检察院司法行政事务管理权和 检察权相分离研究

孙洪坤

内容摘要：探索实行两权相分离，明晰两权的权力属性与内在关系是改革的逻辑起点。从现实的制度形态考察，司法行政事务管理权呈现交织混同样态。从司法改革去行政化和去地方化的目标上来看，推进狭义司法行政事务管理权彻底地从检察权中分离出来，以更好地保障检察权的依法独立公正运行应成为体制、机制创新的重要抓手。现行改革试点框架下实践困境在于如何既实现改革总体目标，又与两权分离界限相统一；如何既合理分权，又适当调整好各方利益分配格局；如何既能对入额检察官、检察辅助人员和司法行政人员的权责合理定位，又能為司法行政人员提供积极的职业前景规划。建立科学合理的遴选竞争入额机制、增量分离均衡策略、风险收益权衡方略、统筹协调等改革的具体思路应当是保障实现两权分离的积极举措。

关键词：广义司法行政事务管理权两权分离检察权适度分离彻底分离

党的十八届四中全会提出：“改革司法机关人财物管理体制，探索实行检察院司法行政事务管理权和检察权相分离。” 〔1 〕随后最高人民检察院出台了《关于深化检察改革的意见》，在重点任务中规定“探索实行检察院司法行政事务管理权和检察权相分离。规范检察行政事务管理职责，确保检察行政事务管理活动服务于检察活动”。〔2 〕党的十九大报告提出“深化司法体制综合配套改革”。〔3 〕换言之，检察院司法行政事务管理权（以下简称司法行政权）和检察权相分离（以下简称两权分离）的直接目的是在检察院机关建立分类管理、权责明晰、分工负责，以保障检察权依法独立公正运行为目标的检察权运行机制，而这正是十九大提出深化司法体制综合配套改革的关键部分。由于本轮改革之前检察人员几乎包括所有在人民检察院工作的人员，“统一按照检察官序列和行政职级进行管理，导致在管理中业务与行政不分、业务向行政流动的局面”，〔4 〕尤其是大量一线优秀业务办案人员热衷于向行政流动，进行“逆向选择”，使得内部行政管理部门越来越膨胀，司法行政人员越来越多，权力越来越大，甚至一些检察院出现内部司法行政权凌驾于检察权之上的权力错位现象，“办而优则仕”进一步加剧了检察机关本已浓厚的行政化色彩，成为阻碍检察改革目标实现的一大顽疾。有鉴于此，为实现本轮司法改革去行政化和去地方化的目标，如何推进两权分离改革，便成为亟待深入研析的瓶颈问题。

一、检察院司法行政事务管理权和检察权的权力属性与内在关系

探索两权相分离，明晰两权的权力属性和内在关系是改革的逻辑起点，是首先需要厘清的问题。应以权力对应工作内容，从狭义上可以理解为检察权和机关内部行政事务管理的分离，从广义上还囊括了检察一体化中行政性管理权和直接行使的检察权分离问题。

司法行政事务管理是指司法机关内部行使权力管理日常活动的行为，主要强调管理效率并采用管理与被管理、上命下从等行政工作方式进行统筹管理，主要包括司法机关系统内的政治部、计划财务装备部门、办公室、监察室等。“检察院的司法行政事务管理权，主要是指为保障检察权依法独立公正行使而供给和管理人财物的权力和责任。” 〔5 〕换言之，可将司法行政权的权力属性定位于本系统以处理其内部具体事务为核心的事务性行政权，带有“司法”两字，主要是为了区分一般的行政权，为司法机关所特有罢了。从我国现实的检察制度形态考察，司法行政权呈现出交织混同状态，根据权限性质和范围，又可分为狭义（纯粹）意义上的司法行政权和广义（复合）意义上的司法行政权两种类型。狭义意义上的司法行政权，是指在检察长的统一领导下，在检察院内部专门从事司法行政事务管理的机构所行使的权力，如办公室的协助院领导处理检察政务及日常事务管理权、政治部的培训考核管理权、机关党委的思想作风建设及监督权、纪检监察部门的检察执法监察与检务督察及党风廉政建设管理权、计划财务装备部门的财务及物资保障管理权。这些内部机构所从事的主要是一些辅助检察权的事务性工作，一些完全是服务性的后勤保障，如办公室、计划财务装备部门；一些又以管理监督性为主，如政治部、纪检监察部门，但最终均为检察权的依法独立公正运行提供优质高效的服务性行政管理为其目的。广义意义上的司法行政权，是指入额的检察院领导（检察长、副检察长、专职委员）以及业务部门负责人所行使的权力。这些人员具有国家行政职务级别，在国家机关设置意义上是司法类型的行政人员，自然承担着检察院或部门全方位、复合性的司法行政权；但他们又多是经验丰富的资深检察官，并且担任检察委员会委员职务，在《检察官法》意义上又多是业务型的专业技术人才，承担着办理或指导本院复杂、疑难、重大案件的重任，行使着名副其实的检察权。所以，如何厘清这些“双肩挑”的检察官在行使职务权力时，两权的边界如何界定，而又不滥用，以真正让司法行政权的行使为业务性的检察权服务，是两权分离改革的一个棘手问题。

另外，还有一些既非纯粹的司法行政事务管理部门，也非纯粹的检察业务部门。如案管办，既负责具有纯粹司法行政权的检察业务统计、案件流转等服务性管理工作，又具有复合意义上的司法行政权。关于宏观指导、办案流程监控和办案质量审查、业务考评，在这种意义上，案管办行使的确实是司法行政权；但是，在另一种意义上，案管办行使的是保障检察权在公正权威的轨道上高质量运作的权力，尤其是案件的质量监督评查更需要业务素质精良的资深检察官来行使这种业务性管理的检察行政权。因此，基于两权行使的复合功能，该部门可定位为两权交叉的业务管理非直接办案部门（业务性管理部门）。再如，负责检察法律应用和理论研究的法律政策研究室和高检院检察理论研究所，从其行使的职能而言，既非纯粹的司法行政权，又非直接的检察权，而是检察院内部文秘类的科研兼智库机构。该类机构是服务并支撑“两权”运作的“源头活水”，该机构的层次水平恰恰体现了一个检察院的文化底蕴和内在素质。因此，这两类机构可定位于检察业务非办案部门。

