城乡基本公共服务均等化问题研究综述

熊 兴，余兴厚，敬佳琪，2

（1.重庆工商大学长江上游经济研究中心，重庆 400067；2.重庆第二师范学院经济与工商管理学院，重庆 400067）

一、导论

公共服务是经济学、社会学、公共管理学等学科研究社会福利、政府职能、社会和谐的重要概念之一。在国外文献中，经济学家Adam Smith在《国富论》中从政府职能的角度提出提供公共服务是国家的义务与职责［1］，Wagner最早对公共服务的概念及含义进行了阐明［2］，Leon Duguit界定了公共服务的内涵与主要内容［3］，Arthur Cecil Pigou从福利经济学的角度为公共服务理论的发展提供了有力的理论支撑及系统的分析框架［4］。在这些开创性研究的基础上，公共服务最初研究重点主要局限于公共部门应该提供怎样的产品与服务，以及提供多少产品与服务等问题。如：关于公共产品，Paul A Samuelson最早阐释了公共产品的内涵与定义［5］；关于公共产品提供的选择问题，Richard Abel Musgrave对公共产品消费上的非竞争性与非排他性进行了界定［6］，James M.Buchanan基于共有产权角度提出了“俱乐部产品”［7］。20世纪80年代以来，受公共经济学、经济学分析方法的影响，公共服务提供方式、公共服务质量与绩效等内容成为新公共管理研究的重点。

在这种背景下，国内学术界基于公共服务的概念和内涵，考虑到我国公共财政支出的特殊性，在公共服务的研究范围上有所缩小，主要在基本公共服务方面做了大量经验研究。丁元竹认为，基本公共服务是所有社会公众均能享有的保障公民基本生存权和发展权的公共服务［8］。已有文献围绕公民需求、民生以及公民权利三个方面对基本公共服务进行了深入的研究：一是从公民需求的角度，认为基本公共服务是满足社会公众低层次的、无差异的消费需求［9］；二是从民生的角度，认为基本公共服务应是与民生密切相关的，包含社会公众基本生存、尊严、能力以及健康的公共服务［10］；三是从公民权利的角度，认为基本公共服务应是保障社会公众基本生存权与发展权的公共产品与服务［11］。工业革命以来，城市经济快速发展，城乡间经济发展水平、居民收入与财富差距不断拉大，这些都表现在城乡居民消费水平和能力的差距上，同样体现在城乡之间基本公共服务提供水平的差距上。我国政府的基本公共服务供给，是以城市为中心，向农村扩展的城乡差序化基本公共服务格局［12］。

从基本公共服务的内涵与实质可以看出，推进城乡基本公共服务均等化是实现城乡一体化发展与全面建设小康社会总体目标的重要手段，目的是为了促进城乡居民在基本公共需求上的消费机会均等，促进社会公平与和谐。因此，本文围绕城乡基本公共服务均等化这一主题，主要对20世纪90年代以来有关城乡基本公共服务均等化的研究成果进行总结与概括。

二、城乡基本公共服务均等化的内涵与标准

关于城乡基本公共服务均等化的内涵与范围，国外研究主要围绕为什么要推进城乡基本公共服务均等化以及如何推进城乡基本公共服务均等化展开。西方学者普遍认为公平和效率是实行基本公共服务均等化的主要原因［13－15］。一方面，由于西方国家实行财政联邦主义的财政制度，联邦政府与地方政府间在垂直财政上的差距及各地方政府之间在水平财政方面的差距，必须通过转移支付的方式进行弥补，通过公共政策对财政差距进行调整，而城乡基本公共服务均等化就是对城乡财政差距进行调整的一种有效工具。另一方面，在分权体制下，城乡居民在各地方政府间的流动可能产生较多的外部性，产生帕累托无效的结果。因此，就要通过合理征收地方税并在此基础上进行均等化补助，来弥补和纠正这些外部性，实现城乡公共资源配置的帕累托最优。

