新时代生态文明建设与森林防火工作

张 巍，颜廷强

（1.国家林业和草原局林产工业规划设计院，北京 100010；2.国家森林防火指挥部办公室，北京 100014）

党的十九大提出加快生态文明体制改革和建设美丽中国新目标、任务、举措，进一步显示了以习近平同志为核心的党中央加强生态文明建设的意志和决心。我们既要大规模推进国土绿化，更要保护好现有造林绿化成果。尽量减少森林火灾发生和火灾造成的损害是森林防火工作的主要任务，森林防火工作也因此赋予了更为重要的使命和责任。

1 新时代生态文明观及其现实指导意义

1.1 生态文明内涵

生态文明是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和，是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。它是继原始文明、农业文明、工业文明之后的一种新的文明形态。马克思在描绘共产主义时指出：这种共产主义，作为完成了的自然主义＝人道主义，而作为完成了的人道主义＝自然主义。它是人和自然之间、人和人之间矛盾的真正解决[1]。生态文明作为文明新阶段，是自然的人化和人的自然化在新的高度上的辩证统一，是恢复自然的活力，肯定自然的价值，从而真正地实现人的价值。达到自然史和人类史相统一的有效途径，正是马克思主义的生命力之所在。

1.2 新时代生态文明观及现实指导意义

习近平站在中华民族永续发展的千年大计高度，将马克思主义生态文明观与中国当代实际相结合，坚持以人为本、绿色发展为导向，以建设美丽中国、实现中华民族伟大复兴为目标，通过统筹人与自然是生命共同体的科学自然观、绿水青山就是金山银山的绿色发展观、满足人民日益增长的优美生态环境需要的基本民生观、统筹山水林田湖草系统治理的整体系统观、实行最严格生态环境保护制度的严密法治观、胸怀建设清洁美丽世界的共赢全球观等系列观点，全面阐述了社会主义生态文明的理念、意义、方针、方法、举措，形成了习近平新时代生态文明观。习近平新时代生态文明观是马克思主义生态文明观的发展，是新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是十八大以来我国生态文明建设顶层设计的依据，是推进我国生态文明建设的理论指导和行动指南[2]。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视并大力推进生态文明建设，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，相继制定出台《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，对生态文明建设做出顶层设计和总体部署，把生态文明建设和生态环境保护提升到前所未有的战略高度。建设生态文明，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持保护优先、自然恢复为主的基本方针。森林是陆地最大的生态系统，是人类生存的根基。森林火灾突发性强、破坏性大、危险性高，是全球发生最频繁、处置最困难、危害最严重的自然灾害之一，是生态文明建设成果和森林资源安全的最大威胁，甚至有可能引发生态灾难和社会危机。森林防火是我国生态文明建设的安全保障，是国家应急管理的重要内容，事关森林资源和人民生命财产安全，事关“山水林田湖草”生命共同体安全，事关国家生态安全，森林防火责任重于泰山。当前，我国发展进入了加快推进生态文明建设的新阶段，以新时代生态文明观指导我国森林防火工作，具有十分重要的现实意义。

2 《全国森林防火规划》在践行新时代生态文明观方面的主要体现

《全国森林防火规划（2016-2025）》（以下简称《规划》）经国务院审批同意，于2016年12月19日，由国家林业局、国家发展改革委、财政部正式印发实施。新一期规划总结了前期规划的建设成效，分析了面临的新形势、新情况、新问题，提出了发展新目标，明确了重点建设任务，是对全国森林防火工作的顶层设计和总体部署，是未来十年我国森林防火工作的统领，集中体现了习近平新时代生态文明观[3]。

2.1 规划指导思想

《规划》以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕生态文明建设，提出牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以保障人民生命财产和森林资源安全为根本，以改革创新为动力，坚持“预防为主、积极消灭”的工作方针，坚持“科学分区、分类施策”的治理原则，加强基础设施和装备建设，完善科学防火体系，加大依法治火力度，建立健全长效机制，全面提高森林火灾防控能力，最大限度地减少森林火灾发生和灾害损失，为建设生态文明和美丽中国保驾护航。这些都集中体现了坚持新的发展理念、以人民为中心、总体国家安全观的新时代生态文明观。

