应急管理，应时而生

王宏伟

《国务院机构改革方案》日前经十三届全国人大一次会议第五次全体会议表决通过，此方案一出台其实就引起了媒体的广泛关注和舆论的普遍热议。组建应急管理部则是其中的一个焦点和亮点。

笔者认为，这是我国应急管理迈向新征程的重要标志，也是实现国家治理体系和能力现代化的关键举措，契合了我国从工业社会向后工业社会转轨过程中，有效应对复杂性公共安全风险和突发事件的需要。

当前，我国正处于迈向后工业社会的转型期。在工业社会中，公共安全风险具有低度复杂性与低度不确定性。在后工业社会中，公共安全风险的复杂性与不确定性大大升高了。根据《中华人民共和国突发事件应对法》，我国将突发事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。它们分别对应的是自然风险、技术风险、生物风险和人为风险。这种分类在处置层面，可以充分发挥主责部门的专业技术优势，如安监部门负责处置事故灾难、卫生部门负责处置公共卫生事件等。但是，在管理层面，这种分类的界限却常常被公共安全风险所突破。

在迈向后工业社会的过程中，现代社会的风险与突发事件越发表现出高度的复杂性、关联性、耦合性、跨界性。特别是，重特大突发事件往往表现为系统性危机。一个突发事件往往会引发连锁反应，产生次生、衍生事件，形成一个灾害或灾难的链条，需要多个部门协同应对。例如，在2008年发生的南方低温雨雪冰冻灾害中，自然灾害对供水、供电、供气、交通、通信等关键基础设施造成了严重的影响，引发了“自然—技术”型灾害，给经济社会的正常运行提出严峻的挑战。

我国应急管理建设事业肇始于2003年的“非典”。多年来，应急管理以“一案三制”、即应急预案和应急体制、机制、法制为核心，取得了长足的进步。但是，应急体制建设始终是制约应急管理能力提升的一块“短板”。

“非典”之后，我国从国务院到县级市人民政府各个层级都在办公厅或办公室加挂了“应急管理办公室”的牌子，以履行应急值守、信息汇总与综合协调的三大职责。对于应对复杂性公共安全风险和突发事件而言，综合协调是最为关键的，但也是最难实现的。

作为政府办公厅或办公室的内设机构，应急办权责不匹配、“小马拉大车”，存在同级协调同级或下级协调上级的尴尬，只能成为领导应对突发事件的“耳目”与“参谋”。不少应急管理干部戏称，应急办是政府的“传达室”、“打更老头儿”。而且，全国应急管理机构缺少统一的规格，如在省区市层面，正厅级、副厅级、正处级的应急办“三分天下”。还有，应急办管不了自己干部的“位子”、“帽子”和“票子”。而应急管理人员的责任重大、负担沉重，经常要“5+2”、“白加黑”、360度全时段、全方位运转，时刻处于应急或待命状态。这影响了应急管理队伍的稳定性。应急办成了历练干部的“苗圃”，而非收获成果的“果园”。

后工业社会的风险是反身性风险，这种风险是发展中本身会带来的，难以避免。在经济社会发展和技术进步的过程中，日益复杂的社会系统释放出大量的复杂性风险，这迫切需要一个统一领导、权责相匹、高效权威的国家机构对应急事务加以统筹和协调。作为国务院的组成部门，新的应急管理部将原来的安监、应急、公安消防、民政救灾、国土地质灾害防治、水利水旱灾害防治、农业草原防火、森林防火、地震应急救援等职责整合在一起，涉及部门广，改革力度大，复合现代应急管理综合性、整合性的特征，有利于完善公共安全体系、进而高效应对复杂性风险和突发事件。

今天，即便是看似单一的灾害，其造成的影响也可能是复杂性与系统性的，需要调动多元力量协同应对。为了整合各方面力量、共同应对复杂性风险和突发事件，我国曾成立了多个高层次的议事协调机构，包括国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部，办公室分别设在水利部、民政部、国家地震局和林业部。这些机构的存在与应急办存在着职责上的交叉、重叠，表现出体制上的叠床架屋、相互嵌套。

新组建的应急管理部将这些议事协调机构的职责整合进去，可以进一步消除我国应急管理体制的顽瘴痼疾，使应急管理事业焕发新的生机和活力。我们可以看到，中国应急管理事业新的景象正在到来。▲

（作者是中国人民大学习近平中国特色社会主义研究院、国家发展与战略研究院研究员）