A城市近年城市规划许可行政诉讼案件研究

钟 澄

一、研究背景

在经济发达、城市化程度高的一线城市，每年都会因为城市规划行政行为产生行政诉讼案件。笔者根据调研并通过北大法宝、中国裁判文书网等数据库对A城市近五年 （2010-2015）结案的城市规划许可行政诉讼案件进行了不完全统计，具体见后文图1、图2。虽然这些案件因规划行政许可行为产生，但背后反映出了纷繁的土地管理、房地产管理和政府依法行政能力问题。本文将通过对其中典型案件的研究，分析城市规划许可依法行政中的问题，为城镇化背景下的城市规划许可工作提供完善思路。

二、城市规划行政许可的种类、内涵和逻辑

（一）城市规划行政许可种类

“城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。”①安建：《中华人民共和国城乡规划法释义》，法律出版社2007年版，第76页。而各项规划类行政许可是落实城市规划的重要环节。根据A城市规划行政主管部门向社会公布的 “权责清单”，涉及到城市规划许可的行政行为如表1。总体来说包括规划选址许可、建设用地规划许可、建设工程规划许可和规划验收许可四大类。

图1：A市2010-2015年城市规划案件量分类统计

图2：A市2010-2015年城市规划案件量分年分类统计

（二）各项城市规划行政许可的内容和关系

城市规划行政许可作为对 “图纸上”城市规划的实施和管理手段，贯穿于整个建设项目过程中。根据现行法律、法规的规定，就一个建设项目而言，如果项目需要有关部门批准或者核准，选址在城市、镇规划区内，用地为行政划拨，则需要申请领取选址意见书。②《城乡规划法要点解答》，法律出版社2007年12月版，第41页。其中 “需要有关部门批准或者核准的建设项目”主要指列入 《国务院关于投资体制改革的决定》中事关国计民生的重大建设项目。结合 《土地管理法》第五十四条的规定，此类项目通常为国家机关和军事设施，城市基础设施和公益事业设施，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施。这些项目涉及公共利益，投资较大，建设方一般为国家机关和事业单位。为了从规划上对建设项目加以引导和控制，充分合理利用现有土地资源，避免各自为政，无序建设，同时为项目审批或核准提供依据，在建设项目可行性研究阶段，项目审批或核准之前，需要规划主管部门核发建设项目选址意见书。根据1998年原住建部发布的 《城市规划基本术语标准》（GB/T50280-98），“选址意见书”（permission notes for location）指 “城市规划行政主管部门依法核发的有关建设项目的选址和布局的法律凭证”。建设项目选址意见书内容通常包括申请单位、项目名称、用地位置、建设用地和附道路用地、绿化用地面积、土地用途、建设规模、用地范围坐标及附图等。目前A市规划行政主管部门核发的意见书上会载明 “本选址意见书是城市规划行政主管部门安排具体建设项目用地位置及规模的初步意见，供土地、发改和环保部门办理用地预审、项目可行性和环境影响审批等用，不作为土地所有权、使用权等权利的凭证，仅供申请单位办理建设项目审批等前期工作使用。有效期通常为一年”。也就是说，

意见书中的地块并不一定是项目最终的划拨用地，有可能会另行选址。

表1：A市规划主管部门公布的规划行政许可事项

如果建设项目用地是通过公开出让所得，就无需申请选址意见书，因为按照 《城乡规划法》，通过有偿出让方式取得土地使用权的，出让地块必须附具规划主管部门根据控制性详细规划提出的规划条件，③根据 《城市规划基本术语标准》，控制性详细规划是指以城市总全规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。规划条件要明确规定出让地块的面积、使用性质、建设强度、基础设施、公共设施的配置原则等相关要求。因此，“通过有偿出让方式取得土地使用权的建设项目本身就具有与城乡规划相符的明确的建设地点和建设条件，不再需要城乡规划主管部门进行建设地址的选择或确认”。④《中华人民共和国城乡规划法解说》，知识产权出版社2008年版，第34页。