关于城乡基本公共服务实现均等化的模式，从理论上可以划分为财政能力均等化和水平公平均等化两种。财政能力均等化是指某一行政区划范围人均财政能力，它是根据地方财政收入、人口及需求等为基础进行核算的。水平公平均等化则以个人之间的公平为追求目标，体现个人之间所得到的均等的个人财政收益。实现均等化最重要的莫过于制度设计，制度设计要考虑财政能力均等化和水平公平均等化，既要体现效率，更要体现公平。首先要解决基本公共服务均等化的标准问题，即，我们要实现什么样的“均等化”。均等化包括结果均等、能力均等、机会均等、需求均等等多种评判标准。我国学者对城乡基本公共服务均等化标准的理解与认识经历了一个不断深化和完善的过程。在早期文献中，大部分学者认为城乡基本公共服务均等化意味着绝对意义上的、无差别的“水平一致”“一视同仁”，即结果均等。随后有越来越多的学者指出，城乡基本公共服务的均等化只能是“结果大致均等”，比结果均等更重要的是实现城乡基本公共服务的“机会均等”，即保障每个公民都有公平享有基本公共服务的途径与机会。因此，认为城乡基本公共服务均等化标准是指“全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等以及结果应该大体相等，社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中尊重某些社会成员的自由选择权”［16］。随着研究的进一步深入，学者们逐渐将注意力转移到城乡基本公共服务的个体化差异供给，开始越来越关注人的因素，认为城乡基本公共服务均等化并非对所有人“均等”的服务，而是对于有类似需求或类似特征的城乡居民能够享受到大体一致的公共服务。同时，要注意城乡居民“能力均等”，也就是说在考虑城乡居民类似需求均等的基础上考虑到由于城乡居民个体能力的差异而享受有差异的基本公共服务。最近几年，以贾康等为代表的学者提出了基本公共服务均等化的动态实现标准。他们认为，城乡基本公共服务均等化是一个分层次、分阶段实现的过程，在不同的实现阶段应有不同的评判标准，直到最终实现城乡基本均等的公共服务均等化［17］。可见，对于城乡基本公共服务均等化的标准问题，“均等化”并非绝对的“平均化”，而是在承认地区、城乡以及个人能力差异的前提下，保障城乡居民能够享受到一定标准之上的基本公共服务，其本质是“机会均等”与“底线均等”。

对于城乡基本公共服务的研究内容，国内学者主要围绕城乡居民的生存、发展、公共安全和环境保护等基本需求展开研究。常修泽认为基本公共服务均等化的主要内容包括：基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务、公共安全性服务四个方面［16］；陈海威根据政府提供服务的性质与类型，将基本公共服务划分为：底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务和公共安全服务［18］。有学者认为，基本公共服务应当是以满足人的基本需求并使公民有尊严的生活为基本内容，而医疗卫生、基础教育、劳动保障、社会救济等都是构成公民有尊严的生活的基本要素。在以上要素的基础上，还有学者认为住房、人口计生等要素也应该被纳入基本公共服务的范围。针对基本公共服务均等化的内涵和基本公共服务的范围，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》进行了明确的阐述：“基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。”

从上文分析来看，城乡基本公共服务均等化的重要性毋庸置疑，要推进城乡基本公共服务均等化，必须制定城乡公共服务标准。城乡基本公共服务标准的制定存在三方面的挑战：一是从总体需求层面来看，随着经济社会的发展和进步，城乡居民在基本公共服务需求的数量与质量上发生了变化，而城乡基本公共服务标准是政府公共服务所要达到的水平、指标及要求，其表现形式为一系列定量指标，因此城乡基本公共服务标准如何适应与满足城乡居民基本公共服务需求是一个难点。二是从个体需求层面来看，受城乡二元经济结构影响，城乡间经济社会发展具有较大差距，城乡的个体对公共产品和服务的需求也是有差异的，城市居民对公共产品和服务的需求高于农村居民，因此如何使农村居民和城市居民能够享受大体相当的基本公共服务是构建基本公共服务标准的重中之重。三是从供给层面来看，各地区各省市间经济发展水平、财政能力有差异，提供的公共产品与服务的能力也有区别，如东部地区省市与西部地区省市在地方财政能力上的差距，造成西部地区省市所供给的基本公共产品与服务在量和质上较东部地区有一定的差距。因此，如何契合不同区域、省市的经济财政能力来制定全面的城乡基本公共服务标准是保证基本公共服务均等化的关键。