总的来说，负责司法行政事务管理所涉及的职能主要包括了对人的管理，即对检察官的选拔、考核、晋升、保护、福利、培训、惩戒和对检察辅助人员和司法行政人员的管理；对财物的管理和后勤保障；与检察事务密切相关的如立案等工作；内外部交涉工作等。一言以蔽之，司法行政权以检察机关内部的司法行政事务管理为主，同时也包括与同级党政机关、人大等相关部门沟通、协调性的司法行政事务管理。

检察权，特指检察机关运用法律处理刑事案件、监督诉讼和执行活动，具有亲历性、判断性和独立性。一般认为检察权兼具司法属性和行政属性，在不同的语境下可以理解为带有司法属性的行政权和具有行政属性的司法权。在强调检察事务不受外界干扰享有独立地位时突出检察权的司法属性，而在表明组织运行目的时突出检察权的行政属性。我国检察机关的定位受苏联影响较大，突出法律监督作用，遵循上命下从的一体化运行机制，具有浓厚的行政化色彩。检察权的运行和组织机制行政化主要表现在检察事务需要层层报批，法律明确规定对逮捕、起诉、抗诉、立案、撤销案件等事务应当报检察长决定，检察长统一领导本检察院的工作。在检察事务的专业领域中亦存在着行政管理，如部门领导需要对本部门的检察事务进行统筹协调，对上报告总结，且检察长不仅需要负责专门的检察事务，同时要协调全院的行政管理工作，保障检察内部和外部的运行顺畅。然而，根据国家《宪法》设置检察机关的本意，我国的检察机关行使了侦查权、批捕权、公诉权、诉讼监督权、执行监督权，这些权力虽然具有系统内部运行机制上的行政属性与公诉和批捕所具有的司法属性，但是在本质上统一于以法律监督权为核心内容的法律监督属性，可以统称为法律监督权。对我国检察权如此定位的原因有三：“第一，我国检察机关享有独立的宪法地位，其权力属于一种特殊的、独立的国家权力类型，因此行政权不能涵盖检察权，审判权也不能代替检察权；第二，这一定位使检察权与行政权和审判权分开，保证检察机关实施有效的法律监督，为检察机关控制和约束其他国家机关提供了坚实的理论后盾；第三，将检察权定位于法律监督权也是对我国监察御史传统制度的继承和吸收。” 〔6 〕在此意义上，将检察权的权力属性定位于法律监督权，明确了检察权的监督对象和权力内容，突出了检察机关“法律监督”的本质属性。

概而言之，司法行政权和检察权具有以下内在关系：（1）权力地位属性的被派生与派生。前者属于后者派生的事务性的行政管理权，这种行政管理权在其内涵上又不同于我国《宪法》规定的行政机关的行政权。行政机关所拥有的行政管理权，能对被管理的相对人作出某种处理决定的不对等的优位管理权，是一种法律上的管理与被管理的关系；而司法行政权只能是一种狭义上的行政管理权，是检察权运作的后勤补给保障权。后者属于我国《宪法》规定的法律监督权，是检察机关之所以独立并区别和并列于国家行政机关、审判机关的根本标志性权力，也即检察机关的本源性权力。（2）权力功能的辅助与被辅助、监督与被监督。前者是为了辅助并监督后者功能的顺利实现；后者是通过追诉各种犯罪活动，维护社会公平正义。（3）权力职能的服务与被服务。前者主要为后者提供优质高效的服务管理职能，后者则履行保障国家法律正确实施的检察监督职能。

二、检察院司法行政事务管理权和检察权相分离的实证考察

考察对象主要集中在位于我国东南部的Z省，其经济和法治发展水平较高，作为全国第二批司法体制改革试点省份，对于全国推广而言，其典型性能起到以点带面的作用。在研究方法上，首先从两权的权力属性和内在关系的逻辑起点着手，然后提出若干假设命题，接着采取对检察长、检察官、检察辅助人员以及司法行政人员访谈的定性调研与发放问卷的定量调研相结合。

（一）问卷调查对象的情况以及对自身发展的岗位预期

共有1001人顺利完成调查问卷，其中有378人原先担任检察员职务，378人担任助理检察员，245人从事其他职务，如司法行政人员、法警、技术人员等。在业务部门的办案人员占65.7%、非办案人员占11.2%，综合部门的人员占23.1%，业务部门非办案人员还是存在一个较大的比例。在关于两权分离改革后对自身的岗位预期上，55.2%的受访对象选择了员额检察官，34.3%选择了检察辅助人员，而仅有10.5%的人员选择了司法行政人员。从问卷调查中可以发现，根据预期的薪酬待遇以及职业荣誉感，原先是检察辅助人员、司法行政人员的部分成员希望能进入员额检察官行列。

（二）两权分离具体制度的设计

1.在两权分离的制度设计中，哪种模式更符合国内检察规律？

在两权分离模式的选择上，有126人约占12.6%选择了“外部分离改革模式，将司法行政权交由政府的司法行政部门”。外部分离改革将司法行政权交由政府的司法行政部门，认为其兼具司法和行政双重属性，既存在司法的专业化，也同时具备行政的高效率，且政府部门有统筹协调资源的优势。但缺陷是检察权的运行离不开日常的司法行政事务辅助，若将其交由政府的司法行政部门，即失去了自己对左膀右臂的直接控制，要向外部借力，不利于检察内部工作效率的提高和检察事务专业化的认同。选择“重心上移适度分离改革”的占10.5%，意味着将司法行政管理事务全交由上级处理。选择“内部适度分离改革，在检察机关内部建立高效运行的司法行政事务管理组织体系”约占65.7%，意味着在检察系统内部建立由上而下的统一指导，司法行政事务部门的领导无须对本级检察长负责，只需对上级的同部门领导负责，最终对最高人民检察院负责。有22.4%选择了“省级财政和人事部门统管人财物等司法行政管理事务”。另有7人提出财务的管理要用文件制度甚至进行法律规定，且省级统管与地方分管并无实质区别。明文规定是最低限的要求，至于用何种效力等级的文件进行规定还需要进行全方位考虑。省级统管和地方分管在工资标准上一般存在较大的地区差别，省级统管意味着贫困地区的检察人员能增加工资，而经济发达地区的检察人员会因失去对地方政府财政的依托而相应地降低工资。