对于划拨用地项目，建设单位在项目获批并取得划拨用地书后，方可持包括选址意见书在内的文件向规划主管部门申请建设用地规划许可，该部门根据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、建设范围等，核发建设用地规划许可证，确认准备划拨的地块可以进行怎样的建设活动，之后才可申请划拨用地；而对于出让项目，则是在出让合同签订后，土地使用权人持建设项目的批准文件和合同，向规划主管部门领取建设用地规划许可证。因为规划条件已经写入合同，所以领证只是一个确认的形式，不存在实质性审查。⑤参见前引②，第43页。建设用地规划许可证所载内容包括 “用地单位”“用地项目名称”“用地位置”“用地面积或规模”“规划设计要求”“附图及附件名”“备注”。《城市规划基本术语标准》中将 “建设用地规划许可证”（land use permit）定义为 “经城市规划行政主管部门依法确认其建设项目位置和用地范围的法律凭证”。可见，该项行政许可的重点在于授予行政相对人在具体地块进行一定规模建设的权利和义务。

在取得了建设用地使用权和建设用地规划许可后，建设单位还须申请建设工程规划许可，以保证建设活动符合规划。⑥参见前引②，第47页。通常建设单位在申领前还须提交修建性详细规划。⑦根据 《城市规划基本术语标准》，修建性详细规划以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。建设工程规划许可证一般包括以下内容：用地单位，用地项目名称，设计单位，用地位置，宗地号，子项目名称，建筑性质，栋数，层数，结构类型，计容积率建筑面积及其分享指标，不计容积率建筑面积，停车位属性和备注部分。此外，建设工程规划许可证附件还包括总平面图、各层建筑平面图 （包括地下室、层面平面）、各向立面图、剖面图等。建设工程规划许可证一般有效期为一年，一年内不开工则作废。《城市规划基本术语标准》将 “建设工程规划许可证”（building permit）定义为 “城市规划行政主管部门依法核发的有关建设工程的法律凭证”。可见，该项行政许可是授予行政相对人按照具体的工程规划设计进行建设的权利和义务。

在项目完工后，建设单位须向规划部门申请建设工程竣工规划验收，监督检查人员应当查阅并熟悉建设工程规划许可证核准的建设工程总平面图及施工图等资料，赴建设工程现场检查相关内容。⑧具体包括：1.总平面布局，检查建设工程的位置、占地范围、坐标、平面布置、建筑间距、出入口设置等是否符合建设工程规划许可证及其核准的图纸要求；2.容量指标，检查建设工程的建筑面积、建筑层数、建筑密度、容积率、建筑高度等是否符合建设工程规划许可证及其核准的图纸要求；3.建筑立面、造型，检查建筑物或构筑物的形式、风格、色彩、立面处理等是否符合建设工程规划许可证核准的图纸要求；4.室外设施，检查室外工程设施，如道路、绿化、停车场等是否符合建设工程规划许可证核准的图纸要求，并检查其施工现场临时设施是否按照规定期限拆除并得到清理。

总结来说，城市规划许可的具体思路和逻辑如图3：

图3：城市规划许可路径图

三、城市规划许可行政案件产生的原因

城市规划的实质是对城市空间的分配，⑨秦红岭：《试论城市规划应遵循的普遍伦理》，载 《城市规划》2005年第5期。当规划许可直接或者间接涉及到行政相对人或者利害关系人的房地产权益时，当事人会将矛头指向该规划许可，无论许可本身是否针对该房地产权益。实践中主要存在以下情形。

（一）房地产权利人因相邻关系产生争议

通风、日照、采光是衡量人居环境的重要指标之一。随着经济的飞速发展，许多大城市的土地开发强度已经达到极限，⑩开发强度指城市物质层面的开发建设活动的度量衡，主要有容积率、建筑覆盖率和建筑高度等三个主要衡量指标。个别地区还有开放空间率等控制指标。高层甚至超高层建筑鳞次栉比，相邻人之间由于通风、采光、日照等方面的问题所引发的矛盾也越来越多。当相邻人之间无法解决民事纠纷时，会将矛头指向规划部门，针对规划许可行为提出异议。后文中的 “H小区业主委员会案”“Z某等9人案”“P某等3人案”即属于此种情形。事实上，当城市人们的居住形态从 “独门独户”为主演变为大规模的 “区分所有”住宅小区时，传统民法中的相邻关系已经成为一种非常弱的约束，区分所有权人 “无法提前和主动介入城市空间物质形态的塑造和利益调整”“私法上的相邻关系调整逐渐让位于公法上的空间配置”“即规划编制和许可，建设行为往往不再仅仅是行使所有权的结果，行政以许可的方式提前介入其中。”①陈越峰：《城市空间利益的正当分配——从规划行政许可侵犯相邻权益案切入》，载《法学研究》2015年第1期。《物权法》第八十九条规定“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”据此，法院会在行政案件中审查规划行政主管部门的规划许可指标是否会导致建筑物妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。

