宜君县生态公益林管理存在问题与对策

田彩霞，陈周峰

(1.宜君县国有阳湾林场，陕西 铜川 727200；2.陕西省楼观台试验林场，陕西 周至 710402)

随着林业建设由木材生产为主向以生态建设为主的转变，生态公益林管理已成为林业建设的重中之重[1]。党和政府把生态文明建设纳入中国特色社会主义建设总布局，关乎人民福祉和民族未来，而生态公益林是生态文明建设的切入点[2-3]。宜君县以生态、富裕、和谐为目标,兴林富民为主题，林业重点工程与重点区域绿化、部门绿化、全民义务植树等造林绿化工作为突破口，开展生态治理、壮大林产业，全县森林面积、林木蓄积量、森林覆盖率等指标持续增长，初步形成了森林围城、森林绿城、森林进城的良好格局。先后被授予“全国绿化模范县”“省级生态园林县城”“中国核桃之乡”等荣誉。同时,随着林地质量的普遍提升和林地面积的扩大，生态公益林管理面临的问题日益增多，对巩固林业建设和生态治理成果构成一定威胁，有必要就这方面问题进行探讨。

1 宜君县生态公益林经营现状

宜君县总面积153.1×103hm2，其中林业用地97.6×103hm2，森林面积76.3×103hm2，分布在全县6镇1乡1个街道办事处范围内。公益林面积79.7×103hm2，其中重点公益林30.6×103hm2、一般公益林49.1×103hm2，国家级公益林25.5×103hm2、地方级公益林54.2×103hm2。目前，生态公益林国家补助面积21.6×103hm2，其中国家级公态公益林4.4×103hm2，地方级国家生态公益林17.1×103hm2。

目前，宜君县虽然依据生态公益林的立地环境特点、范围、保护等级、管护难易程度等对其进行了分类管理，但经营方式和管护技术针对性不强、技术细节不够精细，仍处于较为粗放式的管理状况。同时，国有林场多年来仅以保护为管理重心，严重忽视了生态公益林生态产品的经济价值，没能合理有效地利用和开发生态公益林的潜在经济功效，一定程度影响了生态公益林经营管理者的积极性，造成了生态公益林管理的日益衰退。

2 宜君县生态公益林经营管理存在问题及其原因

2.1 生态公益林经营管理存在问题

2.1.1 生态公益林林分质量不一致 现阶段79.7×103hm2公益林中有林地面积41.5×103hm2，占公益林总面积的52%，其余48%的公益林为未成林地、灌木林、宜林荒山、疏林地。国家级公益林中有林地面积20.5×103hm2，占95%以上。公益林中除成林的用材林、经济林林分质量相对较高外，有林地林地质量不高、差别较大的现象普遍存在，部分灌木林、疏林地、宜林地、未成林地林分质量较差，未及时进行补植、间伐、卫生伐，对遭受病虫害、雪灾、大风等灾害的林分未及时清理，未成林管理粗放，一般不实施抚育、清灌等促进幼树快速生长的措施。

2.1.2 生态公益林管护威胁增加 宜君县农林交错,农户在公益林内、承包经营的土地从事农作物种植、核桃等经济林木栽植管理等农事活动频繁，加之受林区内风电项目、石油天然气开发等影响，林区内流动人口较多，造成生态公益林资源管护威胁因素增多、增强，管理压力加大，每年生态公益林中发生各类火灾十多起，导致人力、财力、物力损失，林地资源受到破坏。

2.1.3 经营管理粗放，林地资源潜力未能充分培育 宜君县现有各类护林员183人，专业护林员、兼职护林员人数明显不足，一旦遭受病虫、雪灾、风倒木等自然灾害，难以及时采取有效救灾或防治措施，只能聘请半专业护林员、专业护林员临时应急，很难将灾害控制在最低程度；同时，间伐、补植改造等日常管护和抚育管理工作需要大量的资金，而现有生态公益林补偿标准仍执行2008年制定的政策，补偿资金不足，难于维持实际管护和生产需要。这些都会导致生态公益林经营与管护的一些基本措施无法开展，加之思想保守，一些场、站却只重视保护，不重视生态资源开发利用，使得公益林木材生产、景观资源展现、畜禽养殖、食用菌与林菜生产等生态公益林资源优势和潜能未能充分开发利用。

