，但在内涵外延框架上分析多，实证研究较少；事物本身的发展研究多，规范化问题研究较少；概念性表述多，时代性、全局性发展研究较少；原因分析多，可操作性对策研究较少。可以说，站在农业、农民和农村经济社会发展高度对农民合作社规范化发展特别是规范化发展评价的研究还相对贫乏，尚未取得突破性进展。

2 世界历史上的合作社规范及2次规范化发展

合作社规范是农民合作社规范化发展评价的前提。国际上最早的农民合作社标准或规范是所谓的“罗奇代尔原则”（或译为“罗虚代尔原则”），主要内容包括自愿入社（不受信仰限制）、“一人一票”（每个社员拥有同等的选举权和重大问题表决权）、按市场价格出售（资本享受固定利率）、股息按交易量分配（根据会员购买的货物总量进行分配，或者按业务交易量分配盈余）、用现金交易、正品供应（如实介绍商品）、提供教育（建立和发展文化教育事业，以提高社员的文化知识和思想修养）、保持宗教和政治中立[9]。实际上，合作社制度是市场经济条件下社会矛盾激化的产物[10]，其中的农民经济合作是商品经济发展、社会分工扩大、市场竞争激烈、利益分化加剧的社会背景下的必然选择[11]，因而最早出现在资本主义先进国家，如英国和法国。1661年，西方最早的生产合作社——法国苏威的木叉产销共同体问世。进入19世纪，西方早期合作社有了较快发展。1844年，英国罗奇代尔公平先锋社成立并总结了早期合作社的经验，概括出合作社的基本特征和经营管理原则，即罗奇代尔原则，从而使合作社运动踏上健康发展的道路。1895年，作为世界上最早成立的合作社国际组织、全球最大的独立非政府国际组织——国际合作社联盟在英国伦敦成立，并将“罗虚代尔原则”确认为国际合作社联盟的基本原则或传统经典合作社原则，其中体现了合作社本质特征的思想是自愿原则、民主原则、共享和公平原则[12]。应该说这是世界农民合作社历史上第1次规范化发展的节点。

进入20世纪，针对不同的合作社类型和不同时代的要求，国际合作社联盟4次修订了合作社原则。1966年增加了合作社之间的合作及关心社区。1995年确定的国际合作社原则包括自愿和公开会员，民主控制成员，经济参与成员，教育、培训和信息服务，与自主、自力更生的合作社合作。这是国际合作社联盟为适应不断发展变化的形势，并用以指导21世纪的合作运动而修订的。总体上看，这些原则的核心思想仍是自愿、民主、共享和公平，价值观念的基点不外乎自助、民主、平等、公平和团结。这一时期，欧美、日本等发达国家合作社发展迅速并出现了市场型合作社、供给型合作社、服务型合作社3个类型，并较早面临成员惠顾额不均等即如何既保证合作社的公平又要追求合作社效率的决策难题，以及模糊产权的系列问题。以美国为例，到2005年全美有4.8万个合作社，而同期全世界有75万个合作社[13]。也就是说，从20世纪50年代开始，世界农民合作社进入历史上的第2个规范化发展阶段。

在我国大陆，农民合作组织早已有之，但农民专业合作社标准（或规范）的建设与实践起步较晚。1982年中共中央《关于改革科学技术体制的决定》提出要推动农业科技人员走出实验室发起和组建一批农民专业协会，到1993年国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出农村各类民办的专业技术协会要在服务过程中逐步形成技术经济实体，第1次对农民专业合作社一类的组织机制作了原则性的目标要求。1994年，农业部发布《农业专业协会示范章程》，并与中国科技协会联合颁布了《关于加强农民专业协会指导和扶持工作的通知》，规定农民专业协会是农民自愿组织和自发组织，增加农民合作社成员收入，实行资金、技术、生产、供销等相互配套的私营科技和经济合作组织机构。这是国内首次对类似农民专业合作社的明文规定，或者称之为部门规范。进入21世纪，我国开始了合作社立法工作。2007年7月1日正式实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》规定农民专业合作社是以农民为主体联合组建的、实行民主管理的农民合作组织，这些农民主要是指相似农产品或相似类别农业生产经营服务的提供者和用户。同时，明确了农民专业合作社的共同利益、为了寻求服务成员的目的、全体成员代理，以及自愿、免费、平等、民主管理和根据交易额的盈余与农民合作社（金额）成员回报率等原则。