（二）房地产买卖双方对标的房产有争议

房屋是公民的重要不动产，特别是在房价高企的一线城市，购买房产通常是家庭的首要经济负担。当购房人因设计、质量等原因对取得的房屋不满，与开发商协调不成时，便会向行政主管部门追究责任，希望藉此间接对开发商施压。在关于建设工程规划许可的案件中大部分属于此类型。如在 “H某等20人诉建设工程规划许可案”中，第三人于2009年3月5日获准核发 《建设工程规划许可证》。原告系第三人开发小区的业主，入住后获知第三人在小区三楼花园违规建设商场中央空调冷却塔及私自对小区部分建筑进行加改扩建等违法性行为，认为被告核发建设工程规划许可证的行政行为侵犯了原告的合法权益，后撤诉。“L某某等16人诉建设工程规划许可案”也属于类此情形。此外，受国家宏观调控政策变化和经济形势的影响，部分在房价高位入市的购房者会通过以规划具体行政行为利害关系人的身份提起行政诉讼的方式质疑整个房地产项目的行政许可合法性，以此作为与房地产开发商博弈的筹码，实现规避市场风险的目的。

（三）当事人因历史遗留房地产问题产生争议

在城市房地产开发中，往往会因为各种原因产生 “烂尾”、权属不清、报建手续不完整等历史遗留房地产问题。出于空间建设逆反性的高成本和社会安定因素考虑，政府在处理这些历史问题时往往通过协调会议的方式解决，而如果解决不够彻底，又会涉及到新的利益主体。当规划行政部门按照政府会议决定为相关房地产办理规划许可时，新的利益主体就会提出异议和诉求。后文中涉及到G大厦的 “Q公司案”和 “Y公司案”即属于这一情形。

（四）规划调整与规划许可利益

在土地资源有限而经济社会迅速发展的情形下，为了城市发展需要，土地规划功能及部分规划指标需要不断地进行调整或改变，在一定程度上触及行政相对人和利害关系人的既得利益，也会引发行政争议。后文中的 “S公司案”和 “B公司案”即属于此种情形。

四、审理城市规划许可案件中的问题

（一）利害关系人的认定

城市规划的实施影响多方面的利益，根据 《行政诉讼法》的规定，在由第三人提起的行政诉讼中，是否城市规划许可行为的利害关系人直接决定其是否有权起诉。《最高人民法院行政诉讼法若干问题解释》第十三条将行政诉讼法上的利害关系人包括下列几类：“（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”可见，原告与行政行为是否具有 “法律上的利害关系”成为问题的关键。

在行政法学理论上，利害关系一般被认为是 “切身的、现实的和直接的利害关系”。因此，城乡规划利害关系人 “是指与城乡规划存在着合法的权利义务关系，并且由于相当的因果关系，其适当的利益受到影响的公民、法人或其他组织。”①邢艳芬：《浅议城乡规划利害关系人权利保护制度》，载《法制与社会》2011年第2期。关于权益的界定则存在两种观点，“第一种观点是法律权利说，包括法律明文规定的权利及推定权利，第二种观点是法律上值得保护的权益说。虽然行政法领域存在着法律保护权益范围应不断扩大、行政诉讼主体资格应适当放宽的观点，”③王克稳：《论行政诉讼中利害关系人的原告资格》，载《行政法学研究》2013年第1期。“但审判实践中仍坚持法律权利说。法律及司法解释采用的是法律上的利害关系标准，在因果关系上适用的是相当因果关系标准。在民事关系与行政关系交叉的情形下，通常认为民事关系介入行政关系时，民事关系主体不具有原告资格；行政关系介入民事关系时，民事关系主体具有原告主体资格。”④乐敏、曹海燕：《规划行政许可利害关系人的诉权保护》，载《人民司法》2012年第2期。