2.2 规划建设分区与布局

新时代生态文明观确定，山水林田湖草是一个生命共同体的整体系统观。这要求我们必须按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下进行整体保护、综合治理。《规划》根据全国森林火险区划等级、森林资源分布状况和森林火灾发生情况，统筹全国与各省、重点与一般区域，将全国森林防火区域划分为森林火灾高危区、森林火灾高风险区和一般森林火险区3类。根据上述分区依据和标准，森林火灾高危区包括151个县级行政单位，涵盖国有森工局，有森林防火任务的国家公园、国家级自然保护区、国家森林公园、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家地质公园等禁止开发区；森林火灾高风险区包括1 418个县级行政单位，涵盖国家、省（自治区、直辖市）、地（市）直属的自然保护区、森林公园、国有林业局、国有林场等有林单位；一般森林火灾风险区包括1 106个县级行政单位。规划实施期内，森林火灾高风险区可根据县级行政单位森林资源和火灾发生状况的变化以及火险区划等级的修订及时调整。

2.3 规划重点建设任务

新时代生态文明观指出，加大生态系统保护力度，实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系。这要求我们以《规划》为引领，以重大工程建设为保障，实现生态系统保护。《规划》针对目前森林防火中存在预警监测体系不够完善、防火信息化水平较低、森林消防专业队伍能力不足、森林航空消防供需矛盾突出、林区道路和阻隔系统建设严重滞后等关键问题，重点实施林火预警监测系统、通信和信息指挥系统、森林消防队伍能力、森林航空消防、林火阻隔系统、森林防火应急道路“六大建设任务”，大力加强预警响应规范化、火源管理法治化、火灾扑救科学化、队伍建设专业化、装备建设机械化、基础工作信息化“六化建设”。

2.4 规划建立健全长效机制

新时代生态文明观指出，坚持全面依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。改革生态环境监管体制，完善生态环境管理制度，坚决制止和惩处破坏生态环境行为。这要求我们必须发挥制度和法治的引导、规制等功能，为生态文明建设提供体制机制保障。《规划》提出建立健全防火责任机制、森林消防队伍建设机制、经费保障机制、科学防火管理机制、依法治火工作机制等“五大机制”。

3 以习近平生态文明观为指引深刻分析我国当前森林防火工作的阶段性特征

3.1 森林防火面临的新形势

十八大以来，党中央、国务院出台一系列政策措施，对生态文明建设做出顶层设计和总体部署，我国发展进入了加快推进生态文明建设的新阶段。这些既为森林防火工作提供了难得的发展机遇，也给森林防火工作提出了新的更高要求。随着社会经济体制的不断完善和林业改革的逐步深入，特别是受全球进入森林火灾高发期、森林资源日益增长、多种经营活动等因素影响，综合判断我国仍处于森林火灾的易发期和高危期，森林防火形势日趋严峻，森林防火工作越来越重要，责任越来越大，任务越来越重。

