集装箱连续检验计划(ACEP)履约方案分析
2018-03-23徐春晖
陈 涛 徐春晖
一、前言
自20世纪50年代以来,用于海运货物的货运集装箱使用量的快速增长和专用集装箱船舶的发展,促使国际海事组织(IMO)在1967年对海上运输集装箱化的安全进行了研究。1972年,联合国和IMO召开联合会议,审议通过了《1972年集装箱安全公约》(International Convention for Safe Containers,1972,以下简称“CSC公约”)。公约规定,用于国际运输的集装箱必须经缔约国主管机关或其授权的组织按照公约规定的程序进行安全批准,并由箱主负责对经安全批准的集装箱的后续维护,按照公约要求安排集装箱的定期检验。
根据CSC公约,定期检验要求集装箱自出厂之后到第一次检验间隔不超过5年,之后的每次检验间隔不超过24个月。然而,随着集装箱数量的与日俱增以及全球贸易化的不断推进,很多箱主反映公约所规定的定期检验严重影响了集装箱的正常营运,于是另一种替代定期检验的方法应运而生。
二、ACEP发展概况
经MSC.3(48)决议通过的CSC公约1983年修正案将重新检验的间隔期延长至30个月,并新引入了“经批准的连续检验计划”(ACEP,Approved Continuous Examination Programme,简称“连续检验计划”)作为定期检验计划(PES,Periodic Examination Scheme)的替代方案。连续检验计划由箱主制订并提交公约缔约国主管机关或授权机构。如主管机关或授权机构认为连续检验计划中的检验标准不低于集装箱定期检验的标准,则可以批准连续检验计划的实施。
2009年,国际海事组织危险货物、固体货物和集装箱分委会第十四次会议(DSC 14)讨论通过了关于成员国主管机关应当维护经批准的连续检验计划清单并使其信息公开可用的建议。经MSC.310(88)决议通过的CSC公约2010年修正案规定了经批准的检验计划应至少每10年进行一次审查,且规定了检验计划中应该包含的要素,同时要求主管机关要公开经批准的ACEP。在随后的几次分委会会议上,各成员国和国际组织围绕ACEP信息公布的具体内容和格式、ACEP数据库的建立和运维、ACEP制定指南的起草等问题进行了讨论和审议。最终,在充分考虑了多数成员国和国际组织对数据库维护、操作和审定的建议下,货物运输和集装箱分委会(原DSC分委会)第2次会议(CCC 2)审议通过了关于全球数据库使用和信息说明书的CSC通函草案,要求成员国提供关于ACEP数据信息公布的方法和途径。
2016年,国际海事组织发布了CSC.1/Circ.151通函,要求主管机关应使经批准的连续检验计划信息公开可用;鼓励主管机关使用ACEP全球数据库,或向国际海事组织秘书处提供ACEP信息的获取网址并及时进行更新。
三、ACEP履约现状
1.我国ACEP实施现状
我国是集装箱产销大国,全球95%以上的集装箱在中国境内制造,创造并保持着生产能力、规格品种、产销量连续20余年世界第一的纪录。作为航运大国和集装箱运输大国,做好CSC公约的履约工作意义重大。我国1998年发函给IMO秘书处,明确了实施CSC公约的主管机关为交通运输部海事局,授权的检验机构为中国船级社。
目前,我国的ACEP实施工作是由中国船级社根据中华人民共和国海事局的授权,依据CSC.1/Circ.143通函《经批准的连续检验计划(ACEP)制定指南》及《集装箱检验规范》,对申请连续检验计划的箱主进行审查和批准。自2009年至今,我国已经有9家箱主提交的连续检验计划通过了中国船级社的批准,获得了ACEP批准证明书和批准号,相关ACEP信息尚未对外公布。
2.ACEP履约要求
根据国际海事组织CSC.1/Circ.152通函要求,成员国政府不但要公布ACEP的信息,还要对公众大力宣传获得ACEP信息的途径,因此IMO鼓励各成员国政府向其报告获取ACEP信息的途径。对外公布的ACEP信息应至少包括以下内容:
(1)箱主名称和详细联系方式;
(2)ACEP批准号;
(3)ACEP批准日期。
3.国际ACEP信息公布情况
2011年,在国际海事组织危险货物、固体货物和集装箱分委会第十六次会议(DSC 16)上,国际集装箱局(Bureau International des Containers,BIC)向分委会提出愿意将ACEP相关信息集中起来建立一个数据库,以便各相关方登录该数据库获取ACEP信息。国际集装箱局成立于1933年,是一个中立、非盈利的国际组织,其使命是促进集装箱化和多式联运的安全、有保障和可持续的扩展。目前, BIC在IMO的指导下运营着一个较为完善的全球ACEP数据库(Global ACEP Database),数据库的建立和营运费用暂由该组织自行承担。该数据库也是目前IMO唯一对外公布的可公开获取的ACEP信息的途径,并通过CSC.1/Circ.154通函发布了该数据库的使用介绍和相关信息说明。