从A市法院的审判实践来看，法院严格地遵循上述司法解释的规定，即采取法律权利说，对于原告以规划许可侵犯直接、合法权利的，会判断其具有原告资格，在 “Z某等9人诉建设工程规划许可案”中，原告系涉案地块相邻地块小区业主，认为被告发给涉案地块的建设工程规划许可证侵犯了自己的利益。法院认为，被告系建设工程规划主管部门，履行建设工程规划许可职责，对建设项目工程建设标准进行行政许可管理，在行政许可行为中应对建筑物是否妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照进行审查。因此，在原告提出的各项起诉理由之中，关于被告作出的建设工程规划许可行为涉及相邻通风、采光和日照方面影响的理由，属于本案审查范围，但原告不可对涉案建设项目自身的其他许可内容提出诉讼，比如核增建筑面积用于公共走廊、架空层和高层避难区，不属于控制性详细规划确定容积率中的建筑面积，不影响原告的相邻权。

实践中，法院支持原告 （行政行为利害关系人）的直接、合法权利通常包括以下5类：

表2：城市规划许可利害关系人权利及法律依据

相反，对于原告以规划许可侵犯其其他权利、直接因果关系不确定或原告本身权利有瑕疵的，法院会判断其不具备诉讼资格。以下三起案件即为典型：

在 “W某某诉变更建设用地规划许可案”中，被告准予变更第三人项目 《建设用地规划许可证》中的挑檐退红线、绿化率和公共开发空间三项规划指标。原告认为自己所在小区与第三人建设项目相邻，第三人项目在施工过程中造成自己小区房屋开裂、地面沉降等问题发生，系被告的上述行政许可导致。法院认为，原告与涉案行政许可无法律上利害关系，不具备诉讼主体资格，但未详细说明理由。笔者根据判决书全文判断法院的理由是被告作出的规划变更许可实体要件和程序要件均合法，原告所在小区不动产受损如确系第三人施工造成，也应当通过民事法律程序与第三人解决，与被告的规划许可行为无直接因果关系。

在 “L某、L某某诉规划选址许可案”中，法院认为被告核发建设项目选址意见书的行为是对涉案工程项目的选址和布局是否符合城市规划要求出具的一个审核意见，仅供土地、发改和环保部门办理用地预审、项目可行性和环境影响批准等用，即使原告的土地和房屋在该选址意见书所涉范围之内，该选址许可行为也不会对其房地产权益造成任何直接的或实质上的影响，故原告不具有行政诉讼主体资格。可见，规划选址虽然可能导致选址范围内的不动产被征收，但征收行为才是影响不动产权利人合法权益的直接行政行为。

在 “X公司诉建设用地规划许可案”中，法院认为，原告以被告向第三人核发 《建设用地规划许可证》侵犯其对涉案土地享有不动产权利为由提起行政诉讼，但其提交的合法有效的证据材料不足以证明其对涉案土地及其上建筑物享有合法权利，故其不具有诉讼资格。

（二）技术标准与审判标准

因为 “日照、采光、通风、噪音等相邻关系产生利益冲突，其实质是城市空间利益正当分配问题。”⑤参见前引①，陈越峰文。该类案件通常涉及到对所许可规划指标的合法性和合理性问题，而实践中，法院多以规划指标是否违反规划技术标准来审查该问题。应当说，在此类案件中，第三人客观上存在着通风、采光和日照利益，被告的规划许可行为确实导致了这一利益的缩减。因此，从行政诉讼审理与诉讼请求的对应性角度，法院审查的重点不在规划许可对行政相对人的合法性，而在规划行政许可的建筑是否对相邻权进行了缩减及这种造成缩减的许可的合法性。即首先承认相邻关系人对邻人在技术标准之内的建设行为负有忍受义务，将一个主观权利保护诉求作为客观合法性监督处理。⑥参见前引①，陈越峰文。在此种情况下，法院判断的关键在于以何种规范和标准进行审查。

有学者在总结了最高人民法院指导案例及相关案例后，认为目前法院在审理此类案件时的标准主要为 “合规即合法，合法即不侵权”“遵守技术规范即合法”“在判决及其论证背后是法官对城市空间利益分配的政策性选择和利益衡量逻辑”。⑦陈越峰：《公报案例对下级法院同类案件判决的客观影响》，载《中国法学》2011年第5期。从A市法院的判决来看，基本上遵循了最高人民法院的思路，即以国家标准和A市城市规划和设计标准中的强制性规范作为审查标准，只要行政许可的内容未违反技术标准，或者相关指标已经主管行政部门认定，程序上也没有瑕疵，则认定合法，并且表达了法院不应当承担技术审查责任的态度。

