浅析现阶段PPP项目跟踪审计

王小涛

(四川汇丰工程管理有限责任公司，四川成都 610000)

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。PPP不仅是一种融资手段，而且是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。其特点主要体现在政府与社会资本之间为合作关系、项目产出为公共产品、契约期相对较长、合作要体现风险分担和利益共享的原则等。

随着PPP模式的推行，国有资产在基础设施项目中所占投资比重将日益降低，非国有资本的介入使“基础设施项目”与“政府投资项目”不再具有统一含义，这必将对政府投资项目建设管理和审计产生重要影响并带来巨大挑战。2014年10月，国务院下发了国发〔2014〕48号《国务院关于加强审计工作的意见》，该文件要求加大审计力度，推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，创新审计方式，提高审计效率，实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，进一步要求“按照协调推进‘四个全面’战略布局的要求，依法全面履行审计监督职责，坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，“全覆盖”成为审计新常态。在这样的背景下，我们有必要针对PPP项目的特点，就各阶段如何开展跟踪审计工作进行分析和探讨。

1　PPP项目各阶段的审计

1.1　PPP项目决策论证和准备阶段的审计

我国《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定“只有通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，才可进行项目准备”但评价和论证工作由各地根据实际情况开展。由于PPP 模式可以很好规避当期财政预算并消减政府账面债务，同时又可以拉动经济增长，在以GDP为主要政绩考核指标的情况下，项目决策权的下放可能使各地陷入新一轮的大上、快上、多上的狂热中。决策随意性大、决策的程序、方法不科学，有些甚至违背科学规律，造成“三边”工程等；决策风险意识和约束机制不健全，项目决策的责任无人承担，存在着忽视项目成本的现象。因此，跟踪审计必须从项目决策的源头查起，要针对项目的发起、论证和立项审批决策过程是否科学、合规，报批资料要素是否完整、真实有效等进行审查。通过监督各部门是否科学审慎的决策，以保障国家经济平稳运行。

1.1.1决策程序审计

从PPP项目建设的必要性、实施方案的可行性及合规性，PPP模式的适用性、财政承受能力及价格的合理性等方面着手。重点审查PPP项目决策方案是否经过分析、选择、评价、实施和控制等过程，是否以“明股实债”的变相融资为目的BT模式包装为PPP模式，构成违法违规举债担保，是否存在盲目扩大投资范围，形成投资风险的问题。

1.1.2可行性研究报告审计

审计PPP项目可行性研究报告的市场预测的准确性，主要是审计拟建PPP项目的规模、产品方案是否符合实际需要，市场预测、价格分析、产品竞争能力、分析是否正确合理。

1.1.3建设项目估算或设计概算编制审计

投资估算或概算是确定建设项目总投资额的文件，是政府确定社会资本和合作伙伴出资比例、数额及相关的权利、义务和责任的重要依据，如果估算或概算不实，将从根本上影响PPP模式的运行效率效果，因此，开展估算或概算审计十分必要。应重点关注PPP项目资金的筹措，建设资金安排是否合理、估算和概算内容是否完整、指标选用是否合理、资金有无正常的来源渠道、贷款有无偿还能力、投资回收期是否正确等。

1.1.4采用TOT模式的PPP项目的审计

对于采用TOT模式的PPP项目，政府以存量资产出资入股组建项目公司的，审查政府或相关部门是否依法对资产价值进行评估，是否合理确定价值，是否存在公共资产贱卖或流失的情况。

1.1.5PPP项目前期准备工作的审计

审查PPP项目前期准备工作是否到位，是否建立按效付费机制，是否按规定开展“两个论证”，是否按规定进行信息公开等。

1.2　PPP项目实施阶段的审计

社会资本的选择是PPP项目能否顺利落地的关键环节，跟踪审计中需对其选择方式和选择程序进行全面系统的审计。合同管理是PPP项目能否切实履行的重中之重，跟踪审计中应监督合同管理是否有效。合同履行既要维护政府和社会公众的利益，同时也要维护好社会资本的合法权益。

PPP项目合同是整个PPP项目的核心，是最重要的法律文件，是建立政府与社会资本长期合作关系的基石。“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质，也是依法行政的内在要求。从当前实际操作的情况看，不规范的项目合同已经成为项目有效推进的掣肘，既有可能给政府财政增加负担，也有可能无法保证社会资本方利益。审计中应重点关注融资、建设、运营和付费机制条款，绩效考核和移交条款，合同变更、解除及终止条款等是否明确、严谨和合理。防止出现部门不作为，任由社会资本运作导致投资失控、政府权益受损问题。

