《船舶载运危险货物安全监督管理规定》2018年修订解读

李 生

《船舶载运危险货物安全监督管理规定》（以下简称《规定》）2018年修订版是船舶载运危险货物安全监督管理的一部较为全面的部门规章，较前一版有较大的变化，主要在章节拆合和新增条款中体现了规定的科学性和合理性，引入了《危险化学品安全管理条例》中的一些要素，对新形势下危险货物安全运输和监管方面都做了科学的规定和有效的整合，操作性较强。本文将《规定》的主要修订部分进行梳理和解读。

一、2018年修订概述

《规定》在章节布局上有较大的修改，共分8章52条，比2012年修订版多了1个章节和15个条款，改动之大可见一斑。《规定》根据船舶和人员、货物管理、申报报告制度、安全生产、法律责任等划分章节，更科学合理，条理清晰，规定明确，可执行性强，适应了当前社会经济的发展趋势和危险货物安全监管的新形势。

二、船舶和人员管理

第二章“船舶和人员管理”引入了《危险化学品安全管理条例》（以下简称《条例》）中的相关规定，将《规定》和《条例》有机结合，也将危险货物和危险化学品的管理规定进一步融合在一起，对于管理双方都是利好。

对危险货物申报或者报告人员和集装箱装箱现场检查人员引入了诚信管理的规定，在将诚信提升到社会主义核心价值观高度的当下，诚信管理是十分有效的管理手段，将比单纯的罚款和强制更有实际管理效果。

删除了原规定中的一些条款，比如原第六条、第七条关于航行、停泊、作业的总体性规定，第九条和第十条向交通管理（VTS）中心报告和分道通航等的规定，第二十条关于保险文书或者财务担保证明等的规定。这些规定适用于有管辖权的所有船舶，而并非载运危险货物的船舶或相关人员及操作的特有规定，这样的“广谱型”条款在《规定》中存在的必要性不大。

此章第十条对从事危险货物运输船舶的船员进行了规定：船员应当按照规定持有特殊培训合格证，熟悉所在船舶载运危险货物安全知识和操作规程，了解所运危险货物的性质和安全预防及应急处置措施。此条款并没有区分船舶种类，也没有区分货物种类，所以是否意味着所有载运危险货物船舶的船员都应该持有特殊培训合格证呢？目前，载运危险货物的集装箱船舶船员并不需要持有特殊培训合格证。所以，《规定》生效后，此类船舶的船员如何持证需要有关部门给予解释。笔者认为，应该遵照《规定》的条款，集装箱船舶的船员也应持有包装危险货物特殊培训合格证，可以设置宽限期，或尽快修订船员持证相关规定。

三、包装和集装箱管理

第三章“包装和集装箱管理”是一个新增的章节，将原分散的关于包装、船用集装箱、船用可移动罐柜等货物运输组件的规定整合到一起，又引入了《IMDG规则》《海运危险货物集装箱装箱安全技术要求》中有关的规定，对海运包装危险货物的包装问题进行了总体的梳理，并分类做出了规定，可操作性非常强。比如，对货物包装做了总体性的规定；增加了新型或者改进的包装类型的规定，为科技发展带来的包装升级留出了接口，与时俱进；引入了《海运危险货物集装箱装箱安全技术要求》（JT672—2006），将这个行业标准赋予了法律意义和开箱检查的技术性依据。

四、申报和报告管理

第四章“申报和报告管理”是本规定修订最大的部分，也是最重要的一个章节，对整个行业管理和发展都起到了巨大的推动作用，意义深远。

第一，重新规定了船舶载运危险货物进出港口的申报要求，取消了“在港口过境停留”和“国际航行船舶，还应当按照国务院颁布的《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》第六条规定的时间提前预报告”两项。对于过境停留的申报其实在船舶进口申报就可以一并解决，没必要重复规定；对于国际航行船舶的时间规定，则完全是套用，没有上位法的依据，实际操作中也完全没有必要性。此条修改可谓简政放权的代表之一。

较之前版，《规定》第二十条取消了原规定中向海事管理机构办理申报手续的主体“直接或者通过代理人”，既可以由船长或船员自行申报，也可以通过申报员（即《危险货物水路运输从业人员考核和从业资格管理规定》中定义的申报员）办理申报手续，这个规定恰与第十条“从事危险货物运输船舶的船员，应当按照规定持有特殊培训合格证……”相呼应，既解决了申报人员的资质，又使船舶有选择权，规定缜密且人性化。

第二，取消了“船舶载运尚未在《危险货物品名表》（国家标准GB12268）或者国际海事组织制定的《国际海运危险货物规则》内列明但具有危险物质性质的货物，应当按照载运危险货物的管理规定办理进、出港口申报”的规定，这也是进步之一。这个规定一则没有上位法的依据，再则完全没有操作性，从包装使用、陆路运输、场站管理等一系列环节都是附加规定；尚未明确的，不能等同于IMDG规则中的未另列明的货物，是否属于危险货物或危险化学品范畴取决于鉴定结果，不能“不分青红皂白一刀切”。

