地方政府垃圾分类治理的实践创新—基于广州市西村模式的分析

■ 蒋建敏

广州市西村街在全国率先建立起政企双轨治理垃圾分类的机制，以“一库二推三覆盖”作为工作指南，持续探索城市生活垃圾分类减量实践，在城市生活垃圾分类治理上先行先试，积累了大数据治理和政企合作的经验。

本文以广州市荔湾区西村街垃圾分类治理实践为研究内容，经过实地调研，对西村街具体实践和主要经验进行描述、阐释、总结和归纳，力图探讨新时代地方政府垃圾分类治理的实践创新，寻求资源循环利用的路径，为探索城市生活垃圾分类减量一体化解决方案，为加快我国城市生态文明建设提供参考。

一、广州市西村模式的建立

西村街隶属荔湾区，是广州老城区里的老社区。辖区内有大岗元、广雅、协和、西湾、西湾东、西苑、长乐和增埗多个社区，面积约1.44平方公里，常住人口近6万人，日产垃圾约58吨。为贯彻广州市政府的垃圾分类政策，荔湾区西村街创新性地引入社会企业建立政企双轨工作机制，推进广州市垃圾分类治理改革，并打造有效破解“垃圾围城”的“西村模式”。目前西村街每日通过分类分拣可回收厨余垃圾4.3吨及低值可回收物2.6吨，实现垃圾减量13.8%。

（一）萌芽阶段（2000年～2010年）

2000年，原建设部将广州作为首批垃圾分类试点城市之一，初步探索我国的生活垃圾分类治理。但与其他试点城市的做法一致，广州市也把精力集中于环保宣传和后端无害化处理设施（垃圾填埋厂、焚烧发电厂）的扩容和建设，导致垃圾分类的成效不大。直到2009年，广州市番禹垃圾焚烧发电厂的选址引发了市民的持续抗议，才逐渐凸显了垃圾分类的紧迫性。同年12月，广州市政府宣布暂时缓建垃圾焚烧厂，全民共同讨论如何实现垃圾减量，如何破解“垃圾围城”，如何加强垃圾回收处理。垃圾分类成为2010年广州市政府的重点工作之一。

（二）形成阶段（2010年～2013年）

2010年，坚持以“垃圾分类、国家得益、社会得益、人人得益”为宗旨的广州分类得环境管理有限公司（以下简称分类得公司）经过两年的努力成功将东湖街（现东山街）打造成广州市内第一个垃圾分类试点区域。这一时期，社区与企业合作的初步探索获得较好的成效，广州市政府号召全市向“东湖模式”学习，并鼓励各个社区大胆创新开展垃圾分类试点。同时，广州市在垃圾分类政策上也迈上了新的台阶，于2011年初颁布了我国首部针对生活垃圾分类管理的城市规章—《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》。按照要求，荔湾区西村街积极参与垃圾分类处理工作，但实施效果不佳。为了尽快解决西村街垃圾分类治理的难题，西村街负责人主动与分类得公司联系并达成合作。2013年8月，在广州区委区政府和市区城管部门的指导下，西村街与广州分类得环境管理有限公司合作成立了西村街垃圾分类促进中心，共同探索社区垃圾分类治理方案。

（三）发展阶段（2013年至今）

1．居民认知与行为的冲突与转变

自2011年广州颁布了《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，市民逐渐意识到垃圾分类的重要性，但具体落实到行动上却不尽如人意。研究表明，垃圾分类的有效性感知，即实行垃圾分类实现“资源化”和“减量化”目标的主观感知，是居民垃圾分类行为的重要动力。换言之，如果居民能够真正体会到垃圾分类给自身生活带来的好处，将会激发他们参与垃圾分类的积极性。为此，西村街实行机团单位带头开展垃圾分类，以党员家庭为模范，建立样板小区，逐步推动整个辖区居民开展垃圾分类。同时，想法设法加大宣传力度，定期组织开展垃圾分类知识宣传活动，吸引居民参与游戏互动，潜移默化中传授垃圾分类理念和技能。