2.需要明晰两权的界限，纳入司法行政事务的内容分析

关于两权的权力分界设置，有些司法行政事務属性较为清晰，也有些模棱两可的混合权力属性，如A选项“与案件管理直接相关的司法行政工作，包括案件受理、流转、统计分析等”，与案件管理直接相关的司法行政工作是否应纳入司法行政事务并不清晰，检察长对检察事务进行指挥监督，包括行使职务收取、移转权，例如对下属检察官不能胜任或应当回避的案件收为自己处理或转移给第三方处理，因此收取、移转必须具备一定的专业知识，才能进行统筹协调。选择“对检察人员的任免、调任、监督权，包括考评、培训、晋升、惩戒等”共有630人，约62.9%。对检察人员的任免、调任、监督属于人事管理领域，但考评的对象为检察业务人员则要求相应的专业性，但具体的流程则属于典型的行政程序。因此，考评的具体实施细则需要检察业务人员一同进行设计，并且要求实体决策由专业人士作出，司法行政人员执行程序流程。选择“对财务进行管理以及后勤保障，如经费预算、自动化办公、安全保卫等”的人数最多，占85.3%。由于这些事项专业知识相关度较低，所以大多数人毫不犹豫地将此归入司法行政事务。选择“外部人财物协调，与政府、人大、上下级检察院的人财物协调”的有679人，占67.8%。与外部的人财物协调，虽不涉及专门的检察事务处理，但在当下的社会生存法则中，与外界的协调首先需要具备一定的地位和权力，否则谁也不会听任调遣，最后导致各自为政、互相扯皮。权力的行使以利益为导向，“利”分为公利和私利以及精神和物质，为与外界协调，检察长不可不出面，所以该事项不能视为纯粹的行政事务。有301人选择“法律政策研究工作”。法律政策研究依现行方案归入检察权，理论来源于实践，并指导实践，对检察业务的发展至关重要。虽不处理具体的案件，但需兼备检察事务经验和理论知识储备。多数业务人员抗拒被分到法律政策研究室，一是对学术缺乏兴趣的人员会认为写文章枯燥，二是理论研究人才短缺导致这些部门抓住人就不放，流动性较差。理论对指导实践具有重要作用，为了增强活力，该工作应实行流动制，而非固定的工作种类，也能解决纯法律政策研究不能归入检察权的尴尬境地。

3.检察辅助人员的定位分析

在人员分类管理中，检察辅助人员按现有规定包括检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等。可观检察辅助人员的划分同时考虑了司法行政事务管理和检察权运行，将一些中间状态也囊入其中。98人，约9.8%，选择了“检察行政管理”；399人，约39.9%选择了“检察事务”；504人，约50.3%，选择了“两分法”（根据事务的性质再进行分类匹配不同的待遇）。人员分类的一大目标是各就其位、各司其职，实现不同工不同酬，即便同属一样工作种类，工作内容也存在较大的差别。技术人员被纳入检察辅助人员的范畴主要是因为刑事检察需要运用专门的技术，具备一定的专业性。依试点检察院的形势看，现有比例下的员额检察官无暇处理所有的案件，为了化解人少案多的矛盾，检察官助理日后或许能被授予一定的办案权，且在权力分界中一些权力难以进行清晰的划分，即便同属于检察辅助人员也存在不同的偏向，有些原本属于司法行政权但因涉及检察事务而被归入检察权，其工作内容相对较为轻松。如果工资待遇按三类进行划分便会损害个别成员的收入公平。所以首先需要对检察辅助人员进行合理的定位，根据事务的性质进行再分类，切忌“一刀切”的管理方式。选择“二分法”的人员比例是最高的，表明这样的设置是较为合理的。

4.检察经费管理的保障体制模式选择分析

财务管理作为司法行政权的一部分，脱离地方直接拨付立意在于减少地方对司法的干预。60.1%选择“省级财政部门直接拨付”，其优点在于实现一定区域内的相对公平。因国内经济发展不平衡，以致不同地区的工资收入水平及消费水平相差也较为悬殊，因此检察人员的收入待遇不可能实行全国上下“一刀切”，需要根据具体情况作不同的安排。如果在地级市统一工资标准，一是标准太多，二是由地级市统一还是没有摆脱地方行政的干扰。省级统管恰好承担了承上启下的作用，在省级地域空间达成一定的公平，较为合理。省级财政部门的工作机制追求高效率，而检察机关以维护公平正义为准则，两者的工作理念在具体的实践操作中会出现冲突。22.4%选择了“省级检察院协调拨付”，其优点是减少外部行政的政治考量。经费是机构运行最关键的保障，由外来力量控制必定会导致检察机关束手束脚，为他人所左右。然而由省级检察院拨付必定会加强检察一体化和内部的行政化。此外，由省级检察院进行调配还需要考虑招收财会专业的大量人员进入检察系统，会造成检察队伍人员编制上的臃肿。9.8%选择了“司法行政部门进行调付”，认可比例低的原因是其在财务和司法方面虽都有涉猎但非专业。另外，有些人提出可根据各地实际设置不同规则、省级拨付与地方实际协调、省级拨付外加地方补贴等。从改革的目的来看，较为可取的是“地方财政拨付，一般还是与地方公务员收入一致，只须增加检察官津贴一项”，这样调整财政管理的目的既侧重于涨工资，又一定程度上实现了去地方化的目标，该意见提供了另一种思路，一则提高了检察人员的薪酬待遇，二则在原有模式下进行微调较为稳定。