截至2016年,已有英属百慕大、丹麦、法国、德国的不莱梅、意大利、俄罗斯和美国等7个国家或地区通过该数据库公布其ACEP信息。目前,该数据库记录了超过500万个集装箱信息,超过全球集装箱总运力的四分之一;有超过200个集装箱所有者和经营者注册装载该数据库中的集装箱,超过800个承运人和港口等注册获取信息数据。
四、我国ACEP履约方案建议
根据我国实施CSC公约的职责分工,建议由交通运输部海事局和中国船级社协同合作,共同做好我国ACEP信息的对外公布和宣传工作。目前,CSC公约对ACEP信息公布的要求相对较低,但随着全球ACEP实施工作的不断推进,在ACEP执行方面的相关履约要求势必越来越严格。作为国际海事组织A类理事国和集装箱运输大国,我国应当不断加强ACEP实施方面的研究,制订我国ACEP履约实施计划,建立我国的ACEP数据库,调整船载包装危险货物现场检查标准,开展货物运输组件履约检查工作。根据我国ACEP的执行情况,可采取统筹规划、分阶段实施的方式开展相关履约工作:
1.第一阶段:ACEP信息对外公布
目前,CSC公约仅要求缔约国主管机关对外公布ACEP信息并及时进行更新。交通运输部海事局作为我国CSC公约的主管机关,可以通过设立信息公布专用网站或者在其官方网站上设立专栏等方式,提供ACEP信息的对外公布接口,并负责对ACEP信息的公布内容和信息更新情况进行监督;中国船级社作为经授权实施ACEP审查和批准工作的检验机构,实际掌握了我国ACEP批准号、批准日期、有效期、箱主名称、地址、联系方式等需对外公布的关键信息,其应当根据CSC公约关于ACEP信息公布的要求,提供相应的ACEP信息并负责及时对公布的信息进行更新。
2.第二阶段:建立ACEP信息数据库
为了更好地运用ACEP信息数据,为后续开展货物运输组件履约检查提供数据支撑,可以由海事管理机构牵头、中国船级社协助,建立我国ACEP信息数据库,开发创建一个包含所有我国ACEP信息的数据平台。数据库中不仅应包括当前CSC公约要求公布的信息内容,还应当包括纳入ACEP的所有集装箱箱号信息、集装箱净重、尺寸、种类、最大总重、最大装载重量等技术参数和历史检验信息等资料,实现数据录入、审核、公布、查询、维护、统计、监督管理等一系列操作功能,为主管机关、检验机构、承运人、箱主和其他相关组织或单位提供集装箱的相关技术信息。数据库架构可以借鉴BIC Global ACEP Database数据库的运作模式,根据不同用户的身份和需求,分配具有不同权限或层级的账户,既能够满足主管机关的监管需求,又能保障箱主相关机密信息的数据安全。待条件成熟后,可以考虑扩大ACEP数据来源和范围,为其他成员国或国际组织提供ACEP数据公开解决方案,并可开展与BIC数据库进行信息对接的可行性和必要性研究。
五、ACEP履约中的难点和建议
(一)建立ACEP数据库面临的问题和建议
1.建立ACEP数据库需要系统性统筹协调
如前文所述,目前我国ACEP工作具体由中国船级社负责实施,主要是根据《集装箱检验规范》中关于ACEP申请、评审、检验等流程的规定,对申请连续检验计划的箱主提交的信息进行审查和批准。箱主提交的申请材料一般包括箱主名称、地址、联系方式、法人资格,集装箱的种类、型号、数量、箱主编号、制造厂编号,以及箱主制订的连续检验计划等。申请材料中并不包括纳入ACEP管理的集装箱箱号信息,所以中国船级社并不掌握纳入ACEP管理的集装箱箱号、尺寸、最大总重、最大装载重量等数据信息。要建立一个数据完善、覆盖广泛、更新及时、运行有效的ACEP数据库,势必要与箱主的集装箱信息库进行对接,将实际纳入ACEP管理的集装箱箱号等核心信息接入ACEP数据库。
由于CSC公约要求公布的信息并未包含集装箱箱号等信息,目前国内亦尚未出台相应的政策法规要求箱主向主管机关提供纳入ACEP管理的箱号信息,故在建立ACEP数据库时,需要统筹考虑主管机关、检验机构、箱主、集装箱运营企业等相关方的需求和关切,制定相应的数据信息管理制度和激励政策,合理设置数据平台的组织架构和职能权限,科学开展数据库的运营和维护,鼓励箱主向主管机关和检验机构公开集装箱箱号信息,确保我国ACEP数据库信息的完整、准确、全面、权威。