社会资本为了追求利益的最大化，可能会有提高收费价格、做大投资成本和多占经营资源等行为，其中做大投资成本的冲动最为强烈，通过虚构成本可以套取建设资金，同时又为提高政府付费和多占经营资源提供理由。如果监督机制缺失，可能造成政府高付费、社会资本侵占政府经营资源的不良后果。因此PPP模式公共项目的成本核算应该成为我们审计的重点，应对项目建造成本、管理费用和运营费用进行重点核实，防止社会资本过度追求利益，虚构投资成本、提高收费价格，以保证财政资金合理使用。

1.2.1PPP项目设计阶段的审计

一是审计设计方案是否符合国家有关规定，设计方案的规划指标是否符合规划要求；二是应择优施行限额设计，审计限额设计的投资限额是否为投资估算中的建筑安装工程费用；三是设计总概算是否在投资估算范围内。

1.2.2PPP项目招投标阶段的审计

应对选择方式、选择程序及形成的合同文本进行全面、系统审计。主要审查其招标程序、评标办法是否合理、符合有关规定。应审核投标人在投标过程中是否运用了不平衡报价，不平衡报价会导致“低价中标，高价结算”。在招投标阶段的审计除了审计招投标行为是否规范外，还应审计施工合同，应重点审查合同所涉及的内容是否合法，有无损害国家和社会公共利益。

1.2.3工程进度款的审计

审查工程进度款的拨付是否符合合同条款。工程进度款的计算主要涉及工程量和综合单价两个方面，因此应重点审查计量工程量是否在合同约定的计量范围内，工程量是计算是否准确，工程主业更签证是否有效，综合单价是及计算结果否无误，应扣款项是否及时扣回等。

1.2.4工程变更的审计

审查工程变更和相关签证的真实性和合理性，审批手续和流程是否完善，所涉及的工程量、综合单价和措施费用等价格调整是否符合合同及法律的规定。

1.2.5隐蔽工程的审计

跟踪审计人员应深入施工现场，做好隐蔽工程施工记录，必要时进行拍照或摄像取证。重点审核隐蔽工程数量，需将施工记录、试验检测资料、测量收方资料和监理旁站记录等资料进行相互印证。

1.2.6采购、结算等环节管理情况审计

审计采购合同与财务结算、计划、设计、施工、工程造价等各个环节衔接部位的管理情况，是否存在因脱节而造成的资产流失问题。

1.3　PPP项目运营移交阶段的审计

PPP项目运营移交阶段的审计应监督社会资本把满足性能要求的项目资产、知识产权和技术法律文件完整移交给政府指定机构，办妥法律过户和管理权移交手续。重点关注运营成本和管理费用支出，判断其真实性，为政府科学合理制订收费标准和成本支出提供依据。

1.3.1项目绩效审计

对PPP项目来说，经济效益是合作伙伴的主要利益目标，而政府更加关注的是PPP项目的建设效果和公共服务能力。因此，PPP项目的绩效审计应以效果性为主导，关注国家宏观投资政策的落实和执行效果，形成效果性审计、经济性审计、效率性审计和环境性审计“四位一体”的绩效审计内容体系。对于整体项目实施的效果进行绩效审计，对项目成本及收益进行合理测量，合理计算项目绩效，有助于提高项目绩效。

1.3.2PPP项目财政资金使用审计

政府下放的财政资金，都应该设置相关账目，并辅助相应的资金流动台账。财政资金应该专款专用，弥补社会资本投资资本金的应该直接转交社会资本投资方。不得转移财政资金，进行其他投资活动等。

1.3.3PPP项目资金安全审计

由于PPP项目资金来源于政府财政和社会资本两个方面，两方面投资共同构成了项目建设的资本金。维护项目建设资金安全是保持项目运行的基础，防止项目建设过程中舞弊行为的发生。

1.3.4PPP项目税务完成情况审计

对项目公司各类收入进行合理划分，就相关收入适用税目分别进行增值税处理，并就各自对应的成本费用及进项税进行分别审查。

1.3.5PPP项目移交审计

项目移交阶段是PPP项目的最后一个环节，是指移交工作委员会成立至项目移交结束。一般而言，正常情况下特许期满后项目公司将所有权与经营权交予政府。在项目移交时，项目公司应按照合同对项目的移交范围、移交标准、移交程序进行移交。

1.3.6移交后的绩效审计

项目移交完成后，项目实施机构(可聘请第三方专业机构)应牵头并组织其他相关部门对项目产出、成本效益、公众满意度、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效审计。

2　结束语

PPP项目作为一种新型的项目管理模式，在具体实施过程中，必然会遇到各种各样的问题。面对新形势、新要求，我们在跟踪审计中要积极主动跟进，认真学习国家政策、法律法规，创新跟踪审计的工作方法，抓住跟踪审计的重点，把握重要审计内容，充发挥审计的“免疫”作用，从项目建设程序、内控管理、工程造价及质量安全控制等多个方面进行监控，有效规范基建程序、节约建设成本、提高经济效益，实现政府和社会资本合作人互利共赢的目标。