国家主权观的中国实践：以区域贸易协定争端解决机制为中心

孙志煜，陈 茜

(贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

一、问题的提出

国内对区域贸易协定争端解决机制的研究日渐增多，但综观法学界的相关成果，多着眼于对该领域具体规则的构建，而少见宏观视野之文，导致区域贸易协定争端解决机制的制度构设与运行缺乏相应的理论支撑。区域贸易协定争端解决机制与何种理论有密切关联？该理论可否为区域贸易协定争端解决制度的制定与运行提供理论支撑？归根结底，区域贸易协定争端解决机制的发展进程无疑受国家主权观的深重影响。如传统国家主权观占据主流地位，区域贸易协定争端解决机制的制度变迁有可能陷入故步自封的境遇；如现代国家主权观的作用逐渐凸显，区域贸易协定争端解决机制的制度变迁则可能焕发新的生机。循此思路，本文拟就国家主权观在区域贸易协定争端解决机制领域的相关实践来梳理两者之间的关联，剖析不同国家主权观对区域贸易协定争端解决机制的影响，并在此基础上探讨中国应如何正确对待区域贸易协定争端解决机制中的国家主权问题，以期为区域贸易协定争端解决机制做出理论注脚，进一步拓展区域贸易协定争端解决机制的研究范畴。

二、区域贸易协定争端解决机制与国家主权

依通说，国家主权依其行使的客体可分为政治主权、司法主权、经济主权、文化主权、信息主权和环境主权等。在区域贸易争端解决领域，与其关系较为紧密的国家主权主要为政治主权、司法主权和经济主权。

(一)区域贸易协定争端解决机制与政治主权

政治主权是指一国在政治、军事和法律等方面的主权权利和管理职能。政治因素的介入在国际事务中是一个普遍的现象。[1]区域贸易争端解决领域的政治因素主要可从国际与国内两个层面进行考察。

从国际层面来看，各国在构建区域贸易协定争端解决机制时均有其政治考量。如《中国—东盟争端解决机制协议》的签订，就中国而言，主要是想通过东盟的经济一体化来达到限制西方发达国家在本区域的影响力，从而提升中国的大国地位。就东盟各国而言，主要是想摆脱之前的大国依赖，提高东盟十国的整体应对能力。这种情况在国际组织扩张时经常出现，如欧盟在扩张之前，急待加入欧盟的波罗的海和东欧各国就认为，对国内的法律体系和国内政治制度进行改变会增加他们加入欧盟的可能性。[2]另外，与不同国家或地区签订争端解决机制协议(条款)也会受到国际政治压力的影响。尤其是两个国家在政治实力比较悬殊时，弱国在签订相关条款时容易受强国的影响，如爱沙尼亚在独立初期，与美国签订双边贸易协定时，美国乔治敦大学法学院就为其提供了全部法律服务。[3]弱国要加入强国主导的区域性法律秩序时，有可能遭受强国的政治性压力；强国在构建区域性法律秩序时，也有可能受国际环境或其他国家外交政策的影响。

就国内层面而言，缔约国国内的政治因素对区域贸易协定争端解决机制的选择也有一定影响。通常而言，一国参与构建的争端解决机制是国内各利益集团博弈的结果。如舒尔茨就认为，国内统治阶层的个人在政治上通常会依赖于特定集团，特定集团可决定国内政策或相应政策的走势。[4]在《中国-东盟争端解决机制协议》构建过程中，东盟十国受东盟内部各种错综复杂因素的影响，导致各国集体利益很难在短时期内形成一致，最终只能以东盟自贸区争端解决协议为样本。放宽到国际视野，一国对外经济政策受国内政治因素影响的例子比比皆是。如美国在是否通过《乌拉圭回合议定书》时就爆发了全国性的主权大讨论。墨西哥在是否加入NAFTA时也遭遇到强烈的反对声音。由此可见，国内的政治因素在构建区域贸易协定争端解决机制时具有特殊分量。