3.2 当前森林防火工作的阶段性特征

党的十九大明确新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要与不平衡和不充分的发展之间的矛盾。用这一观念深刻分析我国森林防火工作的主要矛盾和阶段性特征，具有十分重要的意义。目前，我国森林防火工作与国内其他应急管理工作、防灾减灾工作相比，与国外森林防火工作相比，还存在不适应我国经济社会的快速发展、不适应生态文明建设的新要求、不适应当前森林防火工作中的繁重任务等问题，森林防火工作仍处在综合治理、标本兼治以标为主的阶段，还是发展的初级阶段。一是严格的责任制度与责任落实不到位并存。《森林防火条例》明确规定了以地方各级人民政府行政首长负责制为核心，以森林防火指挥机构、林业行政主管部门、经营主体责任为支撑的防火责任体系。但是，由于配套的规章制度不健全，考核体系不完备、考核标准不科学、考核目标不具体，对地方政府防火责任的考核针对性不强，有的地方对森林防火的重视停留在口头、会议上，在解决人、财、物重大问题上力度不大，重扑救轻预防的现象较为普遍。二是防火意识普遍提高与依法治火水平不高并存。随着生态文明建设和森林保护工作的加强，全民防火意识不断增强，但由于传统的农业生产方式很难在短时间改变，烧秸秆等农事用火大量存在；受传统祭祀习惯的影响，春节、清明节、重阳节期间祭祀用火难以管控；林区外来人员增多，火源管理难度大，违法用火查处不力，行政处罚不到位，依法治火难度大。三是专业队伍不断壮大与专业化程度不高并存。目前，全国建有森林消防专业队3 264支，11.3万人；半专业队50万人。但是，森林消防队伍类型多、队员年龄老化、待遇偏低、技战术水平不高，有的甚至不会打火、不能打大火；专业队基础设施和装备落后，专业化和机械化水平不高，发展不平衡。四是投资持续增长与基础设施薄弱并存。各级政府不断加大对森林防火的投入，2010年以来仅中央投入建设资金就达85亿元，森林防火基础设施建设明显改善，但是由于森林防火基础差、欠账多，普遍存在总体落后的状况，专业队营房、瞭望塔、靠前驻防点、航空护林站设施设备等方面存在的问题尤为突出。

4 新时代生态文明观下完善森林防火工作的思考

党的十九大站在中国发展新的历史方位上，对生态文明建设提出了一系列新思想、新要求、新目标和新部署。林业是生态建设和保护的主体，是建设生态文明、实现人与自然和谐的主阵地。林业发展和森林资源保护在生态文明建设中的地位越发凸显。做好森林防火工作成为捍卫林业建设成果、维护生态文明建设的重要保证。多年来，我国在森林防火方面取得了显著成绩，特别是1987年“5·6”大火发生后，党中央、国务院高度重视森林防火工作，先后成立了森林防火指挥机构，森警部队、森林消防专业队伍逐渐壮大，出台、修订了条例、规划、预案，防火投资不断增加，基础设施逐步完善，扑火装备发展迅速，森林防火综合防控能力明显增强。但是，与新时代新目标、新任务相比，森林防火工作还存在一定差距。当前及今后一个时期，森林防火工作要紧跟时代步伐，坚持用习近平新时代生态文明思想武装头脑、指导森林防火工作，加强森林防火法治、体制、机制建设，逐步走出一条具有中国特色的森林防火道路。

4.1 健全森林防火法治保障

根据当前林业改革和森林防火形势发展，结合近期发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等一系列有关规定，在尊重自然、尊重规律的基础上深入研究森林防火工作中具有全局性、基础性、战略性的重大问题，及时修订《森林防火条例》等有关法律法规和《森林防火应急预案》，建立健全地方配套法律法规和部门规章，科学合理调整森林火灾应急响应启动标准。加快形成以《森林防火条例》等法律法规为骨干、相关应急预案和技术标准配套的森林防火法规体系[4]。按照国务院印发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，在森林防火工作中，将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化，让行政权力在法律和制度的框架内运行，加快推进森林防火领域的依法治国、依法行政。严格落实地方行政首长负责制，把森林防火责任制的落实情况和工作成效纳入地方经济社会发展综合评价体系。研究制定森林防火责任追究管理办法，进一步明确责任分工，对因失职、渎职、责任不明、组织不力等造成重大、特别重大森林火灾或其他重大损失的，必须依法依纪进行问责。