在 “H小区业主委员会诉建设工程规划许可案”中，被告向第三人核发了 《建设工程规划许可证》，所涉项目位于原告小区的北侧。原告认为该许可证上关于第三人项目出入口设置、退让用地红线、原告小区与第三人小区建筑间距的规定违法。法院认为，原告主张涉案项目不符合城市规划要求以及设计不符合国家、省、市有关专业技术规范和规程。需要指出，建设工程规划系具有高度专业性、技术性的行政行为，涉及到众多技术性规范。在认定建设工程是否符合规划要求及其专业技术规范时，一方面行政机关比人民法院具备更多专业知识，另一方面考虑到规划许可涉及整个小区甚至城市整体的重大利益，因此原告在提起行政诉讼时，应就其主张的规划许可违规情况作出具体说明或提出初步证据，人民法院则针对这些疑点进行审查。如要求法院主动详尽地就规划许可所涉的技术规范逐一审查，在技术上难以完成，也有违行政权与司法权的分工。随后根据A市的 《城市规划标准与准则》认定原告提出的主要诉求及其理由均不成立。

在前述 “Z某等9人诉建设工程规划许可案”中，法院认为，原告提出的属于相邻权范围的日照和建筑物安全等问题，均已经通过专业审查机构审查，没有相反证据证明专业审查机构作出的审查结论违背事实和法律规定，被告作出建设工程规划许可具有事实和法律依据。在 “P某等3人诉建设用地规划许可案”中，法院也根据双方提供的资料认为被告作出许可中的容积率并未超过控制性详细规划的规定。

在 “Y某某、M某某诉建设工程规划验收案”中，法院认为，被告核发的 《建设用地规划许可证》提出了建设用地项目的总体布局及建筑退红线的规划要求，履行了划定建筑物与交通干线防噪声距离的义务，不违反法定图则，环保部门核发的 《建设工程环保验收合格证》认定该建设工程备用发电机噪声排放以及生活污水排放符合环保标准。原告以房屋存在噪声污染为由要求撤销案涉建设工程的 《建设工程规划验收合格证》缺乏事实根据。在城市发展的今天，房屋存在声污染的现象是难以避免的，污染程度有轻有重，但它并不能说明规划部门对案涉土地的用途及功能等利用上就一定有违法行为，因为声污染造成的原因可能是多方面的，如楼层、朝向、房屋离交通干线距离、车辆的数量、检测时间等因素都可能对检测结果产生影响，不能一味地将责任推卸于已经履行划定建筑物与交通干线防噪声距离的义务的规划部门。

（三）复函和规划确认的效力

实践中，规划行政部门有时会以复函或规划确认的形式对行政相对人的具体个案申请作出答复或批示。该类复函或确认是否可诉，关键在于其内容是否具有行政许可的效力，也即是否将前述四类许可中的相关权益授予了行政相对人。

在 “Q公司诉规划确认案”中，原告拥有的物业与 “G大厦”相邻，被告于2012年7月在报纸上发布的 《关于G大厦裙楼规划确认公示的通告》，原告认为根据被告的确认，G大厦占用了自己物业所在宗地三处红线，故提起行政诉讼。一审法院认为通告行为是规划确认行政行为之前的前置性行为，不是规划确认行政行为本身。通告针对的是不特定公众，目的是征求公众意见，根据征求到的公众意见，再决定是否需要作出调整或修改，之后才决定是否作出规划确认行为。故通告本身未对原告的权利义务产生实际影响。二审法院则认为，通告显示被告已经过研究同意了第三人对G大厦裙楼超建部分进行规划确认的申请，且显示其要求用地单位在接受处罚后完善后续的手续。因此，该确认决定行为对原告的权利义务具有实际影响。在相关联的 “Y公司诉规划确认案”中，法院也作出了相同的裁定。可见，虽然被告作出的行政行为的形式为确认而非许可，但复函的内容相当于建设工程规划许可中对申请人施工图纸的确认，因此法律性质上属于行政许可，第三人认为该许可行为侵犯了自己的物权故有权提起诉讼。同样在 “H某某诉复函案”中，第三人向被告提交《关于确认 “G大厦”容积率的请示》，被告作出 《复函》同意确认某地块的各类建筑面积和总建筑面积规划指标。原告为与G大厦相邻建筑物内物业的所有权人，认为被告的 《复函》影响了物业的采光和通风。法院则认为，《复函》所确定的规划指标没有超出宗地 《建设用地规划许可证》核定的指标要求，其中对商业、商务公寓、单身公寓建筑面积的调整，属于建设用地项目内部建筑面积的各组成部分的调整，对相邻建筑的通风采光不存在影响。因此，原告以 《复函》改变原规划影响其通风采光等权益为由主张撤销该 《复函》没有事实和法律依据。