三、城乡基本公共服务均等化的影响因素

当前，我国城乡基本公共服务水平非均等化问题还较为突出，主要表现在基础设施、基础教育、社会保障和医疗卫生四个方面。就基础设施来看，农村地区基础设施主要靠财政投资与村民集资相结合的供给方式，基础设施投入不足，特别是中西部地区农村基础设施供给还主要停留在硬化道路、清洁自来水，以及天然气、电力等生活必需的公共基础设施供给方面，与城市轨道交通、互联网通信等方面的基础设施供给基本不在一个需求档次［19］。在基础教育方面，近年来在国家政策的推动下，城乡间教育硬件条件大致相当，但是城乡间师资力量却相差较大，农村地区小学教师第一学历大多为中专和高中，另外由于农村教师待遇较之城市有一定差距，农村优质师资流失严重［20］。在社会保障方面，城市社会保障已基本形成完善的框架体系，而农村地区社会保障体系仍处于发展初期，现有的保障仅有新型合作养老、医疗保险，而失业、工伤、生育及住房保障等社会保障项目相对缺乏［21］。在医疗卫生方面，城乡间医疗硬件设备和软件条件都有较大差距，大量新技术、设备、高端医护人才均集中在城市的大医院，农村的村卫生室大多由当地“赤脚医生”发展而来，医疗设备、器材和人才相当缺乏［22］。那么，是什么原因造成城乡间基本公共服务的非均等化呢？哪些又是推进城乡间基本公共服务均等化的关键因素呢？

关于城乡间基本公共服务均等化的影响因素，既有历史的路径依赖也有现实的症结，既有体制机制的缺失也有经济结构的失衡，既有政府职能的不明晰也有自身发展动力的不足。从已有研究来看，大多是以经济能力和制度安排影响均等化的决定因素作为前提假设［23］，因此城乡间基本公共服务均等化的影响因素分析主要集中在经济社会发展水平、制度政策、政府职能等方面。

从宏观经济环境来看，地区经济发展水平和城镇化水平对城乡基本公共服务具有直接影响。一方面地区经济发展水平是地方财政支出的源泉，地区经济发展水平的程度决定了地方财政能力的大小，而地方财政能力又是城乡基本公共服务均等化的基础；另一方面，城镇化水平的不断提高，使得部分高收入的农村居民能够享受到城镇居民的基本公共服务水平，同时由于城乡人口结构的变动，城乡基本公共服务的供给和需求水平产生变化，对城乡基本公共服务均等化水平产生影响。

从制度政策来看，首先，城乡二元经济结构对城乡基本公共服务均等化进程产生了深远影响。莫亚琳等认为新中国成立以来国家“先城市后农村”“先工业后农业”的梯度发展战略造成了城乡割裂的“二元”经济结构［24］；而城乡“二元结构”利益固化的财政政策，导致局部地区城乡公共服务差异大，且地区城乡基本公共服务均等化程度因地而异［25］。其次，财政分权与政府城市偏向制约了城乡基本公共服务均等化水平。刘成奎等认为城乡基本公共服务均等化受政府财政能力、配置结构等因素制约，而财政分权影响了地方政府财政能力的大小，地方政府城市偏向影响了地方政府财政能力的资源配置结构，因此财政分权和政府城市偏向对城乡基本公共服务具有较大的影响［26］。乔俊峰同样认为政府城市偏向性阻碍了城乡居民社会权利的实现，城乡居民社会权利不平等的偏向性制度是城乡基本公共服务均等化的重要影响因素，其中不平等的偏向性制度包括：城市偏向的发展战略、城市偏向的财政制度、城乡分立的户籍制度等方面［27］。同时，现行财政体制的不完善是造成地区间、城乡间基本公共服务非均等的主要原因［28］。在分税制的背景下，地区间、城乡间财政收支与财政能力差距较大，使得城乡间政府公共财政投入的非均衡性；同时由于财权与事权的不匹配，地方财政能力不足，且转移支付制度效果欠佳，使得城乡基本公共服务非均衡发展。此外，城乡基本公共服务均等化缺乏有效的制度保障，吴长剑等认为体制并轨是实现城乡基本公共服务均等化的重中之重，其中基本公共服务管理体制是核心，户籍体制是关键，行政体制是保障，中央与地方政府分工合作体制是根基，财政体制是基础，绩效评价体制是依托［29］。