5.对是否有必要彻底革除入额检察长的行政职务的分析

本题意在了解试点检察院对两权分离程度的需求，为了清除行政事务的干扰，是否有必要革除入额检察长的行政职务。有357人，约35.7%，选择“必要”。多数人认为两权分离的改革对检察体制没有太大的利益变动，认为“换汤不换药”，依旧没有改变检察机构的处境。选择“不必要”的有399人，约39.9%。司法与行政形影不离，且根据检察权上命下从的权力属性，检察权难以与司法行政权完全分离。从去行政化的改革目标上来看，两权分离主要包括纯粹的检察权与检察权运行中内部行政性质的管理权之间的分离，是为了更好地促进检察权的运行。为了实现两权分离的字面含义，强制去除必要的行政头衔，只会违背检察规律，适得其反。检察长的存在一方面是行使检察权，另一方面是为实现全院上下的统筹协调，如行使移转权、收取权、审批权，是检察系统的最后一道防线，后者比前者更为重要。同时作为国家法律监督机关的负责人，需要与外界协调、合作，在评价机制较为单一的官本位思想浓重的社会环境中，行政头衔发挥着不可或缺的作用。选择“必要”和“不必要”的比例不相上下，通过实地走访，认为革除享有员额检察官身份的检察长的行政职务是不现实的，因为作为上下级领导关系性质的检察院与强调审级监督关系的法院又有所不同，如果完全去除其行政性质的管理模式，检察权的运行可能会陷入瘫痪状态。

（三）改革的后期保障

1.如何避免人事任免改革为了去地方化可能触及宪法框架的问题

《中华人民共和国宪法》第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”人事任免作为《宪法》规定的党政事务工作，会涉及违宪的问题。26.6%选择“由省级党委决定提名，由地方人大及常委会任命”，体现了党管干部。12.6%选择“由外部行政机关管理”，认可度不高。59.4%赞同“由上一级检察机关决定提名，由地方人大及常委会任命”。将提名的机会上升一级，由上级对下级检察人员进行考察，评价更加客观，但同时也增加了考察的复杂程度以及强化了上级对下级的控制力度。试点检察院首批检察官入额由院内党组确定，提交省检察院进行审核，再提交地方人大进行任命。还有一些人提出应当修改其他法律，尤其是《宪法》。该想法有些不切实际，《宪法》只是對最高人民检察院检察长的产生方式进行明文规定，要求由全国人民代表大会选举产生。而对于省市县三级人民检察院检察长的任免则要求上报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。省级检察院检察长直接由省级人民代表大会选举和罢免。Z省的改革方案规定检察官统一由省提名、管理并任免，为了避免违宪，建议由地方检察机关提名，省级检察机关通过审核，再由地方人大及其常委会进行任命。

2.目前对两权分离形成制约的因素分析

有665人选择“官本位思想根深蒂固”。在确定的人员比例情况下，实际申请员额检察官的人数总是要大于限定的人员数量。对于一些老同志而言，如不能通过考核方式容易引起机关内部的矛盾。Z省试点第一批入额的检察官多采取量化的考核方式，而非笔试。这也是为避免内部矛盾而采取的一种较为缓和的过渡方式。另外针对不满五年的助理检察官在放宽的条件内进行省一级的统一考试和面试。有392人选择了“地方保护主义”。地方保护主义分为两个层面：其一，出于对地方经济利益的保护而干涉司法；其二，经济发达地区的检察机关难以割舍地方财政带来的福利，薪酬待遇在原来的基础上降低会引起不满，从而难以摆脱对地方政府的依赖感。选择“相应的工资制度不完善”的频率最高，占79%。两权分离的落实缺少相应的后勤保障，难以在一开始被接纳。有735人选择“职业前景没有保障”。人员比例的严格控制，且没有后续的人员流动机制，如首批员额检察官较为年轻化，检察官助理晋升为员额检察官需要等待较长的时间。依试点方案规定，检察官助理并没有办案权，才能无施展之处便可能产生打退堂鼓的想法。所以X区检察院在首批检察官入额时预留了几个名额，以让后来的优秀者看到前进的希望。此外，还有28人提出过于轻视司法行政人员地位与待遇、去行政化不彻底、检察公信力及检察权威尚未完善。通过调查统计，对收入待遇和职业前景的担忧是司法行政人员最为关心的问题。

3.对如何保证合理分权而又能有效制衡的分析

在司法行政权和检察权的分权制衡问题上，有483人，约48.3%，选择了“司法行政权由未入额的副检察长分管”。提出该命题的初衷是为使检察长从繁杂的内部行政事务中脱离出来，但又能控制住行政管理权的正当行使，减轻检察长的行政事务，使其潜心于业务指导。但在具体实践中，副检察长也都要求入额，在入额条件上也不存在法律问题。但可以设置一名副检察长由不具备检察专业的行政人员担任，主管除纪检监察和政工之外的行政事务。选择“建立检察权对司法行政权行使的监督制约机制”的有588人，约58.7%。因检察事务需具备一定的专业性，对于为其服务的司法行政管理事务应当有检察权的监督制约，在实体决定上完善检察权的参与机制，程序执行上需要保证独立性。有385人选择了“只对上级同一部门报告工作，对其负责，受其监督”。该意见较大程度上实现了两权分离的空间维度，但在一个由上而下的体制内再构建一个独立的体制，虽各自加强了独立性，但必使运行效率低下，并非明智之举。

4.对如何保证入额检察官在去行政头衔的情况下，守住威望的分析

在去行政头衔守住威望的问题上，有784人选择了“任职保障，一经任命，除非有法定事由并经法定程序不被免职、降职、调离”，通过任职保障入额检察官的独立性。同时有791人选择了“提高薪酬，实现工资福利、职业保障与任职条件相适应”，通过提高薪酬来提高员额检察官的社会地位。有602人选择“职业行为豁免权，在办案期间不受追查”，赋予了入额检察官办案期间的豁免权。此处追查的主体包括内部和外部的行政权。有602人选择“入额检察官在与检察事务相关的行政事务上也必须拥有自主权”，司法行政权作为检察权的辅助权能，参与决策机制具有合理性。也有人提出扩展入额检察官的检察决定权。