2.2 存在问题的原因

2.2.1 生态公益林经营管理机制不尽合理 政府部门给林业经营管理机构没有制定明确的林地质量责任管理目标，经营管理者对生态公益林管理与经营没有清晰、明确的短、中、长目标和考核标准与奖惩办法，生产与经营积极性不高，一般只重视和防范能引起社会与上级管理部门关注的森林火灾、盗猎等重大事故、事件，而对可促进森林质量快速提升的森林抚育等不够积极，有时还是消极应对。在获得森林抚育资金情况下，一般只注重抚育作业过程，对抚育效果重视不够，很少进行抚育后林分结构组成、林木生长、林下植物种类与生长状况等调查和测定，对已采取的森林抚育技术不进行评价分析、总结和完善。

2.2.2 现有林地管理监测技术手段落后 现有林地资源监测仍主要采取瞭望哨观察、实地测量等技术方法，在较大范围林地监测方面，还没有采取数字化高清视频监控系统、森林烟火无线高清视频监控与预警定位系统、无人机巡查与测定等先进设备与技术，导致信息监控不全面、传输与处理不及时准确,影响对生态公益林状况的把握，尤其是发生森林火灾时的应急处理。技术手段的落后加大了生态公益林经营管理的成本，制约着管理效果的提升。

森林防火、生态公益林保护宣传方面，虽然在各主要路口、明显位置设置森林防火标识牌，但每逢清明、元宵等国家节假日，村民以传统方式祭祖，造成火灾隐患；在巡查过程中，巡查人员未将各林区与周边村民交界地块全面巡查到位，导致村民侵占林场土地现象时有发生，且未能及时发现、及时解决；村民生态公益林保护意识淡薄、宣传力度不够、政策落实不到位，从而出现在生态林内取土、砍伐林木、捕捉捕杀鸟类等动物的行为。

2.2.3 生态公益林经营管理资金投入不足，生态资源优势未合理利用

(1)公益林补偿金标准不高

国家对国有林场生态公益林的补偿标准为150元·hm-2，公益林补偿金只够用于森林管护，而无资金用于森林抚育、森林经营。集体公益林国家级生态效益补偿标准为195元·hm-2，地方级生态效益补偿标准为120元·hm-2，在目前农户经营商品林效益远大于国家补偿标准(195元·hm-2)情况下，农户或集体经营管护生态公益林的积极性受到极大影响。

(2)经营管理者资金投入积极性不强

按照有关政策，生态公益林主要是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林；用材林、经济林和薪炭林等林种界定为商品林。宜君县政府虽然每年拨付120～1 150元·hm-2公益林补偿金，但与生态公益林提供的生态产品价值及建设经营费用相比，明显偏低。加之木材生产周期长、见效慢，森林旅游、林下经济等新兴产业投资高、风险大，近几年木材市场不景气，煤矿对刺槐坑木的需求大为减少，速生杨等木材价格偏低，导致一些林权所有者自愿申请将原有的用材林区划界定为公益林，集体林权所有者、国有林场等大部分林权所有者不愿对公益林进行再投资，仅以获取国家提供的公益林补偿资金为目的。

2.2.4 承包户生态公益林管理难度相对较大 一方面是因财力所限，管护经费和补偿资金缺口较大，有的则根本没有落实；另一方面是由于生态公益林实行严格的管护与集体林经营户的生活需要发生了矛盾，造成生态公益林建设工作难以到位，保护效果降低。

3 生态公益林管理措施

生态公益林经营的目的是要长期保持林分的健康及活力，保持物种多样性，提高林分质量，以发挥多种生态效益[4],只有紧紧围绕生态公益林经营管理的目标与任务，有针对性的采取综合措施，在提高公益林生态和社会效益的同时，提升生态公益林经济效益和经营管理者的积极性，才能实现生态公益林管理目标及其永续发展。

3.1 多措并举，提高林分质量[5]