(二)区域贸易协定争端解决机制与司法主权

在区域贸易争端解决领域，司法主权几乎成为国家主权的代名词。从传统的绝对主权观来看，它强调国家对相关事项的绝对管辖，主要包括属地管辖和属人管辖。依此观点，只要争端解决领域中的案件事实发生在中国国内，或其中有一方为本国当事人，则中国的司法机关就享有案件的管辖权。但随着跨国争端的急剧增加，单纯依靠一个国家的国内司法机构来解决该案争端的方式已饱受批评，其中最受诟病的即为东道国保护主义，为此，要求各国协调处理争端的呼声也愈来愈高。有学者对国际制度中需协调处理的全球问题进行了归纳：协调问题、公共问题以及核心价值观问题。*协调问题是指对跨国界的信息、产品、服务和资金交流的协调，如涉及各国对同一产品设计和功能的管制。公共问题是指大家所熟悉的保护公共资源或公共物品的问题，如跨境的污染问题。核心价值观问题是指全球问题与核心价值观或先验价值的保护有关的问题，如平等、自由和民主等道德原则是否可以优先现有的政治惯例等。详细内容可参见(美)凯利·科格莱昂斯.全球化与国际制度的设计，(美)约瑟夫·S.奈，王勇等译.全球化世界的治理.北京：世界知识出版社，2003：248.-250.正是因为跨国争端的频发，才需要创设国际制度予以解决。区域贸易协定中的争端解决机制，就是国际制度的具体表现形式，其通过中立的争端解决机制，可摒弃国内司法救济的地方保护主义，在推动区域经济一体化的进程中起到价值中立的作用。

具体而言，区域贸易协定争端解决机制的运行与国内外司法环境也有一定的关联。第一，良好的国际司法环境能促使区域贸易协定争端解决机制的顺利运行。如国际法律制度运行良好，各国可按“有约必守”原则行事，区域贸易协定争端解决机制就能顺利运行；如国际司法环境恶化，则有可能出现“有约不行”甚至严重违约现象。从目前国际司法环境来看，由于全球化的显著影响，国际法领域硬法性质的因素在逐渐增多，法律渐呈一体化的趋势。但也有学者指出，法律的全球化并非是全球实行完全同一的法律，而是在基本的共同法律原则的基础上，将全球法律统合为一个规范等级体系。[5]第二，国内司法环境也将对区域贸易协定争端解决机制的顺利运行产生重要影响。由于各国的法律传统迥异，导致各国在遵守国际法律制度时的态度也有较大差别。具有良好法律传统的国家虽也要顾及本国的国家利益，但在行事时会主动地遵守国际法律制度；对缺乏良好法律传统的国家而言，经常性违约的状况则时有发生，这也是区域贸易协定争端解决机制的设置与运行过程中所遭遇的突出问题。但无论如何，司法主权在全球化的冲击下已发生较大变化，中国必须要有充分的应变。

(三)区域贸易协定争端解决机制与经济主权

从广义上来看，经济主权是指国家在国际经济活动中，有选择国家经济制度和参与、协调国际经济秩序等重大经济问题的最高独立决策权。[6]具体而言，国家经济主权在其国境内可包含如下内容：经济事务的自主权、自然资源的永久主权、对外资实行国有化或征收的权力、外资的管辖权、贸易政策规则制定权和国际事务的参与权与决策权，后两项权力是经济主权在区域贸易争端解决领域的重要表征。

贸易政策规则制定权是指国家有权通过制定政策规则来实施对贸易的规范与管理。区域贸易协定争端解决协议(条款)的出台是国家贸易政策规则制定权在区域贸易争端解决领域的重要体现。首先，国家规定哪些争端可纳入争端解决协议调整范围之内，其他性质的贸易争端只能通过其他方式予以解决，如《中国—东盟争端解决机制协议》第1条规定本协议只适用于《中国—东盟全面经济合作框架协议》项下发生的争端，并不适用所有贸易争端。其次，争端解决协议可详细规定争端解决的方式与程序，为双方的跨国贸易争端提供详细的规则指引。如《中国—韩国自由贸易协定》第20章就规定了磋商、斡旋、调解、调停以及专家组程序，而排除了其他救济方式。最后，对败诉方的不守约行为进行限制或制裁，以彰显已确立的贸易政策规则之于双方贸易交往的重要性。如《中国—澳大利亚自由贸易协定》第15章第16条就从补偿、中止减让和义务等方面对不守约方的行为进行了限制。

国际经济事务的参与权与决策权是指一国参加国际经济事务的平等性和独立性。平等权是指国家不论大小、强弱，享有管理国际经济事务的平等地位，独立性是指各国有权决定自己是否参与、以何种方式参与以及参与国际经济事务管理的范围与深度。首先，区域贸易协定争端解决机制的构建是国家参加国际经济事务享有平等权的表征。即便双方国家在经济实力上有所差别，但在协议的谈判和缔结的过程中双方地位平等。其次，国家可自由决定争端解决协议的缔结对象，如中国现在参与构建的区域贸易协定争端解决机制已有13个，正在谈判和正在研究的自由贸易协定有10余个。再次，国家可决定以何种方式构建区域贸易协定争端解决机制。如中国现已构建的区域贸易协定争端解决机制中，除中国—东盟自贸区是以单独的争端解决协议形式出现外，其余12个争端解决机制均是以争端解决条款的形式在《自由贸易协定》中呈现。最后，国家可自主决定区域贸易争端解决机制的具体内容。如《中国—东盟争端解决协议》就未采纳斡旋这一争端解决方式，而在中国—韩国、中国—澳大利亚构建的争端解决机制却被纳入。由此可见，国家经济主权的行使态度和行使方式会对区域贸易协定争端解决机制的构建造成重大影响。