3 农民合作社规范化发展评价框架与数据分析

农民合作社规范化发展的评价，即对某一国家或区域的某一类型的各个农民合作社（农民合作经济组织）的发展内涵、发展模式和发展特征等是否满足农民合作社普遍意义上的相关标准或规范，以及这种合作社对整个经济社会生态的影响的考察分析。按照这一界定，农民合作社规范化发展的评价，一是检测其规范化程度，二是分析其规范化质量水平。目前，规范化程度是颇受关注且标准尚未统一的一个分析领域，而规范化质量水平即对农村经济社会和农民自身的正向影响，以及如何在政策制度甚至于伦理层面促进这种规范化发展则关注不够，因而需要建立一个科学的分析框架。

本文运用模糊层次综合评价法（F-AHP），即以模糊综合评价法和层次分析法的为基础，将有关规范化程度评价与规范化发展质量效益评价的指标结合起来进行分析，形成农民合作社规范化发展评价的综合指标，产生综合评价因素集，进而加权合成形成综合评价的最终评价结果。

首先，建立指标体系。这是克服评价的主观性及结果混乱的最好途径[14]。由于所有的评价都具有主观性和历史局限性，且农民合作经济组织的产生既是制度变迁的结果，也是经济主体行为博弈的均衡[15]，農民合作社规范化发展评价的指标体系严格意义上应源自农民合作社历史上已有的各种原则或已经确认的标志性特征，也即农民合作社标准或规范。具体地说，一是确定规范化发展程度评价的指标体系。这是研究农民合作社规范或真假的主要判断标准集。主要考察农民专业合作社集合中各个单元是否符合国际国内关于合作社的法定概念、确认的本质特征及原则。可以建立4个二级指标，即经济实体、自愿联合、民主决策、谋求社员利益最大化，并分别设定若干个三级指标。其中，经济实体的三级指标包括以农民为主体并具有法人资格、有合作社主打生产经营活动、有发展资金或注册资金、合作社为社员农户提供生产经营保障；自愿联合主要是有合作社组织章程并有效运行、农户自愿加入、社员农户能够自由退出；民主决策即社员农户是否及时获取合作社内部各种信息，合作社社员大会、理事会等制度运行是否常态化，从全体社员农户中推荐产生监督会成员；谋求社员利益最大化分别是社员农户从合作社受益、合作社主打经营活动基于全体社员农户利益增长，以及合作社在与其成员的交易中不盈利。二是确定规范化发展质量水平评价的指标体系。可以设定4个二级指标即合作社发展水平、合作社生命周期、农业现代化水平、农村社会现代化程度，以及各自的若干三级指标。其中，合作社发展水平的三级指标包括区域范围内农民专业合作社种类及数量、各种合作社经营的总体水平、农户加入合作社的比例；合作社生命周期主要是农户自愿加入和自由退出的频度、合作社作为法人的持续时间；农业现代化水平即区域范围内农业生产经营方式的变革情况、合作社对于农业现代化的贡献率；农村社会现代化水平分别是社员农户生活方式的变化、农民的组织化程度，以及合作社对新农村（或社区）建设的贡献情况。

其次，根据模糊层次综合评价法的要求，选择湖南省衡阳、岳阳、娄底和长沙的部分县乡及农民合作社作为调查目标，通过设计制作《农民专业合作社调查问卷》并采用抽样调查和随机采访的方式，分别从2015年国家农业部公布的湖南省291个合格农民合作社示范社（农经发〔2015〕13号）中抽出20家，从其他非示范性合作社或不在公布名单之列的合作社中抽出20家，并抽样调查10个县区，随机采访了其中的6家农民专业合作社。实际发放问卷50份（含县区抽样调查），回收问卷50份，其中有效问卷49份（农民专业合作社39份）。相关调查问卷的受访者为县市农业管理部门负责人或知情人。依次计算49份调查问卷中各指标的权重值，取其平均值作为最终确定的指标权重值，相关步骤的计算利用MCE、MATLAB、Excel等软件来完成运算，得出一级、二级、三级评价指标的判断矩阵，并确定判断评价集，最后进行模糊层次综合评价。