（四）对两权分离改革方案的憧憬

观察选项的分布，可以看出对每个选项大家都是挺憧憬的，只不过程度略有不同。最高频率分布还是与人财物有关，有770人选择了“推进人财物保障的标准化和规范化，在最后方案确定前落实配套制度”，对人员任免和薪酬待遇是问卷调查对象最关注的内容。紧随其后的“员额制的比例限在一定时间段内达到，预留特定的名额，缓解现实矛盾”约占66.4%，X区检察院采取的方式便是通过预留员额检察官名额来化解矛盾。约67.1%选择了“实现司法行政事务管理岗位与其他公务员岗位的流通”，根据国家机构的惯例，工作人员表现优秀可以在内部向上晋升，但司法行政人员因职位性质被限制在检察系统内部而缺乏晋升的渠道，除非是上一级检察机关的同一部门。选择“大幅提高检察业务岗位的工资报酬”的约占52.4%，只有287人选择“严格限定由司法行政事务管理岗转业务岗”，对于自身不利的选项选择的概率较少。有部分人抱着先进“门”再转岗的想法进入到检察业务系统，因检察业务的专业化程度要求较高，如司法行政人员在考取司法资格证的情况下可以有条件的申请转岗，而转岗的条件必须严格把控，设定相应的实体条件和程序要求。〔7 〕

三、检察院司法行政事务管理权和检察权相分离的实践困境

（一）改革总体目标与检察机关两权分离界限的统一

目前我国的政治体制是法院和检察院同作为司法机关，但两者的权力属性和运作逻辑又有較大差异，法院在上下级监督关系中强调审判权的中立性，检察院在上下级领导关系中强调检察权的监督性。在这种体制构架下，与法院相比，检察院本身就是一个具有浓厚行政化色彩的机关，在性质上是介于行政机关和审判机关中间地带的法律监督机关。因此，检察院的此项改革逻辑与法院应有所不同。有鉴于此，两权分离在多大程度上进行改革又能与检察运作逻辑特性相吻合而又不发生冲突，是试点探索中的一大实践困境。故笔者将这种困境称为“司法运作逻辑与检察运作逻辑的异质困境”，实际上是改革总体目标与检察机关两权分离界限如何统一的问题。在上述实证考察中，两权分离改革并没有获得普遍认同，仍有一部分人员对其持观望态度，认为对促进司法公正不存在实质性意义，也即没有获得“自然正当感”这样一个理念：改革内容的正义性是由任何思考它的人的那种“自然”感觉来保证的。〔8 〕身处改革其中的检察人员多认为，这是一场在没有触及既得者利益的情况下进行的体制内部的调整，利益格局没有产生根本性变化，在检察系统内仍然实行行政化的运作机制，难以实现司法改革的总体目标。例如，具有鲜明行政化色彩的检察一体化问题，但毋庸讳言，两权分离中突出了检察官的相对独立地位，存在着是否会削弱一体化色彩的问题。就狭义的司法行政权而言，简单的辅助事项并不会减弱检察一体化的体制；从广义的司法行政权角度来看，如果采取适当的方式调整，有利于纠正之前内部司法高度行政化的弊病，一定程度上会削弱检察一体的行政化色彩，如超过三分之一的人员认为为了扫除行政化的残余，应当革除入额检察长的行政职务，但亦不能矫枉过正，在检察权运行过程中过分强调去行政化，从而实现彻底的司法化。

检察权运行机制追求公正的价值目标，要求遵循一以贯之的程序流程，凡事都要求在对审中兼听、承办与决策相统一，必然会导致效率的降低。检察权追求公正，司法行政权追求效率，如果将两者简单对立必定影响法律的正确实施。如果两种权力分离没有侧重，必然无法实现法治资源的合理配置，最终影响司法改革的总体目标。两权分离体现的价值应当是动态、多元的，单一的价值导向因人存在的固定思维惰性而导致结论的偏狭。要实现两权分离，须明确分离的界限，但“检察权生于司法，却无往不在行政之中”。检察权本身就具有行政性质，要彻底实现与司法行政权的分离可行性不大。有些与检察事务相挂钩，但又不同于判断的事项应当归入检察事务还是司法行政管理事务仍不清晰。从实证考察来看，对于两权界限的划分，不同岗位的工作人员存在较大的意见分歧。因而，两权分离改革应当视权力内容的偏重而定：检察权事项应当具备一种对抗和判定的三方构造，在对审兼听中作出检察判断，使检察事务具有较强的司法性内涵；但在涉及一些不必要的程序环节时为了实现资源的合理配置，可以偏向于有效性的实现，将此归入司法行政事务的管理领域；权力界限模糊不清的地方以保障检察权的运行进行确定。

