努力打造好人民陪审员制度改革的“首都样本”北京市高级人民法院召开人民陪审员制度改革研讨论证会侧记

赵艳艳

正值隆冬时节，北京市高级人民法院会议室内气氛热烈。2 0 1 7年1 2月2 7日下午，北京市高级人民法院组织召开人民陪审员制度改革研讨论证会，就《北京市法院人民陪审员参审办法（试行）》（征求意见稿）充分听取各方面意见建议，进一步推进改革试点工作。

为更好地凝聚各界智慧，集思广益，除三级法院负责人民陪审工作的领导干部和法官代表外，会议主办方还专门邀请了最高人民法院政治部法官管理部副部长刘峥，部分北京市人大代表、专家教授、人民陪审员及媒体记者参会。

2015年4月24日，第十二届全国人大常委会第十四次会议通过《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，授权在10个省（区、市）选择50个法院开展人民陪审员制度试点工作。北京市二中院、东城区法院、海淀区法院、门头沟区法院、密云区法院被确定为改革试点法院。试点开展两年多来，北京法院严格按照中央和全国人大常委会、最高法院、司法部的统一部署，注重统筹谋划，把握改革重点，突出首善标准，鼓励探索创新，各项改革试点工作有序推进，效果良好，逐步形成了人民陪审员制度改革的“首都样本”。

三条路径 构建“广泛民主”的选任机制

“人民陪审员制度是社会主义民主政治的重要内容，是人民群众在司法领域依法参与管理国家事务的一种重要的、直接的形式。在全面推进依法治国的大背景下，改革和完善人民陪审员制度，对贯彻落实党的十九大精神，畅通人民群众了解司法、参与司法、监督司法的渠道，弘扬司法民主、促进司法公开、保障司法公正、增强司法公信具有重要意义。”北京市高级人民法院政治部主任刘毅认为，要充分发挥这一制度的民主功能，必须以构建广泛、随机的选任机制为前提。

建立选民库是做好随机选任工作的第一步，这项看似简单的工作，要做到细致、准确却不容易。北京市门头沟区法院助理审判员任亚杰对当时建立选民库的工作仍记忆犹新：“改革后的人民陪审员是通过‘海选’的方式进行随机抽取，而‘海选’的基数便是门头沟全区的18万选民。这18万选民分布在14个选区中，选民信息登记参差不齐，登记方式千差万别，如何准确、完整、高效的整理出符合选任条件的选民库成了选任工作的前提。”然而，在统计选民信息时，任亚杰发现，在18万选民信息中，有将近2万人的信息只保留了纸质版。为了不影响工作进度，在短短一周的时间里，任亚杰不仅完成了对这近2万的选民信息进行电子化录入，更是在录入的同时统一了选民库的格式，为随机抽取的实行创造了更加有利的条件。

与此同时，各试点法院围绕构建“广泛民主”的选任机制，积极探索出产生人民陪审员候选人的“三条路径”。第一条路径，北京市二中院、海淀区法院通过辖区公安局从辖区内符合陪审员基本任职条件的常住居民中，按照人民陪审员候选人结构要求随机抽选出准候选人，然后通过电话联系等方式逐个征询候选人意见，确定最终候选人。第二条路径，北京市二中院在辖区内部分社区选民中进行随机抽选，确定候选人，作为第一条路径的补充。第三条路径，北京市东城区法院、海淀区法院、门头沟区法院、密云区法院将测算出的候选人名额在各选区进行合理分配，然后从各选区选民或者常住居民名单中随机抽选出候选人，以此实现辖区全覆盖。

2015年10月28日，对于已经退休的范淑竹来说是一个特别的日子，这天她前往北京市二中院，作为人民陪审员宣誓履职。范淑竹中专学历，退休前是东城区一个居委会的工作者。范淑竹说：“我学历挺低的，从来不觉得自己能够当选人民陪审员，但随机抽选给了我这个宝贵的机会。能当选为人民陪审员，我特别地激动。”

“随机抽选是人民陪审员制度的生命。”在研讨论证会上，多年从事人民陪审员制度研究的中国政法大学教授施鹏鹏对于北京法院探索的“三条路径”给予了高度评价。

为了克服随机抽选工作量大、工作时间紧等困难，试点法院会同司法行政机关，借助各方力量，采取材料审查、电话征询、上门走访、基层调查等多种形式，严格进行资格初审和复审。据统计，北京法院通过多种方式严格审查，筛除职业律师、政府法制工作者、有违法记录者等人员共计60余人。

经过严格的随机抽选、资格审查、名单公示、提请任命、集中公开宣誓等选任程序，5家试点法院先后共选任1820名人民陪审员。加上试点工作开始前已经选任的人民陪审员，5家试点法院人民陪审员总数达到2230人，比改革前增长了279%，是法官员额总数的3.25倍。

两大转变 构建“注重实效”的参审机制

“改革前，法院选用人民陪审员参审的直接动力来自于‘法官短缺’的现实压力，是为了组建合议庭的便利，改革后，出发点真正开始向‘以司法民主促进司法公正’的本质要求方向转变。还有一个重大转变是参审模式由‘陪而不审’向‘实质参审’转变。”北京市东城区法院副院长爱新觉罗·启骋谈到改革带来的变化时说道。

2016年5月，北京市高级人民法院制定《关于深入推进人民陪审员制度改革试点工作的意见》，严格确定人民陪审员参审范围，并规定对于涉及征地拆迁、环境保护、食品药品、公共利益等与社会公众关系较为密切、影响较大的案件，以及涉及伦理、风俗、行业惯例等社会关注度较高的案件，探索适用“3+2”“3+4”等大合议庭陪审模式，进一步增强司法透明度，提高司法公信力。为保证人民陪审员均衡参审，市高级法院根据各院受案量和法官人数等情况进行科学测算，初步确定各院陪审员人均参审案件数上限。各试点法院积极开发人民陪审员随机抽取软件，实行随机抽选参审。对参审案件数量已达到上限的人民陪审员，实行屏蔽排除，自动从可选人员中移出，不会进入随机抽选的人员范围，从技术上保证参审均衡。