4.2 健全森林防火协调管理体制

一是健全森林防火统筹协调体制。深入学习贯彻习近平总书记治国理政新理念新思想新战略，充分发挥我国的政治优势和社会主义制度优势，在森林防火体制建设上坚持各级党委和政府的领导和主导地位，发挥组织领导、统筹协调、提供保障等重要作用。加强森林防火管理工作全过程的综合协调，强化资源统筹和工作协调。完善统筹协调、分工负责的森林防火管理体制，充分发挥国家森林防火指挥部对森林防火工作的统筹指导和综合协调作用，强化国家森林防火指挥部办公室在森林防火信息管理、综合风险防范、群众生活救助、科普宣传教育、国际交流合作等方面的工作职能和能力建设，充分发挥其在森林防火工作中的防范部署和应急指挥作用。充分发挥中央有关部门和军队、武警部队在监测预警、应急保障、抢险救援、医疗防疫、恢复重建、社会动员等方面的职能作用。建立各级森林防火指挥部与民政、卫生、气象等机构之间，以及与军队、武警部队之间的工作协同制度，健全工作规程。牢固树立森林防火灾害风险管理理念，转变重扑救轻预防思想，将森林防火工作纳入各级国民经济和社会发展总体规划，作为国家公共安全体系建设的重要内容。完善森林防火工程建设标准体系，提升森林火灾高危区、高风险区域的设防水平和救灾能力。将森林防火纳入国民教育计划，加强科普宣传教育基地建设，推进防、扑火知识和技能进学校、机关、企事业单位、农村和家庭。定期开展林区防灾减灾宣传教育活动，组织居民开展应急救护技能培训和逃生避险演练，增强风险防范意识，提升公众应急避险和自救互救技能。

二是健全森林防火属地管理体制。强化地方森林防火工作主体责任，坚持分级负责、属地管理为主的原则，进一步明确中央和地方应对森林防火工作的事权划分。对达到国家启动响应等级的森林火灾，中央发挥统筹指导和支持作用，地方党委和政府在森林防火工作中发挥主体作用，承担主体责任。省、市、县级政府要建立健全统一的森林防火领导机构，统筹森林防火各项工作。地方党委和政府根据森林火灾应急预案，统一指挥林火扑救、力量调配、医疗救护、群众救助等应急处置工作。规范森林火灾现场各类应急救援力量的组织领导指挥体系，强化各类应急救援力量的统筹使用和调配，发挥森林消防专业队伍、半专业队伍和武警森林部队以及各类专业应急救援队伍在森林火灾扑救中的骨干作用。统一做好应急处置的信息发布工作。地方政府应加强对森林防火工作的组织领导，形成统一协调的组织体系、科学系统的规划体系、全面细致的政策体系、务实高效的实施体系、完备严密的监管体系。加强森林防火专业力量建设，充实队伍，配置装备，强化培训，组织军地联合演练，完善以军队、武警部队为突击力量，以森林消防专业队伍为骨干力量，以地方和基层应急救援队伍、社会应急救援队伍为辅助力量的森林火灾应急救援力量体系。

4.3 完善森林防火防控机制

全面落实《规划》任务，完成《规划》目标，必须要建立森林防火长效机制。在切实落实地方政府行政首长负责制的基础上，推进森林防火党政同责新机制，落实部门分工责任制、经营主体责任制，建立健全森林防火责任全面落实机制。将森林消防专业队伍纳入公益类事业单位管理，专业队员享受特繁工种和人身意外安全保险等待遇；探索利用政府购买服务方式鼓励、支持社会力量组建森林消防队伍，推行森林消防专业队伍认证和专业队员持证上岗制度，建立、健全森林消防队伍建设机制。创新森林资源管护机制，加强专职护林员队伍建设，完善护林员聘用和绩效考核机制。研究制定森林防火经费保障意见和经费保障标准，进一步健全经费保障机制。进一步拓宽森林防火投融资渠道，加大政府购买服务力度，建立政府购买森林防火技术服务机制。研究并建立森林防火设施建设评估、审批和验收机制，所有工程造林、林区建设项目应当同步考虑防火建设，森林防火设施设备与工程建设同步规划、设计、实施和验收。加强森林防火执法监督，推行执法公开，实行常态化监督机制。统筹协调森林防火科技资源和力量，充分发挥专家学者的决策支撑作用。加强人才培养，建立森林防火高端智库，完善专家咨询制度。丰富宣传手段，创新宣传教育机制，进一步提高全民森林防火意识。