改革开放四十年党的农村政策的取向演变及启示

摘要：考察改革开放四十年，黨在农村政策取向经历了以增强农民的自主权和生产积极性为取向、以市场化为主要取向、以建立农村社会主义市场经济体系为取向、以统筹城乡发展、共享改革成果为取向的演变历程。深入总结分析探索过程中的正反两方面经验，将有助于我们提高对农村发展规律的认识和把握水平，提高我们面对农村改革发展的新环境新形势新任务，及时制定科学有效政策的能力，最终将有利于农村、农业、农民事业的发展。

改革开放以来，中国共产党的农村政策，有一个基本点和共同点，也就是改革。在此，我们通过党在不同的历史阶段农村政策取向的不同内容和特点，从而在政策取向的演变历程中获取经验和启示。

一、改革开放四十年以来党的农村政策的取向演变

（一）以增强农民的自主权和生产积极性为取向的农村政策（1978-1984）

以十一届三中全会和四中全会精神为主导，党制定并实施了一揽子调整农业发展、改革农村经济、实现农民增产增收的政策。

从十一届三中全会召开到 1984 年，新的中央农村土地政策经历了由酝酿到形成的过程。《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》指明了农村改革的方向和切入点，调动我国几亿农民的社会主义积极性， 1980年9月到1983年10月，中共中央分别印发出台了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题通知》、《关于积极发展农村多种经营的报告的通知》、《关于实行政社分开建立乡政府的通知》这三个中央通知，包产到户的经营形式开始广泛应用于全国。1984年中央“一号文件”《关于一九八四年农村工作通知》将土地承包日期延长到15 年以上，农业发展的基本经营模式得以确立。亿万农民掌握了生产的自主权，生产积极性和劳动生产率大大提高。1978年中国粮食总产量为3.048亿吨，1984年中国粮食总产量达到4.073亿吨，六年间平均递增4.9%，是1949年以来数量增长最快的时期，农民终于过上了温饱有余的生活。

这一时期，随着包干到户的逐步实施到家庭联产承包责任制在全国范围推行，新的中央土地政策思路基本形成，明确了农村土地政策安排的大方向，土地由人民公社体制下的集体所有、集体统一经营变为集体所有、农户承包经营，实现了农地土地所有权和使用权的分离，农民经营的自主权、积极性大幅度提升。

（二）以市场化为主要取向的农村政策（1985-1992）

伴随1984年拉开序幕的城市改革，宣告我国的经济体制从计划经济模式开始逐步向市场经济转变，农村的经济状况明显好转，出现大量剩余劳动力，为城市经济发展注入了有力的人力资源，加上商品经济在全国呈现出蓬勃发展态势，这一阶段党的农村政策以市场化为主要取向。

1987年，以中央《把农村改革引向深入》的报告为标志，党正式开始对农村经济进行商品化市场化的探索。之后几年，中央关于打破农产品的地域封锁限制、加大农业生产基础设施整改建议以及农产品市场体系的完善等相关的农业政策和农村经济发展政策相继出台。

1985-1992年这一改革开放后农村政策的过渡时期，集中反映了农业经济向市场化逐步转型的各种特点，该时期中央农村政策的核心主要集中在两个方面：第一，农村发展商品经济政策。1985年1月，中央取消绝大多数农副产品统购派购，对粮、棉等少数重要产品采取计划合同收购。至此，在农村实行了三十余年的统购派购制度基本终结，农副产品价格也全面放开，由长期以来的国家统一定价转向市场定价，长期受缚的农村商品经济活力得到了解放。第二，中央政策扶持、引导乡镇企业积极健康发展乡镇企业，是此阶段农村政策的一个亮点。从1985年初到1988年，中央一号文件的出台极大地激发了各地农民大办乡镇企业的积极性，到1991年7年间，乡镇企业保持年均29.3%的高速持续发展，乡镇企业经历了高速发展的时期。农村发展在市场化、工业化进程的道路上迈出了重要的一步。

（三）以建立农村社会主义市场经济体系为取向的农村政策（1993-2002）

1992年是中国改革开放的一个重要转折点，社会主义市场经济体制逐步确立，面对农村经济发展以及农村社会中的深层次、根本性的问题，迫切要求随着改革开放进程的深入，同步深化农村改革。此阶段中央农村政策内容无重大变更，是前一阶段农村政策的深化和发展。