3.1.1 根据林分现状和立地条件，分类栽植、补植适宜乔灌树种 灌木林地、疏林地、宜林地、无立木林地、未成林地等不同类型的生态公益林，立地环境及其生态脆弱性、林木种类及其生长状况与繁殖潜力等不尽一致，因此，应根据现有植被和土地资源选择适宜的植被恢复方式或途径，选用优良树种和适当栽植或播种方法，进行补播、补栽或封育；一般土层薄、地势陡的地段，可采取封育或补播的方式；土层较厚、肥力较高、坡度较小的灌木林，可采取栽植大苗的方式，尽快形成乔灌结合的复式林型；对立地条件较好的疏林地、宜林地和无立木林地，可采取植苗、抚育、土壤管理、封育等技术或方式，促进小苗快速生长,尽快度过竞争力不强的幼树期，对疏林地也可按林内林隙大小、分布区域环境特点、现有林木生长状况，采用移栽补植或播种补植的方式，形成不同树种及其不同配置方式的混交林；对未成林地要加强抚育和防护管理，严禁人为破坏，使之尽快成为高效林分。

3.1.2 强化林地抚育，优化林分质量 对遭受病虫害、风折、风倒、冰冻、雪压、森林火灾等受害株数大于10%的林分，采用定株采伐的方法进行卫生伐。采取间伐、砍灌等相关措施对已郁闭的林分进行改造，改善生态林卫生状况，提高林分质量和生长量，增强林木抵抗自然灾害的能力。

3.1.3 利用现代先进技术进行林地资源调查与监控 利用森林资源监测与定位系统等先进技术进行林地资源调查与监测、林地经营管理规划、林地数据库建立与更新、森林火灾与外来人员动态监测等[6]，加大开展科研和技术推广活动，加大生态公益林种、树种结构调整，同时建立森林资源数据库，及时更新林地资源状况数据，尽可能随时监测和反映生态公益林的动态变化，为生态公益林的经营管理和技术选择提供依据和参考。

3.2 加大管护力度，巩固公益林建设成果[7-8]

3.2.1 加强生态公益林管护人员队伍建设 宜君县林业部门应建立一支素质高、技术强的专业护林队伍，通过公开招聘、竞争上岗，岗前培训、持证上岗，定期培训、随时检查，分片包干、协同合作，责权利明确、人员设备保障，考勤考核、奖惩分明等方式，明确落实各级保护人员的管护责任区位置、界线、面积，划界标桩、明示，注明四至范围、面积、林种、管护责任人等主要事项，为生态公益林日常防护管理和应急处置提供组织保障。

3.2.2 加强巡查力度，严厉打击各类侵占破坏公益林的不法行为 管护人员每周巡护至少3次以上，沿着所管范围边界进行仔细认真的巡查，并及时做好记录。发现侵占林区土地、林区内取土、捕捉鸟类等行为，应及时解决或向上级部门反映。

3.2.3 加强森林病虫害防治及野生动物、珍稀植物的保护工作 认真开展国有林场松材线虫病疫情普查，科学制订年度松材线虫病防治工作方案，每年进行两次死松树清理工作；加强林业有害生物疫情监测、调查、预报，同时聘请有害生物防治等专业的专家教授，加强防治培训指导，及时为有效控制病虫害的发生、发展与防治提供技术服务。加强对野生动物和珍稀植物的保护管理，维护生物多样性，逐步形成强有力的野生动植物资源保护管理体系，为野生动物创造一个良好的栖息和繁衍环境。

3.2.4 强化宣传教育，抓好森林防火管理 对林区主要路口、明显位置设立的生态公益林经营区永久性标志、立牌公示和宣传标语进行全面检查，破损严重者更换或修补，时刻警示人们保护林地资源。强化应急管理，提高扑救能力，对重点火险区域应以控制火源为中心，采取预防为主、综合治理的方法。及时补充或购置油锯、防火砍刀等扑火工具，便于森林消防专业人员开展综合型扑火及培训。重视生物防火林带建设，对其分布现状、成活率等进行现地调查，对不符合要求者提出整改措施方案、并立即营建或修复。对已有的防火林带每年进行检查、补植、抚育，直至成林；重点林区必须做好生物防火林带的规划设计和其他准备工作，一旦有防火林带项目安排，及时营造。