从政府职能来看，吴家庆等认为长期以来政府传统的管理理念严重影响了地方政府治理能力［30］，而政府只有具备科学的决策与高效的执行能力才能保障高效的基本公共服务供给能力。管廷莲等认为我国一些地方政府现多以GDP为标准进行政府绩效考核，对提高公共服务供给水平的动力机制表现并不积极，特别是对农村地区［31］。在城乡基本公共服务供求方面，吕炜等认为由于城乡基本公共服务供给主体单一和成本分担机制缺失，使得城乡基本公共服务供给总量不足、效率不高和结构失衡等问题突出［32］，而张开云等认为在城乡基本公共服务供给过程中，由于信息不对称，公众参与容易出现逆向选择行为［33］，同时，有效的需求表达渠道和机制的缺乏使得城乡居民无法参与到基本公共服务供给的决策、监督过程中。

四、城乡基本公共服务均等化的实现路径

基本公共服务具有外部性、公共性和普惠性，能够调控地区之间、城乡之间，以及社会成员之间的收入差距，有助于促进社会公平正义，保障社会和谐发展。推进城乡基本公共服务均等化是坚持共享发展、协调发展理念的重要体现，是加快推进农村精准扶贫的关键突破口，是实现城乡一体化发展的着力点，是实现全面建设小康社会目标的重要推手。那么应该如何推进城乡基本公共服务均等化呢？城乡基本公共服务均等化的实现必须要结合当前我国城乡经济运行情况与基本国情，根据现行公共财政政策和投资政策，从城乡一体化发展和全面建设小康社会出发，深化财政体制改革，在充分发展地方经济的基础上，统筹城乡基本公共服务发展规划，深化财政体制改革，创新城乡基本公共服务供给模式。已有研究大多从城乡基本公共服务均等化的财政体制改革、供给模式创新以及完善政府管理机制等方面展开分析。

从财政体制改革来看，只有通过对现有财政体制的完善和优化，增强地方政府在基本公共服务供给过程中的公共财政保障能力，才能增加政府对基本公共服务的财政投入［34］。首先，优化财政支出结构，将公共资源配置到与民生息息相关的地方，增加社会福利；其次，创新转移支付制度，使财权转移支付力度向基层政府倾斜；此外，理顺公共财政体制，增强财政保障能力，注意财权与事权的匹配，也就是说在“做大基本公共服务蛋糕”的同时要“把蛋糕分好”。

从基本公共服务供给模式创新来看，要推进城乡基本公共服务均等化进程，主要应从供给主体、供给内容、供给方式以及供给绩效评价几方面着手。在供给主体方面，我国现阶段基本公共服务多是政府主导的供给模式，但随着经济社会的发展，人民群众对美好生活的向往与城乡基本公共服务不充分不平衡供给之间的矛盾逐渐加重，因此需要探索政府、企业、个人、非盈利组织等多元主体的供给模式，改变政府以往的单一供给主体，从而为推进城乡基本公共服务均等化提供充足的资金保障来源。在供给内容方面，构建合理的城乡基本公共服务供给标准，是推进城乡基本公共服务均等化进程的关键，由于各地区各层面经济发展水平的差异，如何有针对性地考虑到各方实际情况制定供给标准，是推进城乡基本公共服务均等化的重要前提。要破解城乡二元经济结构的历史影响，就需要统筹城乡发展规划，制定符合城乡一体化发展理念的基本公共服务规划体系，同时加快推进基本公共服务标准建设，提升郊区基本公共服务水平，完善基本公共服务制度建设，实现城乡一体化发展。在供给结构中向农村地区、贫困地区倾斜，提升农村地区和薄弱环节基本公共服务水平，改变农村地区基本公共服务主要由农民自筹和基层政府为主的供给状况，扩大公共财政在农村基本公共产品和服务供给的覆盖范围。具体来看，应加快推进基本公共服务设施建设，补好郊区设施建设短板；加快推进基本公共服务需求侧和供给侧机制创新，优化城乡基本公共服务资源配置；完善人才的培养使用激励机制，建立跨区协作支援机制；加强基本公共服务体系的信息化建设，缩小城乡基本公共服务差距［35］。在供给方式方面，针对不同供给主体采用不同的供给方式，在切实履行政府主导责任的基础上，培育多元化供给主体，提高供给质量和效率。政府主导的公共产品和服务采用政府直接供给的方式，以提升地方财政保障能力为重点，把提高供给质量作为一项长期任务；同时，构建公共服务多元供给格局，对于企业或社会资本参与的城乡基本公共服务采用市场机制为主的供给方式（如PPP模式），对于非盈利社会组织参与的城乡基本公共服务采用与之相适应的供给方式。在供给绩效评价方面，完善城乡基本公共服务设施配置及运行绩效评价机制，以基本公共服务设施配置及运行动态监测体系为基础，建立健全以推进城乡基本公共服务均等化、标准化为导向的政府绩效评价机制，并将绩效评价结果纳入政绩考核体系，强化对政府机关、公共服务机构和相关领导干部的约束引导。尊重公众主体意识，建立城乡基本公共服务需求表达机制，明确城乡基本公共服务需求主体，实现城乡基本公共服务分类有效供给［36］。