1993年“家庭联产承包责任制”被列入《宪法》范畴，1998年8月修订通过的《土地管理法》，第一次使“土地承包经营期限为30年”，2002年8月通过《农村土地承包法》，使这一政策具有了法律保障。家庭联产承包责任制的长期不变，进一步稳定了广大农民的心理预期，使得农民生产的积极性得以巩固，确定了农业经济持续健康发展的基石。

1996年农业部制定《关于引导乡镇企业集中连片发展和加快乡镇企业小区建设的若干意见》，为乡镇企业起到十分重要的指导作用。在此后几年中，中央连续出台了一系列引导乡镇企业集群发展以促进农村第三产业发展的措施和政策。1993-1997年，在有利的政策环境和氛围下，乡镇企业又一次进入高速发展的黄金时期，企业的规模和效益不断提高，占农村经济的比重不断扩大。2000年的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》将小城镇的发展作为了今后很长一段时间的一项重要议题和任务。

除经营体制改革、产业结构调整外，党还适应发展农村社会主义市场经济的要求，在流通、金融、保险、医疗、税费改革等诸多方面，出台了一系列新的农村政策。首先，是进一步对取缔农副产品统购派购做了修改和完善，紧接着在1994年，中央逐步予以放开从前对生产资料的严格控制和流通，制定了新的包括化肥在内的生产资料流通的政策。1994年为农村服务的政策性银行正式成立，中国农业银行改制为国有商业银行，还对农村信用社的体制进行了改革。农村社会保障体系初具规模，从1997年起，农村开始实行医疗合作，一定程度上缓解了农民看病难的问题。

（四）以统筹城乡发展、共享改革成果為取向的农村政策（2002至今）

这一阶段最为严峻的问题当属城乡经济发展失衡，党在这一阶段的农村政策始终围绕着城乡共享改革成果，全面统筹城乡发展为取向。

2003年的中央农村工作会议将农村问题归纳为“农民、农业、农村”的“三农”问题，将其确立为全党工作的重中之重，“多予、少取、放活”正式成为党此后“三农”工作的重要指导方针。

党和国家决定对农业税进行改革，在部分地区开始逐步减免农业税并渐渐适用于全国范围内。而在农业特产税方面，除了烟、茶叶等特殊物品之外一律取消。到2006年1月1日，农业税全面取消，延续2000多年的农业税征收宣告结束，9亿中国农民将因此受益，延续了几千年的农业税从此彻底退出历史舞台。农民负担普遍减轻，减负比例最高达60%以上，极大缓解了农民的压力，使农民进一步享受到改革开放的成果，也有利于城乡差距的缩短。对农业生产资料方面，为了降低农业生产成本，减轻农民负担，种粮补贴、良种补贴、购置农机具补贴一系列政策，都确保了农村经济平稳快速的恢复、发展。

针对农民工问题，2006年国务院出台《关于解决农民工问题的若干意见》中，提出了关于妥善解决农民工问题的指导思想和基本原则，并对解决农民工工资偏低和拖欠问题、农民工劳动管理、农民工就业服务和培训等各方面进行了一系列细致的规定，提出了明确的要求。除此之外，在户籍制度上也逐年放开，要求取消对进城务工人员的歧视和区别对待。

2005年以来的社会主义新农村的建设，以及党的十八大以来大力推进的城乡一体化发展，使得农村生产生活面貌焕然一新，真正做到了让改革发展成果更多更好地惠及人民群众尤其是广大农民，极大地提高了农民的“获得感”。2013-2018年相继出台的6个中央“一号文件”都与发展现代农业紧密相关，显示出中央以现代化手段推进农业跨越式发展、促进农民收入水平提高的坚定决心。

党的十九大报告作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署和产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的农村发展总要求。深化土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度；保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年；引导农村土地经营权有序流转，为乡村创业提供制度保障。

此外，十八大以来，围绕全面建成小康社会、打赢扶贫开发攻坚战、实施精准扶贫等方面，采取了一系列政策。“农村贫困人口实现脱贫”的目标如能顺利实现，必将真正改变全体农民的生活状况，在中国历史上第一次消除农村贫困问题，这无疑将是巨大的历史功绩。