问卷调查数据的统计结果表明，单个规范化程度评价分值（81.68分）高于区域范围内整体发展质量水平评价分值（76.25分）。从分类评价看，在规范化发展程度上，自愿联合、经济实体和为社员谋求最大利益的3项指标的评价分值相近，处在 89分左右。而民主决策指标明显较低，相差约35分，主要原因是监督机制尚未形成，社员农户及时获取合作社内部信息不便捷。在发展质量效益上，农民专业合作社的发展推进了区域内农业生产经营方式的变革与农业现代化进程，使社员农户生活方式发生变化，进而对新农村建设产生积极影响，这2项指标的调查得分都在80分以上。但与此同时，区域范围内农户加入合作社的比例还不高，各种农民专业合作社生产经营的整体水平以及农民合作社内部治理的分值均不高，都还有较大提升空间。

4 相关问题的讨论

（1）规范本身的动态发展性。规范化发展源于规范本身的建立与完善。农民合作社的规范化发展是农民合作社在一定的规范、标准规程和制度的框架、轨道和范围内运行，以获得最佳秩序和社会效益的过程。而这些标准、规范不是一成不变的，随着时间的推移和事物发展状态的变化而变化。这也意味着当前我国农民专业合作社规范化发展的评价需要立足于中国特色社会主义初级阶段的基本国情，用发展的眼光评判农民专业合作社发展中的问题，分析这一组织制度对于农民、农村和农业的实质性意义。同时，也将意味着研究农民专业合作社规范化发展问题需要思考农民专业合作社相关标准和规范的不断完善，使之适合当前我国“三农”的实际。比如，从组织生态理论看，合作的基本目的是节约资源，弱化人们对资源的依赖性，当今农民合作社的规范化发展关键在于其组织形态、治理结构等与环境和谐兼容。

（2）农民合作社规范化发展的动因与推力。农民合作社规范化发展的原始动机本质上是处于分散生产方式的农户自愿组织起来，以增强个体农户的风险抵御能力和市场应变能力。农民合作社是具备民有、民治和民享的典型经济组织[16]，是一种新的法人形式，其规范化发展的内在动力首先源自于对这一独立经济体主体地位的维护，只有维护了市场主体地位，才能在市场竞争中有其独立自主的经济行为，因而自治和独立也就成为农民合作社的基本规范之一。保障合作社成员民主决策权利、满足农民的利益预期也就成了其自愿加入合作社、支持合作社规范发展的内在动力。从当前情况看，农民合作社规范化发展的外部推力源于农业现代化、农村社会现代化和国家长治久安的需求。随着市场化改革的不断推进，新的农业生产经营主体培育和农民组织结构调整将逐步强化，促进农业生产经营的集约化，将小家庭无序、无私、生巧的生产方式转化为合作、开放的形式，已经作为我国“三农”问题破解的重要探索。从这一意义上讲，推进农民合作社规范化发展的外部力量主要是政策支持、法规保护、政府发动、舆论引导、培训指导、部门监管等，特别是地方政府的作为及公共治理新格局的形成。

（3）农民合作社规范化发展与农村经济社会结构转型。经过多年的发展特别是国家深入推进示范合作社建设，我国农民专业合作社的组织形式、运行机制和主要产品不断丰富，并开始从横向合作向纵向合作深化，由单一功能向多种功能扩展，从传统合作向新合作演变，从农民合作到社会协作前进[17]。这无疑预示着当前我国农民专业合作社规范化发展已经进入到一个探索推进的新的时期。而历史经验和社会变迁一再说明农民利益是一个综合性概念，不仅包括农民自身的利益，而且关系到国家利益和社会利益。其中，经济利益是农民利益的核心[18]。当农民利益问题解决了，新型职业农民就有了基礎群体，农业现代化、农村社会现代化和国家长治久安也就有了根基。农民合作社的规范化发展能否真正成为农村经济社会转型的先导，也就要看这一组织制度是否真正能够有效解决“三农”问题，在不断发展中实现“三农”的历史性进步。农民是合作社的最基本群体，也是最具有规范化发展内在动力的一个群体。只有当这一群体感知到能够参与决策并共同控制合作社事务，才能积极投入合作社

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各种经营活动中去。农民专业合作社的可持续发展需要在新一轮合作组织与合作制度的变迁过程中通过使用各种政策工具打破庇护关系网络的束缚、削弱庇护型社会结构的影响、调整国家与农民之间的连接机制、重塑各个利益主体的行动逻辑来实现[19]。与此同时，只有通过农民组织方式的变革，增强农民的民主意识、责任意识和对农村治理方式认同感[20]，才能真正实现农民合作社规范化发展以及由此引发的农村经济社会结构转型。

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