从完善政府管理机制来看，统筹城乡发展和转变政府职能是重构服务型乡镇政府、优化公共服务职能的基础。要实现城乡基本公共服务均等化发展需要统筹城乡发展和转变政府职能，并在此基础上，加强基本公共服务的供给机制、经费保障机制、需求反馈机制、成本分担机制、监督机制、社会参与机制和考评问责机制等实现机制建设［37］。同时，依托户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，积极探索构建基于常住人口的区域公共资源配置模式，统筹城乡公共服务均等化，加大公共服务资源配置向农村、边远、贫困、民族地区的倾斜力度，深化各地社会基本公共服务的创新实践。

五、结束语

众多文献从不同的视角对城乡基本公共服务的内涵、标准、影响因素及路径选择进行了广泛深入的研究。但仍有以下几个问题需要进一步讨论：

一是城乡基本公共服务均等化的研究对象。尽管大部分研究认为基本公共服务具有外部性，推进基本公共服务均等化有助于城乡一体化发展，且当前农村基本公共服务水平低于城市，财政支出应向农村基本公共服务投入倾斜，但是理论和经验研究仍然没有解释清楚公共资源如何在农村内部和城乡之间以及在城乡不同群体间的均衡配置，更多的是研究面上的均衡。造成研究对象宽泛、不具体的原因在于官方统计数据的缺失和调查数据收集困难，致使针对微观研究和群体间的研究存在困难。因此，在未来的研究中，应更加注重研究对象的细化，针对城乡间不同群体进行差异化、精准化的基本公共服务供给，特别是城乡基本公共服务未覆盖到需要政策倾斜的弱势群体，如农民工群体［38］、贫困农户［39］等。

二是城乡基本公共服务均等化的研究内容。现有文献中，城乡基本公共服务均等化大多是城乡公共财政支出的均等化，但实际情况中公共财政投入的均等仅是城乡基本公共服务的一个方面，更重要的是城乡居民发展机会均等和结果均等。同时，大多研究从基本公共服务供给的角度谈城乡均衡配置，如公共财政投入、政府职能调整、财权与事权的匹配、统筹城乡发展规划等方面［40］，较少研究从城乡居民需求的角度展开分析，如基于需求导向回答当前城乡基本公共服务供给的重点和难点。只有在对城乡居民公共需求充分了解的基础上，才能有针对性地、高效地推进城乡基本公共服务均等化进程。所以，未来研究可以从供给侧结构性改革的角度，结合本地区居民实际需求，把与城乡居民切身利益密切相关的基本公共服务作为供给的重要内容。

三是城乡基本公共服务均等化水平测度与标准制定。关于城乡基本公共服务均等化水平测度还缺乏广泛的实证模型研究。由于城乡基本公共服务水平并不是单一的个体变量，而是一个复杂系统的综合体现，包括投入、产出、结果、管理和使用效率等，现有研究大多是根据自身研究需求独自构建一套城乡基本公共服务指标体系进行均等化水平测度［41］，还没有形成一个统一的评价指标体系和衡量标准，对于城乡基本公共服务的均等化水平和程度无法进行纵向和横向评判。此外，缺乏将城乡二元结构的外部不经济性与基本公共服务的外部经济性结合起来分析城乡基本公共服务均等化供给的一般化模型，关于城乡基本公共服务均等化内在机理的研究还没有形成一个较为系统的理论分析框架。所以，下一步的研究任务是制定一个统一的、权威的、科学的城乡基本公共服务均等化测度指标体系，通过将城乡基本公共服务均等化模型化，构建城乡基本公共服务的理论分析框架。