在 “C某某等44人诉复函案”中，涉案复函涉及到的用地与原告所有的房产相邻，法院认为，被告作出的涉案复函批准第三人在该宗地上建设业务用房等，影响了被上诉人的共有产权，被上诉有权对该复函提起行政诉讼。复函批准第三人在历史用地红线内恢复建设业务用房及传达室，其内容实质上是根据第三人的申请作出的建设用地规划许可。被告不能举证证明第三人提交了申请建设业务用房等所必备的材料，作出复函的主要证据不足，故确认该复函违法。

而在 “CH某某诉复函案”中，原告认为第三人在某小区旁加建高楼侵犯自己合法权益。法院认为加建行为没有经过规划审批的，利害关系人可向有权行政机关检举、控告。加建行为经过规划审批的，利害关系人可以针对规划主管部门的批准行为提起行政诉讼。涉案 《复函》只是陈述了《某区域规划调整》的形成经过及内容，不是行政主管部门对第三人在某小区旁加建高楼的批准文件，对原告的权利义务并不产生实际影响。

可见，前四起案件中因为规划行政主管部门的 “确认”或 “复函”实质上发生了建设用地规划许可或建设用地工程许可的效力，并可能影响第三人的法律上权利，因此属于可诉行政行为；而后一起案件中虽然也名曰 “复函”，但只是对原告所咨询问题的答复，内容也不影响其法律上权利，因此不属于行政行为，不具有可诉性。

（四）规划编制与规划许可的关系问题

如本文第二部分所述，建设用地规划许可的审批依据是控制性详细规划，而建设工程规划许可审批的依据之一是修建性详细规划。该两类详细规划的关系是：控制性详细规划 （regulatory plan）侧重对规划范围内的土地使用设定较为详细的用途和容量控制，并不对规划范围内的任何建筑物做出具体设计，而是作为该地区建设管理的主要依据；修建性详细规划 （site plan）则以实现规划范围内具体的预开发项目为目标，将各建筑物的用途、体形、外观及各项城市设施的设计作为规划内容，属开发建设蓝图型的详细规划。控制性详细规划与城市总体规划和修建性详细规划衔接，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地的性质、使用强度和空间环境，强调规划设计与开发相接，是规划管理的依据。它既有总体控制要求，又有局部控制要求；“既深化总体规划意图，又对城市片区及地块建设提出可直接指导修建性详细规划编制的准则”。⑧汤黎明：《城乡规划导论》，中国建筑工业出版社2012年版，第168页。

由于我国城市规划编制相对于国有土地使用权出让较晚，且2007年之前施行的 《城市规划法》并没有规定将规划要件作为土地出让条件之一，因此可能出现早期出让的土地现状与出让后编制的详细规划存在冲突，又或者没有详细规划的情形。当规划行政主管部门依此作为或不作为时，会引发行政争议。

1.申请许可宗地无控制性详细规划是否可以办理规划许可

控制性详细规划是总体规划宏观法律效力向微观法律效力的拓展。控制性详细规划编制工作，是城市开发的前期工作，是控制土地出让和转让的依据。控制性详细规划的文本、图则及法规三者相互匹配，各自关联，从投入开发的土地总量、土地使用性质和开发强度、土地开发时序等三方面共同制约着城市土地开发建设活动。因此，控制性详细规划超越了规划设计的范畴，成为城市管理的依据和手段之一，其成果有着明显的法律约束功效。《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（1992年建设部令第22号）规定出让、转让城市国有土地使用权之前，应当编制控制性详细规划；2006年4月1日起施行的 《城市规划编制办法》，对控制性详细规划的编制内容和要求以及其中的强制性内容进行了明确规定。

在涉及到规划行政主管部门以行政相对人申请规划许可的宗地没有生效的控制性详细规划而不予规划许可，而行政相对人有证据证明自己为宗地的合法使用权人的情况下，法院无一例外会判决规划行政主管部门不予许可违法。