2．设备与行为习惯的冲突与转变

为了尽快帮助居民们养成垃圾分类的习惯，西村街决定以有害物质为突破口，设计有害物质回收桶悬挂在居民区出入口。原本以为这一举措贴心地帮助居民们解决了有害物质的处理难题，定能引起极大的反响，但定期回收有害物质时发现回收的数量极为有限。原因是防雨防潮的桶盖降低了居民有害物质的投放意愿。在街道办的组织下，垃圾分类促进中心拆卸了有害垃圾回收桶的桶盖，并将垃圾桶设置在楼道出口及有屋檐的地方后，辖区内有害物质的回收量迅速增加，达到了有害物质回收的作为突破口的预期效果。

3．促进中心“身份”的冲突与转变

垃圾分类促进中心是西村街执行垃圾分类治理的末端机构，但既不是经过政府部门登记认定正式组织，也没有正式被纳入政府部门，因此在推动落实垃圾分类治理政策的过程中常常不被理解和信任。为了尽快打消居民心中的疑虑，垃圾分类促进中心坚持“取之于民，用之于民”的理念，把辖区内的餐厨垃圾制成有机肥派发给居民。同时，与街道办共同组织了8个社区、近600名居民到李坑第二垃圾处理厂实地参观，把居民亲子活动与宣传工作融为一体，与居民建立良好的信任关系。

二、西村模式的基本实践

（一）总体思路

鉴于垃圾分类是一项需要持续推动的长期工作，而提升居民环保意识是垃圾分类治理工作中的重中之重，也是实现城市垃圾“减量化、资源化”的有效方式，因此西村街立足于辖区实际情况，分别针对人和垃圾制定了两套工作思路。对居民以“先易后难，攻心为上”的思路，认识并承认社区之间的差异性，开展差异化推广工作，坚持长期推广，逐步提升居民的垃圾分类意识。对垃圾以“先急后缓，减量为主”的思路，即优先回收有害垃圾，尽量回收低值可回收物，餐厨垃圾尽量分拣，以此实现垃圾减量。在垃圾分类工作的实施方面，西村街与广州市分类得公司合作成立西村街垃圾分类促进中心，以市场与政府协同推进的双轨工作机制，充分利用企业优势链接市场资源，为推进城市生活垃圾分类减量进程提供西村样本。

（二）主要做法

传统的以自然资源为起点的正向物流链是生产—消费—垃圾，而西村模式则是形成了一条以垃圾为起点的逆向物流链。西村街主要采取“一库两推三覆盖”的方式使辖区内垃圾分类及前端减量取得初步成效。

其一，摸底调查建立数据库。针对西村街复杂的居民区结构，西村街垃圾分类促进中心首先组织人员对街道辖区内所有社区、路面商铺、机团单位的基本情况、生活废弃物排放种类、数量等数据进行调查，建立起街道商铺和机团单位的数据档案。督促中心管理员定期复查，逐步厘清各单位各类型垃圾的实际产出情况和流向，建立起全广州市第一个垃圾分类动态数据库和本底资料，并基于此绘制全街垃圾产出点的数据地图。

其二，推进垃圾分类样板小区建设。西村街大力开展 “党建+”模式推进垃圾分类样板小区建设，形成党建引领，党员带头、居民参与的传帮带模式。比如在岭南湾畔小区，组织开展“垃圾分类党员表率行动”，由党员做表率带头实行家庭垃圾分类，并设立“垃圾分类党员义务宣传员”，还以“一党员一栋楼”的宣传发动机制带动社区群众共同参与，营造良好的宣传氛围，打造垃圾分类样板小区。