三、区域贸易协定争端解决机制与国家主权的弱化与强化

区域经济一体化的进程朝纵深发展，既给国家主权带来了机遇，也给国家主权带来了挑战，这主要体现在国家主权的弱化趋势与强化趋势并存。在区域贸易争端解决领域，国家主权也存在类似遭遇。

(一)区域贸易协定争端解决机制与国家主权的弱化

区域性市场的形成、区域性国际组织的成立对国家主权产生了一定的限制。

第一，区域性市场的形成对国家的经济主权产生了限制。很显然，区域性市场的出现超出了民族国家的控制范围，民族国家的国际经济政策和国内经济政策不可避免要受到区域性市场的影响。例如，中国本想在国内大力发展某类产业，但由于《中国—东盟全面经济合作框架协议》的签署，东盟某国该类产品的合法涌入造成中国该类产品生产的困难，这势必影响中国国内产业政策的调整。由此来看，在相互依赖程度日益加强的现今，民族国家独立决定自身经济的权力已受到相应制约。

第二，区域性国际组织的成立也在一定程度上制约了国家主权的行使。托尼·麦克格鲁(Tony McGrew)认为：“标志着有效的、民主的国家政府正经历着深刻的转型。……国家政府将管辖权授予地方的、区域的、跨国的以及全球的机构(公共的与私人的)，或者与它们分享这一权力”。[7]有学者从以下六个方面界定了政府间组织的地位和作用：第一，国际社会的论坛和谈判场所；第二，国际立法的组织者和推动者；第三，国际事务的管理者和组织协调者；第四，国际资源的分配者；第五，和平解决国际争端的机构；第六，国际和平与安全的维护者。[8]在区域贸易协定争端解决领域，区域性国际组织作为国际事务的管理者和组织协调者，已部分享有了该区域的经济管理权，此外，各区域性国际组织也成立了相应的协调机构来解决履约过程中的问题。毋庸讳言，国家的部分主权已转移到区域性国际组织。

(二)区域贸易协定争端解决机制与国家主权的强化

在全球化与国家主权的关系方面，存在众多学说。[9]在众多学说之中，结构主义学派的观点较具代表性，其认为在全球化背景下，只是主权的行使形式发生了变化，其代表人物麦克考密特(Mac Cormick)就认为欧盟法律体系存在的真正意义在于，它在国内法律和区域层面法律制度达成了一种良性互动。[10]从此意义上展开，区域贸易协定争端解决机制的形成与实践确为国家主权的强化。

第一，争端解决机制的形成与实践要得到国家的首肯。国家对区域贸易争端解决的控制贯穿其始终。在争端解决机制形成之前，国家要对争端解决机制的制度形式进行设置；在争端解决机制形成之后，国家要对争端解决机制的实践方式和实践内容进行控制。正如学者认为：“尽管在面对国际性问题时国内控制有局限，但在处理国际问题所能采取的几乎所有方式中，各国政府的行动仍然都是至关重要的”。[11]

第二，国家通过争端解决机制的实践增强了维护国家主权的能力。对于大多数国家而言，加入到区域性经济组织，其目的在于分享区域经济一体化的各种好处，在更宽广的空间里找寻本国的发展机遇，并协调单一国家无法解决的问题，以达到更好维护国家主权之目的。“国际化与其说是削弱经济性国家主权，还不如说是加强了各国政府的责任，即在充分理解本国经济政策的国际影响的基础上，采取相应手段，有效地行使国家的经济主权”。[12]国家主权在区域贸易争端解决领域的运用具有灵活性，既可通过对争端解决机制的实践进行干预，也可利用报复或交叉报复等行为对别国的违约行为进行制裁。无论采取何种方式，其目的都是为了维护国家主权背后的国家利益。

四、正确对待区域贸易协定争端解决机制中的国家主权问题

学界之所以对国际法领域的国家主权问题还存在些许纠结，其根本原因是对国家主权的内涵还未形成一致意见，只有准确把握国家主权的内涵基础，才能正确对待区域贸易协定争端解决机制中的国家主权问题。

(一)正确认识主权权力和主权权利

国家主权既是一个权力问题，也是一个身份问题。对国内法而言，国家主权是权力问题，它表明权力主体能合法地要求义务主体按照自己的意愿行事。对国际法而言，国家主权更多的是身份问题，它表明权力主体能够独立自主地参与国际事务处理。因此，有学者认为，主权在国内社会中体现为“权力”，而在国际社会中则体现为“权利”。[13]国际社会中的国家主权，其侧重点不在于驱使共同体成员按照一个国家的意愿行事，从而体现“权力”的支配性和控制性，而是强调权利主体可以依据自身的利益对是否参加国际事务具有选择权，不受其他成员的干涉或支配。