（二）分岗配权与权责合理定位的统一

实现两权分离意味着要对全体人员进行分岗配权，实践中基本上按照既定的比例使得各就其位。然而员额检察官虽一定程度上脱离了行政事务的烦扰，但却加剧了检察事务内部的矛盾。因为取消了大部分原先已经独立办案的助理检察员直接办案的机会。在受访的检察院了解到实际办案人员比原先少了将近一半。检察院领导除纪检组组长、政治部主任外，基本上都能理所当然地成为员额检察官，但由于处理决定需要层层报批，越往上金字塔顶端越忙，审批事项占据了一大半的工作精力，个人经手的案件数量有限，明显要低于其他“全职”员额检察官，如此便拉低了实际意义上的员额检察官办案比例。〔9 〕“审批制”的设立并不是为检察官设置保护伞，而是保障法律适用的上下统一性。如2015年11月《Z省检察机关司法责任制改革试点办法》规定，对于检察长（分管副检察长）、专职委员审批的案件，改变原先处理意见的，若办案检察官不同意可以提出异议，仍遭否定的，执行后不承担被改变这部分的法律责任，以责任承担方式倒逼依法审批。具有领导职务的员额检察官需要面临行政和业务上的双重压力，且在业务指导上承担了直接或连带责任。对于检察权的行使、法律法规的适用以及法理知识运用专业性较强，社会监督认知有限，甚至产生负面影响，如果仅仅依靠错案责任追究制度，在司法实践中错案被平反的概率是微乎其微的，需要在过程中加以监督。但辦案都来不及找谁来监督呢？笔者认为，可以通过下放一些简单事项的审批权来化解矛盾，同时人案之间的紧张关系最终会导致一些没有办案资格的检察官助理行其事却无需担其责。“权责相统一是任何权力正确运行的基本规律，司法权力的运行尤其如此。” 〔10 〕权责相统一要求责任与权力并行，否则不排除检察辅助人员可能出于报复心理向员额检察官提供虚假证据，或者消极懈怠而降低工作效率，却无需承担任何法律责任。检察辅助人员是员额检察官和司法行政人员之间的过渡阶段，存在不同任职方向上的偏重，多数人赞成在原有的基础上对检察辅助人员进行再分类，以检察官助理为例，辅助员额检察官办案，若任务繁重，可以作特别处理。在访谈中，个别受访者表示检察辅助人员在员额检察官的“保护”下不存在责任追究问题是理所当然的。也就是说，原来可以单独办案的助理检察员在工资待遇上涨的情况下，还免除了之前可能存在的职业风险。

享有的权力以及担负的责任应进行法律明文规定。相比之下，各地试点方案只笼统地规定了检察辅助人员依法在检察官的指导下处理某些“事务”，但在具体的司法实践中，为了提高结案率，检察辅助人员也行使本应由员额检察官行使的权限。这背后的原因包括司法体制的不同以及入职条件标准的差距，但这不应该是不担负责任的借口。权责应当和人员分类相匹配，行使一定“决定权”的检察辅助人员与入额检察官的地位和薪酬待遇应当妥善平衡。检察辅助人员的权责定位不合理以及晋升空间不明确是改革初期首先要解决的问题。换言之，检察辅助人员的职业晋升渠道是否合理，年轻一代的检察辅助人员及其司法行政人员能否看到职业前景并积极为检察事业效劳，直接决定了他们对检察改革的积极性。总之，两权分离改革必须实现人员的分岗配权与权责合理定位好统一。

（三）维护自身利益与调整各方利益分配格局的统一

“人性本利为改革进行指出方向，即朝着有利于民众获得更多的利益的方向进行。脱离利益得失的制度设计，即使一时有效，最终也会失去全局效力。” 〔11 〕基于此，我们除了考虑权力行使的大公无私之外，亦不能排除各种自利性动机，需要以行为主体的自利性作为两权分离的人性理论指导基础，保证制度设计的客观中立性，从而激发检察系统人员对改革的热情。问卷调查对象的选择多与自身利益相关，一般的司法行政人员不愿看到检察业务人员工资过高，而检察业务人员又希望工资能得到大幅度增长；贫困地区多拥护人财物进行省级统一管理，而经济发达地区却不愿放弃地方政府财政带来的福利。

两权分离改革的后期保障和预设的统计结果表明，受访者最为关心的是人财物保障标准化和规范化的落实。人财物的制度设计应当确保检察人员在自利动机的驱使下，其行为客观结果上有利于司法公正的实现。这意味着在建立相适应的制约和监督机制的同时，需要再依据成本—收益分析进行制度考量。如选择的违法行为成本高于收益，在利弊衡量之后自然不会选择违法行为，违法的对立面存在两种形态，一是积极行使职权，二是消极怠慢。后者由于难以鉴定且情节轻微不能实现责任的外部化，但可以通过收益激励的方式予以解决。收益激励包括物质和精神两方面，可用于对抗外界利益诱惑的以工资收入与职业荣誉感为主要表现形式。检察官助理没有独立的办案权，难以在碎片化的事务处理中得到成长，缺少一定的职业荣誉感，但因此也能逃避司法责任的追究。虽然逃避司法责任并非每个检察官助理所真正想要追求的价值目标。对自身利益的追求需要建立在对周围事物全方位的认知基础上，个别访问对象暴露出对自身职业特性缺乏明确的认识，忽视了检察权行使的专业性。因而对两权分离相关内容的熟悉程度有待加强，否则只能着眼于眼前实践层面狭隘的自身利益，不能超越“经济人”自利性的心理定势，也就不能达成与各方利益分配格局的统一，从而就难以从人性理论层面进行深层次的价值指引，无益于改革的进一步推进并进而造成改革的一大实践困境。

四、检察院司法行政事务管理权和检察权相分离的具体思路

为解决两权分离的实践困境，首先需要从人员分类上建立科学合理的遴选竞争入额机制，选拔合格的权力行使主体；其次通过分离均衡策略，增量待遇和建立职业荣誉体系以减少人才的流失；再次通过风险收益方略，增加收益与多出来的风险相抵；最后统筹协调，共同作用于两权分离的施行。