其三，推进机团单位生活垃圾强制分类。2017年开始，按照市、区垃圾分类工作部署，西村街根据辖区内787家机团单位情况分批推进，将生活垃圾强制分类制度范围在内的公共机构、企事业单位、学校纳入首批推进单位。随后以第一批强制分类名单作为基础，逐步对机团单位，如：市区属大型单位、肉菜市场、学校、餐饮行业、小区物业等建立生活垃圾规范管理单位台帐，规范各单位生活垃圾排放和管理监督机制，罗列出各行业的分类要求和排放要求，最终厘清各行业、各单位垃圾收集的类型和产量，逐步为分类收运创造条件。

其四，有害垃圾回收全覆盖。受“有害垃圾单独放”思路的启发，垃圾分类促进中心决定以有害垃圾为突破口，构建了定点回收、协作代收、电召回收的有害物质全覆盖的回收机制。第一，社区居民有害物质定点回收。西村街辖区内设置多个有害垃圾回收桶方便居民投放废旧灯管、灯泡、药瓶等有害生活垃圾，并每周巡查回收、统计数量、跟踪分析回收量的变化，了解区域的居民有害垃圾回收情况和投放行为的变化。第二，路面商铺有害物质协作代收。将西村街辖区内的18家五金店和医药商铺设置为有害物质代收点，销售点即为该物质的回收点和宣传点，进一步为居民群众增加有害物质投放的途径。第三，机团单位有害物质电召回收。为了方便机团单位有害物质的回收，2014年10月起促进中心专门开设了电召回收服务。同时，与西村街辖区的3所小学、5所中学签订了《有害物质垃圾回收协议》，建立了有害物质免费定期回收机制。最终从社区居民、商铺、机团单位收集来的有害物质将会分类放到有害物质临时存放区，并实行出入库登记，定期送往相关单位进行无害化处理。

其五，低值可回收全覆盖。木材、玻璃、衣服等可回收物因其产量高、价值低的特点导致回收率极低，成为垃圾分类的灰色地带。西村街按照“能买拿去卖”的思路，通过提供预约上门回收，鼓励居民、环卫工人等加入低值可回收物的分类队伍等方式，构建低值可回收全覆盖的回收体系。首先，预约上门回收。西村街居民楼及人流密集区域均标注了服务热线电话，居民只需一个电话即可预约上门回收服务。其次，规范低值回收队伍。垃圾分类促进中心通过与资源回收从业人员等洽谈，开展各项专项回收活动等方式，吸纳和引导40多人接受促进中心的信息登记管理和培训，建立和规范低值可回收物的回收队伍。

其六，垃圾回收宣传全覆盖。西街村以垃圾分类促进中心为主体，依据数据库横纵向对各个垃圾回收点的情况，针对性地对社区开展垃圾分类科普巡回宣传回收、设计墙面画报、开展主题讲座、知识竞赛等活动帮助居民增加垃圾分类知识和技能，培养居民在垃圾分类定时集中投放资源的习惯。对机团单位开展垃圾分类培训、街道环卫工和物业清洁工的垃圾分类操作业务培训，加强机团单位的带头作用。此外，垃圾分类促进中心与周边8所学校达成合作，印制发放垃圾分类教育读本，开展有害物质定期回收、垃圾分类知识普及讲座，形成“小手拉大手”“学生带动家庭，家庭带动社区”的垃圾分类长期教育宣传机制。最终在西村建立起社区、机团单位、学校全覆盖、常态化的垃圾分类宣传运作机制。