二、改革开放以来党的农村政策的特点

改革开放近四十年，我国经济发展取得已成为全球第二大经济体的显著成绩。新形势下对党的农村政策特点的研究关系到党的农村能否顺利开展，农村经济能否进一步稳定持续的发展，与社会主义建设和实现中国梦的伟大进程有着重要的关系，意义重大。党的农村政策虽然在各个不同的阶段针对不同矛盾侧重有所不同，但总体上是一个具备其特点的完整体系，其主要特点有以下几个方面：

（一）改革开放以来党的农村政策体现了以农民为主体的理念

改革开放发端于农村，党和国家充分考虑到农民解决温饱的迫切需求，顺应农民的趋利心理，使广大农民在改革中不断获益，才使得农村改革得以进一步推进。“人始终是主体。”是马克思的经典言论。只有以农民利益为根本出发点的农村政策才能得到农民的拥护，只有以农民为主体的农村政策才是符合农村经济发展规律的农村政策。

（二）改革开放以来党的农村政策贯彻了法治思维

改革开放以来党的农村政策体现了依照法律治理农村、推进改革。1982年《宪法》使得农村土地所有权问题以最高法律的形式确定下来，奠定了农业经济后来长期繁荣的基础。1999年通过的《宪法修正案》，则将家庭承包经营作为农村经济发展一项基本制度予以确定。改革开放后的实践充分证明，法治思维的贯彻以及依法治国方略的实施，为社会主义市场经济的持续发展提供了最有力的保障。

（三）改革开放以来党的农村政策遵循了市场经济发展的一般规律

从改革开放后党在农村的施政实践中可以发现，只有积极把握市场经济发展的一般规律，坚持市场化的改革导向，引入市场机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的宏观调控作用，加大对农村地区的政府投入，将“看不见的手”和“看得见的手”两相结合、综合运用，发挥社会主义市场经济体制在农村经济发展中的优势，才能是我国农业逐渐摆脱传统自然经济的桎梏，实现市场化、现代化的根本性转型。

三、改革开放以来党的农村政策的经验和启示

回顾党在农村改革方面的实践可以发现，农村事业始终在曲折中不断向前推进。深入总结分析探索过程中的正反两方面经验，将有助于我们提高对农村发展规律的认识和把握水平，提高我们面对农村改革发展的新环境新形势新任务，及时制定科学有效政策的能力，最终将有利于农村、农业、农民事业的发展。

（一）坚持与时俱进，运用发展着的马克思主义作为指导

改革开放以来，邓小平理论、“三个代表”、科学发展观以及习近平新时代中国特色社会主义思想的提出，体现了党在国家建设和社会实践的过程中，始终注重以与时俱进的精神，不断结合实际完善和发展马克思主义。

（二）坚持实事求是，以发展农业生产力作为立足点

回顾历史，可以清晰地感受到，正是党在制定和实施农村政策时，坚持实事求是，坚持以发展农业生产力为出发点调整优化农村生产关系，使得农村经济按照生产力和生产关系的“螺旋式上升”关系，不断实现新的长足发展。因此，在制定农村政策时，必须坚持实事求是，全面了解掌握农村的实际情况，将发展农村生产力作为立足点，务求政策的科学性、适用性和实效性。

（三）尊重农民群众的首创精神，充分调动广大农民的积极性

广大农民是农村变革的主体力量，蕴含着农村发展的丰富智慧和强大力量。家庭联产承包责任制的诞生，正是来源于农村基层最鲜活的实践。改革开放以来，党在制定农村政策时，始终将维护和促进农民根本利益作为最终目的，同时，充分尊重农民群众的主体地位和首创精神。广大农民在长期探索过程中的创造成果和经验得以为农村政策的制定提供不竭的源泉，农村政策的科学性得以不断提高。在制定农村政策时，必须充分认识到农民群众的主体地位，充分尊重农民群众的首创精神，要努力形成良好舆论导向和宽松氛围，最大限度地调动广大农民的积极性、主动性和创造性，鼓励广大农民积极探索、积极创造。要建立党和农民群众良好的互动机制，注重从农村基层遴选提炼好的经验和做法，并在更大范围内予以推广，对于经实践证明确实值得推行的有益经验，要注重将之上升为法律法规和规范性文件，使之政策化、规范化。

作者简介：黄耀丽（1969-），女，安徽宿州人，汉族，中共南阳市委党校马克思基础理论教研室讲师，历史学硕士学位，研究方向：马克思主义理论。