（一）建立科学合理的遴选竞争入额机制

选拔合格的权力行使主体，需在检察官员额制的遴选中建立科学合理的竞争入额机制，实现优胜劣汰，让能者上任。笔者在接受访问的X区检察院了解到该院在检察官入额实施办法上将考核内容设置为民主推荐、工作实绩、综合素质和客观能力四项，分别按照20%、30%、20%和30%计入总分，并设立入额小组对工作实绩和综合素质进行打分。除党组讨论之外，还应当设置遴选委员会，将标准量化，尽量减少人为因素的直接干涉，祛除低效率的甚至与改革初衷相违背的民主选举及民主评议的前置程序。笔者通过观察现实中的案例并予以论证民主选举中存在的低效现象：该集体共有二十位评委，两名候选人首先通过民主选举产生A资格成员，参考的标准如日常表现中的为人处事、工作能力等；然后再通过量化考核成为B资格成员。民主选举作为一个前置程序充当了一个重要角色，两名候选人的特点分别是：一名是与整个集体联系较多，且担任职务，做事认真，与其他成员相处融洽；另一名候选人则与此相反，较为内向，与外界接触较少，在群体中并不突出。从“硬件”设施来看，前者的胜出毫无悬念，然而结果却恰恰相反，“默默无闻”的后者反而脱颖而出。通过观察，该集体内享有A资格的不占少数，在其他已经成为A资格的成员看来，前者存在下一个环节中他们不具备的竞争优势，如人脉资源。囿于先前的思维惯性，如没有该项资源难以成为B资格，所以原先享有A资格的成员便会不谋而合地阻碍前者当选。从该案例中我们可以看到：经济学中的完全理性人假设，必须通过假定行为人完全理性，排除主观因素，将重心集中在调整制度和机制上来改变现状。然而对于复杂的心理活动而言没有客观标准，难以捉摸，所以此处不再进行人性的探讨，冀望于客观的制度调整。从制度层面来看，该考察体系并没有产生很好的影响投射，在实践操作中缺乏权威，或因为制度失效，或施行该制度的组织机构以往的形象并不能得人心。如上述检察院设置的“民主推荐”环节，很有可能出现上述情况，投票给后继无竞争力或者竞争力较弱的同事。鉴于此，遴选的竞争入额机制应减少民主选举、民主评议等“形式”民主以及领导审批形式，控制滥用自由裁量权限的行使空间。〔12 〕

遴选的民主推荐因复杂多变、因人而异难以完全通过量化的方式全面展示，存在科学性上的缺陷。所以北京大学在人才遴选方面提出了一个“不升即走”的方案，个别教员在不能通过现有遴选机制的情况下会被迫离开。〔13 〕该制度的设计拟在平衡人才的稀缺性和人性的自利性两者之间的关系，有利于提升中国学术的整体氛围。因此，两权分离改革的落实首先要平衡两权岗位人员的竞争，量化员额检察官的遴选标准体系，以办案数量为主、特色职能为辅来确定员额数量以及分配的标准，设定利益权衡选择倒逼结果公正。职场的竞争所体现的弊端需要政策制定者进行宏观调控，同时保障前期的自由竞争和事后培训，提升检察人员的具体办案能力和理论知识水平。

（二）增量分离均衡策略

相应的工资制度不完善被认为是制约两权分离最为重要的因素，自利是人的本性，价值无从体现会加速人才的流动。反观当下热议的检察官离职的问题可以充分印证此观点。从积极的层面来看，虽然制度的设置给主体的行为选择起了一个引导作用，但是要分清不同职业本身所具备的特征，不能一概而论。人才的正常流动可以实现各司其职，满足资源利用的最大化。从消极的一面来看，检察官的离职可以理解为劳动力市场从“混同均衡”走向“分离均衡”，随着突出的社会矛盾越来越多地被揭示出来，社交媒介的广泛传播，接受信息的速度快速发展，以及司法公开的提出，使得检察官面临的社会压力越来越大，劳动付出与报酬收入的比例失调在外部环境的影响下愈显突出。同一单位的不同岗位的检察人员工资相差无几，然而工资收入上的形式平等恰恰反映出效用上的不确定性，检察人员的素质高低不同，却享受同等的报酬。虽然检察人员在招录要求中有至少五年的服务期限要求，但也意味着五年以后可以实现自由流动。对于能力强的法律从业者而言，律师在同等的情况下可以得到更高的收入，虽然工作内容更加繁杂，但对于高素质的从业者而言，可以发挥更大的效用。因此便可推定“出走”的一般都是优秀人才，但也不排除不自量力、盲目跟风的那群人，即并非所有“出走”的都符合自利理性选择的行为。长此以往，在其他条件不受干扰的情况下，越来越多的高素质人员会选择离职，这样劳动力市场会逐步走向“分离均衡”。虽然新人不斷地被招录进来，但个人的效用减少了，整体的社会效用也相应地减少了。公职岗位在一开始比较有优势，由于刚毕业的法科学生在律所的实习工资较低，为了人脉的经验积累和生活保障，不少人会选择一开始从事公职。

为了减少优秀人才的流失，需要通过适当的涨薪和建立职业荣誉体系。制度设计的最好效果是实现优胜劣汰，假定机会成本一样，高标准、高待遇是最明智的制度设计。一方面，通过抬高标准，低能力者会望而却步，从而不会鱼目混珠拉低整体效用；另一方面，通过提高待遇留住优秀人才，从而抵挡住外在的诱惑。所以在抬高员额检察官门槛的同时，也要适当提高工资待遇。但是，工资也不能与市场机制运作下的律师收入相比较，待遇太高会吸引过多的低能力者通过增加时间成本来参与选拔。面对各地经济发展水平、生活成本和工作量的差距，两权岗位分离基础上的省级财物统一管理的进程显得尤为艰难。这时，分离均衡内生下的“增量分离均衡策略原则”便应运而生，这意味着不能顾此失彼，不能为了统一而在提高一定区域薪酬待遇的同时降低了另一地区的待遇，要实现全面增量，且要与当地的经济发展水平、生活成本和案件数量相结合。统一财务管理的初衷是脱离地方行政的干扰，相比之下，前者的矛盾更为突出。通过实地考察，地方政府以控制财政的方式干涉司法的可能性较低，主要还是与地方经济发达程度相关。调整财务管理的目的在现阶段应侧重于提高薪酬待遇，检察人员的工资仍然由地方财政按照原有的涨幅进行发放，为了保障生活和提高职业荣誉感，一定区域内实行最低工资保障，此外省级统管只须负责发放检察官津贴一项。在其他条件到位的情况下，如人均办案数量得到均衡，在规定的年限内逐步实现省级财务的全面统管。