三、“西村模式”成功的关键：多中心治理

广州西村街之所以能克服重重困难，实现生活垃圾的“减量化、资源化”，关键就在于政府、企业、社会组织、居民等多中心主体以实现垃圾分类为目标开展合作治理。

（一）政府统筹规划指导

为了缓解广州“垃圾围城”的困境，广州市注重统筹规划，积极开展垃圾分类立法。2017年，国家发展改革委、住房和城乡建设部联合下发了《生活垃圾分类制度实施方案》，广州市积极响应并结合实际制定了《广州市深化生活垃圾分类工作实施方案（2017-2020）》，为有序开展垃圾分类工作树立目标及制定实践计划。2011年，广州市颁布实施我国首部城市生活垃圾分类管理规章—《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》。2016年，在广州市人大常委会大力推动下，再次对《广州市生活垃圾分类管理规定》进行修订并列入广州市立法计划。2018年4月，广州市政府正式颁布了《广州市生活垃圾分类管理条例》。除此之外，广州还出台了以减量为目的的《垃圾计量阶梯收费办法》《生态补偿办法》和《广州市限制商品过度包装管理暂行办法》；以鼓励低值再生资源回收利用为目的的《广州市购买低值可回收物回收处理服务暂行管理办法》和《关于引进企业参与街（镇）垃圾分类的指导意见》，为垃圾分类处理提供了政策法规指导。在垃圾分类治理政策落实的过程中，广州市政府也给予了极大的支持。广州时任市长陈建华自称“垃圾市长”，他认为垃圾管理是社会共同的责任，鼓励社会力量参与治理。在任期间，他大力支持实行垃圾分类制度，提出了“能卖拿去卖，有害单独放，干湿要分离”的垃圾分类口号，促进了垃圾分类及资源化的进程。同时，广州市于2014年财政拨出1600万元资金支持基层垃圾分类治理工作，给予从事垃圾分类的企业一定的资金补助，为基层开展垃圾分类工作进行兜底保障。

（二）企业资源技术推动

企业的高效率、专业性对西村街垃圾分类治理工作的开展具有巨大的推动力。分类得公司提供一批具有专业知识和技能的人才，不仅提高了垃圾分类工作的效率，也保证了工作进展、成效与预期目标达到一致。同时，分类得公司还全面统筹街道垃圾分类回收，按照市场规律整合资源回收商，回收商再引导收购个体和环卫工人向垃圾生产单位或者居民提供便利的分类回收服务，促进资源回收整合，形成稳定的利益链条，搭建起资源回收的网络，推动垃圾分类回收产业化，实现垃圾回收循环经济。不仅如此，2013年10月，分类得公司开始自主研发点对点城市垃圾数字化管理系统V1.0，2015年11月又开发了城市垃圾申报与公示系统V1.3和城市垃圾数字化检测与分析平台V2.0，目的在于构建云端数据库，用大数据反映辖区垃圾分类的情况，并针对社区之间的差异性开展活动。此外，分类得公司还主导研发了《城市生活垃圾分类减量一体化解决方案》，于2016年被中国工程院院士钱易等五位专家一致认为对推动城市垃圾改革管理机制改革、破解垃圾围城、解决资源短缺与环境污染问题以及推动生态文明建设具有重要的意义。

（三）社会组织积极引导

西村街垃圾分类促进中心深刻意识到群众参与对于垃圾分类治理的重要性，因此主张以“攻心为主”激发群众参与垃圾分类治理的主动性和积极性。一是开展全覆盖的宣传。西村通过开展多样的垃圾回收知识普及活动，在互动中帮助居民理解垃圾分类的益处，掌握生活垃圾的技能，形成垃圾分类的意识和习惯。二是树立党员榜样带动居民行动。通过评选垃圾分类模范家庭和样板小区的形式，利用居民的荣誉意识，引发居民之间开展垃圾分类的良性竞争，不断提升垃圾分类的公众认同感和参与度。三是从小灌输环保知识，培养环保意识。西村街利用周围有多所学校的优势，从小培育学生的垃圾分类意识，并以“学生带动家庭，以家庭带动社区”催生居民的参与垃圾分类的自觉性。

（四）社区群众主动参与

西村街社区群众在垃圾分类促进中心的热心引导下逐渐养成家庭垃圾分类的环保自觉性。他们不仅仅从自身做起，家庭垃圾自主分类处理，还积极参与环保楼栋、文明家庭等一系列评比活动，在家庭之间、楼栋之间、社区之间开展垃圾分类的竞赛。街边商铺及周边学校也积极配合，增设有害物质代收点，协助开展垃圾分类回收工作。而且，社区居民在实践中总结出的分类技巧也相互分享，居民之间相互监督、共同进步。另外，居民具备更多的公共事务话语权，他们主动反映日常生活中垃圾处理的困难，热心讨论环保垃圾桶的设计问题、设置问题，主动为社区环境治理献言献策。