改革试点以来，试点法院由人民陪审员参与审结各类案件共54748件，每年人均审结案件12.3件。采用大合议庭陪审模式审理案件411件，其中5人合议庭模式179件，7人合议庭模式232件。

北京市二中院民一庭副庭长王金龙回忆起一次组织“3+4”合议庭开庭的情景，说：“4个陪审员不止是数量的简单增加，还有互相促进和开拓法官思路的作用。整个庭审下来，逻辑清晰、分工明确，给我最大的感受是法官明白了、陪审员明白了，当事人也明白了。”

为了构建“注重实效”的参审机制，改变过去一定程度存在的“陪而不审”“走形式”“走过场”的现象，北京法院在促进人民陪审员“实质参审”上下功夫，将区分事实审和法律审作为调整参审职权的重点内容。为此，试点法院进行了积极探索。

北京市二中院开展专项调研，从案件类型、证据三性审查、审理程序等方面提出七项建议，适用于不同案件的审理。东城区法院规定合议庭评议时，审判长按照案件问题列表引导陪审员围绕事实进行评议，并规定人民陪审员要围绕事实进行评议，要释明认定结果与认定依据的因果关系，杜绝形式附和。海淀区法院强调审判长或法官在庭审中充分发挥指引作用，在保证陪审员全程参与审理过程的前提下，由陪审员审核裁判文书文稿中的事实认定部分内容，确认无误后，在裁判文书文稿上签名。门头沟区法院邀请专家学者就有关问题进行专题研讨，并制定了《关于事实审与法律审分离陪审模式案件审理的操作规程》，通过庭前准备会议、引入事实问题清单和法官指引等几项制度，将案件需认定的事实问题逐一列明，引导人民陪审员实质参与法庭调查，有效进行事实认定。密云区法院制定了《人民陪审员参与案件事实审实操规范》，为人民陪审员参与深度事实审提供依据。

人民陪审员姜文浩是北京市某医院院长、博士研究生，长期从事肿瘤影像诊断工作。2016年6月14日，姜文浩作为人民陪审员参与审理李某某等人抢劫致人死亡一案，在法庭调查阶段，本着对事实负责的态度，姜文浩积极向被告人发问。“在阅卷时，通过对尸体伤痕的分析观察，我推断出事发时犯罪的一些细节。在案件合议时，法官让我先发言，也听取了我对这个过程、细节的分析，我觉得这个对法官最后的事实认定的准确性提供了一个很好的帮助。”谈及参审经过，姜文浩感慨很多。其实，在合议时，为避免人民陪审员受到法官专业思维的干扰，人民陪审员先于法官发表意见，这已成为北京法院人民陪审员参与合议的一项重要规则。

一个中心 构建“卓有成效”的保障机制

随着人民陪审员队伍不断壮大，原有的服务保障模式已难以满足日常工作需求。为此，北京法院积极转变工作思路，围绕“努力构建一支凝聚力高、履职感强的人民陪审员队伍”这一中心，继续在强化服务保障、加强教育培训、完善经费保障上下功夫，充分调动人民陪审员参审履职的积极性和主动性，让人民陪审员有更多获得感、尊荣感。

据了解，各试点法院均建立完善了工作室和休息室，配发了工作牌，落实了办公、休息、就餐、停车等必要保障。畅通交流互动渠道，与人民陪审员所在单位建立优先保障陪审工作的沟通协调机制，消除陪审后顾之忧。定期对表现突出的人民陪审员进行表彰奖励，增强履职成就感和价值感。此外，各试点法院均建立了履职安全保障制度，对危害人民陪审员人身安全和财产安全的行为积极予以制止，提高履职安全感。

加大培训力度，是提升人民陪审员履职能力的重要抓手。试点法院严格落实岗前培训和日常培训制度，着力改进培训形式和培训内容，以集中授课与实战训练相结合的方式，采取庭审观摩、案例教学、专题研讨、经验交流、庭后点评等多种形式，开展内容丰富的培训，让人民陪审员迅速转换角色和思维，不断提升陪审能力。此外，各试点法院在岗前培训期间，组织人民陪审员集中宣誓，激发人民陪审员的职业尊荣感，同时强化对人民陪审员履职的道德约束。

组织陪审工作，经费必不可少。为落实经费保障，试点法院将人民陪审员工作经费列入人民法院业务经费予以保障，适当提高了培训经费和补助标准，并规定了培训费、资料费、无固定收入人民陪审员生活补助费、其他费用的具体标准。

信息化建设成果同样被运用到人民陪审员工作中。据了解，北京市高级法院建立了全市统一使用的“北京法院人民陪审员管理系统”，涵盖人员信息等六大功能，并与“审判工作系统”无缝衔接，实现人民陪审员信息管理、参审履职、考核评价、数据统计等工作的信息化与智能化。此外，基于权利义务相统一的原则，在坚持任期制的同时，各试点法院严格落实退出和惩戒机制。据统计，试点开展以来，共有35名人民陪审员被依法免职。

“北京法院将在认真总结改革以来的经验做法的基础上，继续发扬首善、创新精神，深入研究，以完善的制度巩固改革成果，按照中央、最高法院的改革部署要求，继续推动人民陪审员制度改革试点工作扎实开展，努力形成人民陪审员工作的‘首都样本’，为推进和完善人民陪审员制度提供更多可复制、可推广的首都经验。”北京市高级人民法院政治部主任刘毅如是说。