第三，也是极为重要的改变，即第二十二条的规定：“拟交付船舶载运的危险货物托运人应当在交付载运前向承运人说明所托运的危险货物种类、数量、危险特性以及发生危险情况的应急处置措施，提交以下货物信息，并报告海事管理机构……承运人应当对报告的货物信息进行审核，对不符合船舶适装要求的，不得受载、承运。”这个改变直接影响目前的货报方式和海事机构的管理方式。

海事行政许可条件规定中对于载运危险货物和污染危害性货物进出港口审批的条件的第（五）规定，需要办理货物进出口手续的已按有关规定办理。这个“报告”的规定满足许可条件的规定要求。

但是，有一个问题必须先搞清楚。这个“报告”的规定适用于危险货物，而在后面的附则中又定义了危险货物的范畴，细心的读者会发现这个范畴跟中国海事局2011年发布的《关于发布海运污染危害性货物名录的通知》中污染危害性货物所包括的范畴几近一模一样，也就是说两个叫法不同而实际几乎一样的东西到底是申报还是报告，依据各不相同，此处需要相关方面注意。

笔者赞同报告的规定，这样做是真正地顺应了当前简政放权和企业是安全主体第一责任人的趋势和潮流，把有限的执法力量投入到事中、事后监管之中。因此，海事管理机构应尽快解决报告的实施问题，修改现有申报手段或以其他方式，变申报制为报告制，在《规定》生效时正式实施。

此外，《规定》对承运人做出了相应的规定：承运人应当对报告的货物信息进行审核，对不符合船舶适装要求的，不得受载、承运。这是迟到的规定，却为时未晚。将来承运人要建立专门的审核部门来应对此项职责。

五、作业安全管理

第五章“作业安全管理”主要增加了液化天然气的作业规定，对包括船舶和码头、装卸站的作业管理做出了明确的规定。另外，还对船舶从事加注液化天然气及其他具有低闪点特性的气态燃料作业活动做出了详细的规定，且对散装液化天然气船舶报告预计抵港时间进行了明确。

值得注意的是，第三十六条第二款明确规定了海事机构的报告义务，即海事管理机构接到水上险情、交通事故、非法排放、危险货物落水等事件的报告后，应当立即核实有关情况，按照相关应急预案要求向上级海事管理机构和县级以上地方人民政府报告，并采取相应的应急措施。此规定体现了安全生产事故应急的归口统一性，海事机构应在实际工作中做好应急管理，及时上报，做好记录和后续处置工作。

六、法律责任条款

此章节较以前版本增加了具体的处罚条款。其中较为重要的是：（1）第四十七条对不符合《海运危险货物集装箱装箱安全技术要求》的危险货物集装箱签署“集装箱装箱证明书”的，由海事管理机构责令改正，对聘用该集装箱装箱现场检查员的单位处1 000元以上3万元以下的罚款。此项规定是新加入的，对不符合技术要求的装箱行为又多了一个更为直接的处罚方式，具有相关业务的场站单位应对其有所重视。（2）第四十八条对交付船舶载运的危险货物未报告的、散装液化天然气船舶未报告抵港时间等违法行为作出了处罚规定。

七、附则的修订

附则的修订意义十分重大。首先，危险货物的范围统一且全面。与《港口危险货物安全管理规定》附则中危险货物所定义的范围基本一致，只是《危险化学品目录》中所列物质有所不同，《规定》只包括《危险化学品目录》所列物质中属于危险货物的种类，而《港口危险货物安全管理规定》包括了所有《危险化学品目录》中所列的危险化学品，与前文提到的污染危害性货物的范围也基本一致，只是有一个小小的不同：《规定》中的危险货物没有包括《国际散装危险化学品船舶构造和设备规则》（IBC code）中第18章中Z类货物。如此一来，港口、船舶关于海运危险货物和污染危害性货物的相关法律法规中关于货物的定义范围趋于一致，解决了长期存在的不同规定间条款冲突的问题。

第二，是极其重要的最后一条，废止了1996年第10号交通部令发布的《水路危险货物运输规则（第一部分 水路包装危险货物运输规则）》。这个困扰我们很久的内外贸法律适用问题终于得到了解决。实施以后，国际贸易与国内贸易在危险货物运输安全监督管理上做到了事实上的统一，包括船舶管理、货物管理、申报和报告、积载隔离等作业管理等各环节，将从根本上扭转目前内贸危险货物运输监管的畸形局面，彰显公平公正。

八、结语

综上所述，新版《船舶载运危险货物安全监督管理规定》做了较大修订，规定也较以前更为科学合理和全面，理顺了法律适用和执法边界问题，也解决了很多以往监管中难以解决的顽疾，尤其对内贸海运危险货物监管起到了巨大的推动作用，将有效改变监管现状。但是，有部分规定还是需要进一步协调理顺，比如与污染危害性货物的监管一致性的问题，这些问题都需要有关部门尽快拿出方案，使得水上危险货物（污染危害性货物）安全监管更加科学合理，为我国水上安全形势持续改善和实施交通强国战略提供更为科学和完善的法律支撑。