四、“西村模式”的反思与超越

（一）“西村模式”的反思

事实上，目前西村街的垃圾分类也只是取得初步的成功，在全面推进街道垃圾分类方面还存在着重重困难。

其一，缺乏“身份认证”。垃圾分类促进中心虽说接受西村街道办的指导在辖区内开展垃圾分类治理工作，但至今仍不是一个受行政主管部门正式认可的组织机构，也未被正式授予资源回收许可。正因如此，分类促进中心在开展垃圾分类治理工作时，许多居民、单位、商铺不配合或者态度不端正，在社区内提供分流回收服务也遭到质疑。同时，促进中心缺乏行政部门正式的认可，在资源获取方面处于被动地位，难以按照实际需求获取资金。

其二，企业运营规模较小。目前西村街的垃圾分类处理取得了初步成效，但垃圾回收行业的运营成本较高，企业只有扩大规模才能降低成本，获得经济效益。因此，下一步要巩固前期工作，继续细化管理，稳步推进垃圾分类各项工作，形成整个区的样本，连点成片实现“规模效应”。

其三，转运后处理重视不足。西村街垃圾分类工作的思路是从垃圾源头开始进行分类、减量，在垃圾分类过程中明确了有害垃圾、废旧木材、废旧玻璃等的分类收集方式，但对于企业分类垃圾进行转运、交易、再生处理等方面的无害化和资源化处理的重视程度不足。而要想实现垃圾循环经济必须要重视减量分流后的无害化和资源化处理，厘清转运后及资源化的经济效益和社会效益。

（二）可持续发展的对策

合作治理是我国垃圾分类治理的必然，只有全社会共同合作才能把“垃圾围城”变成“绿水青山”，满足人们对美好生活的愿望和需求。

其一，政府要继续在资金上给予支持和帮助。目前我国低值回收处理产业刚刚起步，面临着利润空间有限、回收难度较大以及市场无序化经营严重等困难，政府应当继续为这一行业的企业提供发展资金，为企业兜底，鼓励企业采用创新的方式开展垃圾分类工作，吸引更多的社会力量加入垃圾分类治理的行列，共同解决“垃圾围城”问题。

其二，目前我国已经出台了政府购买服务的相关政策，鼓励政府合理运用社会力量为公民提供多样化、高质量公共服务，如2015年财政部、民政部与国家工商总局发布了《政府购买服务管理办法（暂行）》。但政府购买公共服务的体制机制仍不完善，政府需进一步为社会力量提供政策支持，营造良好的发展环境。

其三，从事垃圾分类治理的企业需要进一步扩大经营范围，拓展运营规模，从而提高垃圾分类回收的产量。同时，关注垃圾分类转运后的处理流程，提升资源回收资源化的效率，获得相应的经济效益和社会效益，促进企业的可持续发展。不仅如此，企业也应当广泛宣传垃圾治理的成效，扩大企业知名度，将企业打造成垃圾分类回收“明星”平台，逐步形成规模效应和平台效应，吸引更多的下游产业企业加入，形成完善垃圾分类减量产业链。

其四，实行垃圾分类减量最庞大的群体是民众，要想城市生活垃圾分类减量取得成效就必须从民众入手。因此，西村街不仅要持续做好常规垃圾分类宣传工作，帮助民众养成分类的意识和习惯。同时，也需要紧跟时代的潮流，学习、采纳创新的宣传方式，通过微博、微信、贴吧等方式开展宣传，吸引民众加入垃圾分类的行列。并且要建立起常态化的激励机制，通过“积分制”或者购物折扣的方式给予实行垃圾分类的民众鼓励，在互动中培养居民垃圾分类的习惯。