2.申请土地的控制性详细规划发生变化不予许可

城市规划往往要根据经济社会发展情况进行调整，当行政相对人提出的规划许可申请与修改后的控制性详细规划不一致时，规划行政部门应当如何处理。

在 “S公司诉不予规划许可案”中，原告向被告提出建设用地规划许可申请，被告认为，涉案宗地设计占用2000多平方米规划道路，与控规存在冲突，违反了经依法批准并公布的城乡规划，故作出不予行政许可的决定。法院依据 《城乡规划法》第九条、第三十五规定驳回了原告的诉讼请求。需要说明的是，被告在作出不予许可的同时向原告发出了收地通知。

而在 “B公司诉不予规划许可案”中，1997年被告向原告发放了 《建设用地规划许可证》，该证显示用地性质为仓储及配套单身公寓、食堂、管理中心。2001年11月8日公布的控规显示上述《建设用地规划许可证》所涉及用地的用途为普通仓储用地。2001年至2002年间，原告与被告签订了 《土地使用权出让合同书》并取得了地块的 《房地产证》。2009年原告向被告申请建设工程规划许可，被告作出了不予行政许可决定。法院认为，一方面，原告具有合法的 《房地产证》，被告在作出被诉不予行政许可决定时并未取得证明该地块已被土地管理部门收回或者土地管理部门已启动收回程序的证据。因而以原告先行到国土部门处置土地有无被收回可能问题为由作出不予行政许可决定，依据不足。另一方面，原告所依据的 《建设用地规划许可证》仍是有效的法律文件，签订的《土地出让合同》也并未被撤销或被确认无效。在此情况下，被告认定原签订的土地出让合同的建筑使用功能与该地区的控规用地性质不符，并以此为由作出不予行政许可决定，依据不足。然而，在相关联的另一起案件中，因为原告的另一块宗地已经被政府收回，因此法院认为被告不予审批建设规划许可的行为合法。

可见，根据我国的城市空间管理规定，无论是划拨还是出让的土地使用权，相应宗地必须事先编制控制性详细规划，设定规划要件。如果当事人依据合法取得土地使用权，且该土地使用权未被收回，规划行政主管部门就不能以宗地没有相应的控规为由不办理规划许可。如果土地使用权出让后控规发生变化，也应当保护当事人的信赖利益，不得以规划发生变化不办理相关许可。

（五）举行听证会的范围

“听证程序是行政机关作出行政行为前给予当事人就重要事实表示意见的机会，通过公开、公正、民主的方式达到行政目的程序。”⑨参见前引①，安建书，第152页。根据《行政许可法》的规定，行政许可中适用听证的情形包括法定听证、职权听证和申请听证。法定听证是由法律、法规、规章规定行政许可机关必须组织听证，目前数量较少；职权听证是行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政许可机关应当依据职权及时举行听证；申请听证则是根据 《行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间巨大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……”当行政许可相对人、利害关系人认为许可结果影响其利益时，有时会以行政机关没有举行听证对许可行为提出异议。

在 “R某某诉建设用地规划许可案”中，2011年7月被告在 《XXX报》刊登 《关于某单位变更〈建设用地规划许可证〉的公示》。原告认为被告作出的上述规划许可证侵犯其权益，作出被诉规划许可没有进行听证属于程序违法。法院认为，现行法律法规没有规定变更规划需要进行听证，被告在作出被诉规划许可前已经就变更规划事项进行登报公示。

而在 “N公司诉不予变更建设用地规划许可案”中，2012年3月，原告向被告提出建设用地规划许可-变更 （建筑类）申请，被告认为原告的申请关系到相邻B地块土地使用权人的利益，而B地块的土地所有权人为Y公司、J公司及S企业。2012年4月，被告向Y公司发出 《征询函》，征询该公司对原告申请变更的意见，并告知Y公司 “J公司对该调整申请已表示同意且J公司根据Y公司和J公司签订的 《合作开发某广场项目承诺书》代表Y公司对上述申请一并表示同意的有关情况”。Y公司于提交 《答复函》中称因上述 《承诺书》所附条件不成熟，B宗地应由Y公司和J公司共同开发，原告的调整申请未征得其同意，其亦未授权J公司处理该调整事宜。后被告以原告的申请不符合法定条件、标准为由不予行政许可。法院认为，被告既然已发现涉案行政许可事项直接关系他人重大利益，就应在作出行政许可决定前告知申请人和利害关系人享有申请听证的权利。但被告仅在收到Y公司表示反对的 《答复函》后就作出涉案不予行政许可决定，未告知申请人、利害关系人听证的权利，程序违法。判决撤销不予行政许可决定。