在区域贸易争端解决领域，权力问题与权利问题并存，但权利问题较为突出。区域贸易争端如寻求国内行政救济或司法救济的途径，则国家主权主要以权力形式呈现。区域贸易争端若通过区域贸易协定争端解决机制来处理，则国家主权更多表现的是权利这一侧面。各个国家在通过区域贸易协定争端解决机制来处理争端的过程中没有绝对的支配权和控制权，地位的平等及协商的精神构成了区域贸易争端解决的基调。为此，在区域贸易争端领域，应关注主权权利的获得与行使，而非主权权力的生成与规制。

(二)正确认识国家主权的工具性特征

“在全球化是否会削弱国家主权的问题讨论上，主权维护不应被视作最终的目的，而应被看作是一种可以设计和借助的手段，藉此实现国家利益和公民福利的最大化。”[14]从区域性国际组织的性质来看，其并不是超国家的世界政府，而是各国享有平等参与权的国际性组织，因此，各国的国家主权在此领域并不表现为驱使其他成员国为其行事的权力。各国参与区域性国际组织，根本目的在于维护本国在该区域中的国家利益。所以，主权权利的让渡不能视作主权权力的让渡。在目的论观照下，国家主权被视为维护国家利益的工具或手段，更有利于把握国家主权与国家利益的内在关联，促使国家主权行使者充分认识到主权是作为一种重要的理论指引而存在，这样既能把握国家主权的核心内涵，又可体现国家主权的灵活性，在全球化背景下为赢得国家利益的最大化而凸显国家主权的理论价值。

在区域贸易争端解决领域，无论是争端解决协议或条款的签署，还是具体争端解决方式的设置，以至到争端解决机制的顺利运行，从表面上看是国家主权的运作结果，但深层都是国家利益在背后推动。中国之所以缔结大量的区域贸易协定，其根本也在于实现“走出去”目标，以落实国家的全球战略布局。从此角度看，区域贸易争端解决机制作为制度保障，其根本目的仍是服务于国家利益，这正印证了学者的如下判断：“主权的终极价值体现为国家利益”。[15]

(三)正确对待区域贸易争端解决领域中的主权让渡与共享

如上所述，国家主权的让渡指的是主权权利，而非主权权力，国家主权的共享指涉的也应当是主权权利。国家主权的让渡虽然涉及国家主权权利的转移，但非国家主权的绝对弱化。首先，国家主权是一个相对性概念，国家主权的内涵决定了其应受相应限制，这些限制主要指国家主权的主权内容的动态变化性、相互制约性和主权权力行使的有限性。正如英国学者戴维·赫尔德(David Held)所言：“任何认为主权是体现于一国之内的、不可分割的、无限制的、排他的、永恒的公共权力的观念都过时了”。[16]其次，国家主权权利在让渡过程中也要受到相应限制。从交易成本看，任何一个国家是否让渡自己的主权权利，都要衡量让渡的成本，成本合适才会让渡本国的主权权利，这种主权权利的让渡体现了“自主性”“平等性”和“共享性”三个基本特征，[17]此外，主要权利的让渡还时刻受到国家主权的自我限制和外来限制。最后，主权权利让渡的结果是主权权利的共享。从全球层面看，主权权利让渡实则是国家以让渡部分主权权利的方式参与国际事务的管理，由一个国际组织或一个集体性机构来行使该部分权利，最终实现国家的主权共享。

区域贸易争端解决领域的中国实践仍然要受上述三个特征的限制。首先，是否签署争端解决机制协议，中国完全享有自主权，甚至当出现对中国不利情况时，中国可选择退出。其次，中国之所以愿意将原来享有管辖权的案件移交区域性国际组织或中立的仲裁机构进行管辖，是考虑到其他缔约方也将类似案件的管辖权进行了移交，缔约方之间享有平等性。最后，主权让渡的结果是缔约双方均享有了国内司法主权无法延及的案件管辖权，国家主权在更加宽广的范围内得以实现，这无疑是全球化背景下双方寻求合作、维护国家利益的最优结果。

余论

区域贸易协定争端解决机制的形成虽与国家主权有密切关联，但其制度构设与制度运行中的国家主权要素并非平等排序，不同区域贸易协定争端解决机制中所凸显的国家主权要素也有显著区别。因此，本文阐释的只是区域贸易协定争端解决机制与国家主权的一般关联，若要洞悉国家主权在区域贸易协定争端解决机制中存在的具体问题，尚需对该机制的实践素材进行更深入地归纳与提炼。