2.ACEP数据库的建立和后期维护需要大量的人力、物力和财力保障
数据库的建立是一个复杂的系统性工作,专业性极强。建立数据库,仅数据部分就涉及数据生产、数据收集、数据存储、数据清洁以及数据利用等数据库基本结构设计的专业知识,具体实施过程中还将涉及调查研究、方案制订、架构设计、系统开发、存储设备采购、网络安全保障等一系列工作,需要依托具有相应技术能力的专业团队进行设计和开发,并进行后期的运营和维护工作,势必需要人力、物力和财力的大量、长期投入,数据库建设和运维的人员保障、技术支持和资金来源等问题是首要解决的关键性问题。在具体实施过程中,可以与国内海事院校和相关科研单位展开合作,发挥其专业技术储备和人才队伍优势,确保数据库的设计和研发更加高效、顺畅。
(二)国内法律法规监管体系尚不完善
我国于1986年加入了《1972年国际集装箱安全公约》,成为该公约的缔约国。为满足CSC公约的要求,中国船检局于1991年颁布实施了《集装箱检验规范》,适用于集装箱的设计、制造、试验和检验发证等程序。为了保证集装箱具备安全航行、安全作业的技术条件,保障人民生命财产的安全和防止水域环境污染,国务院于1993年发布了《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》,规定由中国船级社承办国内外集装箱的入级检验、鉴证检验和公证检验业务,并在船检局(现交通运输部海事局)的授权下开展集装箱制造检验和集装箱营运检验等法定检验业务。
在集装箱的检验和技术标准等方面,我国已经建立了比较完善的体系。目前,中国船级社在中华人民共和国海事局的授权下,根据《1972年国际集装箱安全公约》《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》《集装箱检验规范》和相关国家标准及行业标准,开展我国集装箱检验的各项工作。但对集装箱在运营中实际状况的监管方面,却一直未能出台相应的国内法予以规范和明确。
CSC公约第Ⅳ条规定,如经批准的集装箱实际上未达到附则Ⅰ“集装箱试验、检验、批准和维护规则”和附则Ⅱ“集装箱结构的安全要求和试验”的要求,有关主管机关应采取其认为必要的措施,使之符合这些要求,否则撤销批准;CSC公约第Ⅳ条规定,缔约国可对存在明显安全风险的集装箱采取控制措施。
作为我国实施CSC公约的主管机关,海事管理机构应当协同中国船级社,根据CSC公约的相关履约要求,开展国际公约国内化的立法研究工作,不断完善我国法律法规监管体系,为我国建立ACEP后续监管机制提供法律基础,切实提高我国的履约能力和效果。
(三)对运营权转移后的集装箱监管亟待加强
CSC公约允许箱主按照定期检验计划或经批准的连续检验计划规定的检验间隔期对集装箱进行检验。在CSC公约中,箱主系指各缔约国国家法律规定的所有人,或根据协议承担所有人对集装箱维护和检验责任的承租人或受托人。
随着集装箱运输的发展,集装箱经营模式和产业模式不断丰富和多元化,集装箱买卖业务和租赁业务规模不断扩大,集装箱运营权的转移日趋频繁。而在集装箱的运营权转移后,集装箱维护和检验责任主体随之转移,集装箱的检验方式也将随之发生改变。
对此,海上安全委员会第92届会议(MSC92)批准的CSC.1/Circ.138/Rev.1通函《经修订的关于经修正的〈1972年国际集装箱安全公约〉统一解释和实施建议案》明确规定,标有有效的下次检验日期(NED)标记但由承租人营运并实施经批准的连续检验计划的集装箱,应通过施涂承租人的ACEP编号套色和去除或覆盖下次检验日期进行重新标识;而标有ACEP编号但由承租人营运并实施定期检验计划(PES)的集装箱,应通过去除或覆盖ACEP编号和施涂在承租人检验计划中第一次检验后的NED套色进行重新标识。然而,在集装箱运营权转移后,相关责任方是否按照公约要求及时去除或覆盖相关标牌或检验标识,并重新按照实际检验方式进行标识,尚未得到有效的监督管理。同时,由于目前相关法律法规体系尚不完善,对于未按照公约要求更新相关检验标识的责任方,除了可以根据CSC公约规定停止缺陷集装箱的营运外,缺乏其他行之有效的制约措施。
海事管理机构应当协同中国船级社,依托ACEP数据库,调整船载包装危险货物现场检查标准,依据CSC公约附则Ⅲ和CSC.1/Circ.138/Rev.1通函的相关要求,在日常监管工作中开展集装箱履约检查工作,对ACEP的实际落实情况进行监督,确保投入营运的集装箱的安全状况满足公约要求。