以上第一起案件中，行政机关和法院均不认为许可需要听证或涉及重大事项，也不认为对涉及行政相对人与第三人利益，因此不必举行听证；而在第二起案件中，因为行政机关已经确定了申请人与第三人存在利害关系，但又未按照正规形式告知申请人和全部第三人拥有申请听证的权利，所以法院认为作出不予许可前缺乏法定程序事项。

五、完善城市规划管理制度建议

从前文的分析中可以看出，诉讼作为社会矛盾解决的最后一道屏障，在大多数案件中，法官仅能从依法行政的角度去审查行政行为的合法性问题，的确不能作为城市建设规划方面的专业人士去审核规划的专业性和科学性问题，而案件的实质矛盾焦点又往往在规划的合理性问题上。鉴于规划编制和许可中的自由裁量幅度较大，为了减少矛盾的发生，建议规划部门除了加强行政行为合法性审查外，在行使行政权力对空间利益进行划分时还可以从以下三个方面做好风险防控工作。

（一）总结利害关系人范围

从前文中的介绍中可以看出，对规划许可提出异议的往往是受其影响的第三人，而在判断其与行政行为之间是否存在利害关系时虽然有一定的法律依据，但总体而言理论界和司法界都尚未形成一套固定的判断标准。因此，规划部门要善于从具体判例中总结当事人利害关系人身份，以确定公示意见中的意见提出者范围和要求启动或参与听证的人员，“并明确只有作为利害关系人，才能提出意见和要求听证，既避免被动，又维护了真正的利害关系人的合法权益。”⑩卞为民：《利害关系人提起规划行政诉讼问题浅析》，载《江苏城市规划》2008年第12期。

（二）在行政许可过程中增加公示环节

公示是政府信息公开的一种，《城乡规划法》第四十条规定 “规划部门应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”这提高了行政许可的透明度，使利害关系人可以尽快明确自己的权利是否受到侵害，及时向规划主管部门提出自己的意见和建议，也有利于规划部门及时发现和解决问题。而根据 《政府信息公开条例》，涉及公民法人切生利益的政府信息应当主动公开，重大建设项目的批准和实施情况，城乡建设和管理的重大事项都是应当主动公开的信息。因此，笔者建议除了法定许可公示事项外，对建设用地规划许可申请、建设工程规划许可申请、建设项目选址等均应当进行公示，同时在国家法律的基础上通过地方立法将这些公示环节及具体方法、意见采集和反馈要求等进行固定，以便利害关系人及时提出意见。

（三）扩大听证范围

行政许可是授益性行政行为，申请人一般情况下不会要求听证。但是，一些行政许可会影响不特定的多数人的利益，且这种影响通常是长期和潜在的。相关利害关系人由于信息不对称，并不能够及时了解该行政许可对他们产生的影响，因此行政许可作出时也不会要求听证。但该行政许可一旦实施又确会产生社会影响。这就要求行政机关在行政许可作出过程中须考虑行政许可事项的社会影响，即便在法律没有明确规定的情况下亦应主动依职权进行听证和社会风险评估。如果许可前没有听证程序，走到行政诉讼程序，则这种事后司法审査只能在 “木已成舟”的情况下进行， 事实上也只可能对明显违法的行为进行微弱的救济，而且法官通常对规划部门的专业性判断高度尊重，只进行形式合法性判断而不审查规划部门是否进行了利益权衡。“即使法院审查行政机关是否进行了利益权衡，往往也只进行程序审查，即尊重行政机关在政策形成方面的地位。”①参见前引①，陈越峰文。因此，规划部门应当主动扩大听证的适用范围，对听证的利害关系人选定、听证范围和听证程序进行详细的规定，摒弃“简单处理”和“走过场”的错误观念，②在“C某等诉建设用地规划行政许可案”中，第三人预售给C某等人的房地产开发项目因市政建设进行了较大的规划调整，对原告买受人利益影响巨大。虽然经过磋商13名原告签署了 《声明书》，原告同意土地的合宗、规划和建设工期的调整，但事后还是对第三人重新取得的建设用地规划许可提出了撤销申请。虽然法院以存在 《声明书》为由驳回了诉讼请求，但显然单方 《声明书》在行政行为合法性证据力上要弱于公开的听证程序。通过听证加强行政行为的合法性。