改善森林防火通信系统，尽快对全县所有林场通信设备进行全面调查，针对存在的问题做出整改方案，对陈旧老化、无法运转的设备及时维修或更换。制定森林防火预案，从组织机构、信息报告、应急反应、后期处理等方面明确职责，保证火情发生后的处置得当，提高扑灭火效率。

3.3 发展生态旅游等项目,合理利用生态资源优势[9]

3.3.1 分层次开发，突出各林区旅游特色 对公益林的生态旅游实施分层次开发，有资源优势的先开发，为后期的生态公益林旅游资源的培育和开发提供成功经验和资金。林区旅游资源开发中应寻求差异，切忌照搬、抄袭，以免不能吸引追求个性化、差异化需求的消费者。

3.3.2 维护生态公益林旅游开发可持续性 林场公益林旅游开发时，要承担环境保护和公益林区受益的责任，追加远大于常规旅游区的成本 ，因此要充分利用已有资源，合理开发和经营，走“边建设、边开发、自我积累、滚动发展”的新路子。在公益林开发利用上，必须考虑景观多样性，除基础设施外，避免搞人工景点，破坏自然景观情况 。

3.3.3 提高管理水平和保护认识 发展生态公益林旅游，要引进和培养管理与经营人才，以科学知识与技能及可持续发展理念构建生态旅游管理体系，加强公益林旅游业及环保宣传，使公益林的开发与保护形成良性循环。

3.4 充分尊重承包户意愿，生态公益林补偿金发放到户

要通过林区队长做过细的思想工作，对规划涉及林地的有关承包户，要逐户商量，讲清利弊得失，听取意见。管护费用和补偿资金的发放要公开、透明，让广大承包户了解，接受群众监督，提高群众参与的主动性。

3.5 根据生态公益林保护等级分类管理

对重点保护的生态公益林采取严格的封山育林措施，确保公益林补偿金和管护费用及时、完全发放，使承包户的经济来源彻底与该类生态公益林分离。目前划归为一般性保护的生态公益林，可根据现有林地的生态与经济属性有区别地采取措施，对经济效益较高的商品林既要确保其生态防护作用，又可采取适当的整地、施肥、修剪等丰产栽植管理技术，使农户获取一定的经济收益，并发放适量的经济补偿金；对经济效益较低的公益林及时采取建设和保护措施，以及时发放补偿金和管护费为保障，使之尽快达到生态防护效果。

3.6 管好用好生态公益林管护经费与补偿金

制定合理的管护费用和补偿金标准。在生态公益林的保护利用上必须坚持以保护为主，妥善处理保护、利用和发展三者关系，实现人与自然和谐发展。县政府对生态公益林应拨付的费用两项：生态公益林管护费，以现有水平每年150～300元·hm-2较宜；另外，对农户因生态公益林建设造成的当下收入减少，也应予以补偿，目前以每年300～750元·hm-2为适。两项合计为每年225～300元·hm-2。同时，补偿标准重点保护林与一般保护林要有区别，并优先保证重点保护林补偿资金。

参考文献:

[1] 赵书玲. 山西省国有林场生态公益林经营管理存在的问题与对策探析[J]. 中国林业产业，2016(2):176-177.

[2] 龚文军. 国有林场生态公益林建设管理[J]. 现代园艺，2015(12):214-215.

[3] 陈永明，詹天军，潘从忠. 生态公益林经营管理相关问题分析[J]. 北京农业，2015(6):74.

[4] 郑璐，王世忠，卢国珍，等.生态公益林经营类型划分体系研究概述[J].陕西林业科技, 2014(6)：23-27.

[5] 陈晓云. 生态公益林管护及综合经营管理模式[J]. 绿色科技，2016(1):35.

[6] 郭淑萍，杨君，李卫忠.陕西森林资源管理存在问题及对策[J].陕西林业科技,2016(4)：83-87.

[7] 冯晓洪，张时阶，吴先基. 平远县生态公益林建设现状与经营管理对策[J]. 农技服务，2011，28(10):1508-1510.

[8] 陈志娟，傅菊珍，吴海东. 近自然理念对生态公益林经营管理的指导作用研究[J]. 现代园艺，2013(10):162.

[9] 蔡静静，马甜.延安市森林生态旅游发展浅析[J].陕西林业科技，2017(4)：76-79.