（三）风险收益权衡方略

收益首先需要考虑风险的承担，终身责任制强调案件负责人对案件的结果承担终身责任。严厉的惩罚并不一定达到预期的最好状态。在现实司法环境中，有许多不确定的外在因素会影响检察官的行为选择，这些因素中有些无法被检察官所控制。在检察改革的大环境下，案件的不确定性表现在办案人员不享有独立的办案权，检察长、副检察长、专职委员、检察委员会的意见都可能取代办案人员的意志，且客观认识具有局限性。司法责任终身制拟在平衡办案人员面对疑难案件时服从他人旨意与畏惧承担责任心理的落差，对办案人员存在潜在的威胁。不合理的责任制设置会让检察官难堪重负。〔14 〕所谓“鱼与熊掌不可兼得”，错案被平反的概率极低，与责任相结合往往要比服从领导旨意所带来的利益要低，如此看来，终身责任也没有如此耸人听闻。但终身责任毕竟伴随终身，即使退休也免不了被追究责任，增加了风险在时间上的维度。终身责任制是悬在办案负责人头顶上的“达摩克利斯之剑”，加大责任惩罚的力度是为了促进勤勉敬业，使得检察官实现依法独立办案，推进司法公正。所以为了保证严惩的法律后果，首先应降低现实司法环境的不确定性，减少外界对检察官依法独立办案的干扰，与终身责任制相协调，净化办案环境，逐步走向检察官独立。终身责任制需要进行完善的制度设计，包括责任的认定、责任承担的分配、责任承担的形式等。改革实行办案小组化，除员额检察官承担责任之外，若不明确组内其他成员的权力分配和责任承担问题，不利于小组成员的相互监督。连带责任是维持合作的一种机制，通过惩罚有一定关系的其他成员来起到警示作用，以此加强组内成员的相互监督与合作。权力与责任相一致要求员额检察官在享有个人办案职权时承担相应的司法责任，检察辅助人员的责任如何界定取决于权力的分配，明确权力分配可以成为办案小组成员权衡风险收益的重要方略。

对检察辅助人员而言，客观职业前景的不确定性因素要多于员额检察官，使其承担相同的办案责任不利于激发积极性，反而会减退工作热情。所以责任分配上不能不涉及，但又要有轻重之分，制度设计要明确权力与责任的分配问题，而不是现有的笼统规定。错案的发现率极低，使得责任终身制没有眼前的参考意义，但对于行为主体而言，仍具有强有力的警示作用。在责任终身制的倡议下，首先要权衡制度设计的风险收益，而不是仅仅作为“标题党”吓跑优秀人才。运用风险收益的权衡方略，意味着获得更多的职业利益理应承担更多的职业风险责任，改革后多出来的收益部分应当与多出的风险相抵。

（四）统筹协调

统筹协调分为两部分内容：第一部分是两权分离改革的内容之间进行的协调。整个检察改革方案分为四项：人员分类管理；人财物实现省级统管；职业保障；司法责任终身制。两权分离可以分解为：第一，实现员额检察官、检察辅助人员、司法行政人员分类管理，健全检察业务和司法行政两条晋升渠道，明晰权力清单和划清工作内容。第二，司法行政事务方面的人财物收归省级统管，脱离省以下地方的外部行政干扰，实现区域内待遇的相对公平。第三，职业保障，其一是通过去除行政头衔，增加多元化的激励机制，以检察官等级制和检察官助理等级制为替代，其二是通过以不同增长比例的形式增加薪酬待遇。第四，司法责任终身制是一道屏障，以责任承担的方式迫使办案人员独立办案，在初期也可以作为拒绝人情的合理借口。此四项内容互相联系，统筹协调。人员分类管理为两权分离提供了适格的行为主体，奠定了两权分离的基础。人财物收归省级统管从人员选拔和工资待遇上实现了相对公平。个别地区的财政收入差距较大，导致检察人员收入存在较大的地区差距，财政收归省級统管，可以减轻省级地区收入差距问题，且能确保按时发放，建立了职业薪酬保障，但也存在导致形式公平而实质不公平的极大可能性。人员任命与调动由省级统管减少地方行政官员的实际控制，为检察权依法独立行使建立了职务保障。职业保障构建了检察官职业荣誉体系，为将来去行政头衔奠定了基础，实现收入待遇与等级相挂钩，针对两条不同的序列设置不同的激励方案，建立了职业荣誉保障。司法责任制的建立强化了办案人员的责任，反过来有助于事前列明权力清单，实现权力的分离。四项内容相互影响，共同作用于两权的分离。

第二部分是两权分离中检察机关组织运行机制上的协调。日常的司法行政事务管理活动作为检察权运行的辅助功能，干扰检察活动的可能性比较小。检察长需要发挥统筹协调的作用，确保对司法行政权的协调运转能为检察权的顺利运行提供优质高效的服务保障。因此在内部分离模式的选择上，多数人选择了广义上的“适度”分离，检察长的行政头衔在目前暂且不宜去除，但需减少领导职数，而且内部需要建立高效运行的司法行政事务序列，对于权力界限模糊的领域以权力属性的偏重为划分，并且建立同种属性权力之间的流动制。如检察理论研究工作同时需要具备理论知识和实务经验，既能解决纯粹的理论研究不能归入检察权的问题，又能实现不同资源的统筹协调。建立司法行政事务序列辅助检察权运行的同时也要避免司法行政权过于独立，在职务保障、薪酬待遇上保证检察权的权威，保障检察权在检察体系内的主导地位。

结语：适度分离抑或彻底分离

总之，两权分离改革，涉及本轮检察改革的方方面面，是一个循序渐进的过程，不可一蹴而就，“契合于我国转型社会特点、关注司法现实条件、渐进式的改革才是理性的选择”；〔15 〕“改革的制度设计需要顾及社会最大多数成员的切身利益，要切好‘蛋糕”；〔16 〕“探索出一条既符合国情又符合法治规律的中国式改革道路”。〔17 〕对改革试点过程中出现的问题需及时加强研究，总结改革经验得失，夯实坚实的理论支撑，并且顶层设计需要在实践探索的基础上不断修订完善。