灾后住房重建中的家庭、社区和政府动力机制分析

卢阳旭,赵延东

(中国科学技术发展战略研究院 科技与社会发展研究所,北京 100038)

住房重建是与受灾群众联系最直接、最紧密的灾后重建内容。在社会各界的共同努力下,汶川地震灾后三年共重建农房190.85万户、城镇住房28.83万户*数据来源于国务院新闻办公室，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2011/0510/index.htm。,这成为汶川地震灾后重建的一大亮点。在汶川地震10周年之际,回顾住房重建历程，深入分析灾后住房重建速度的影响因素,能够帮助人们更准确地把握灾后快速重建的“汶川模式”的运作机制,更好地理解灾后恢复重建的内在逻辑,为我国今后的灾害治理能力建设提供有益的参考。

一、研究问题和文献综述

灾害社会学坚持把灾害看作一种社会现象,认为灾害是其所处社会的函数[1-2],它反映的是社会的脆弱性[3]。一个家庭、社区或者社会的灾后恢复方式和速度内生于其所处的社会制度背景当中，作为灾后恢复重要组成部分的住房恢复重建也不例外。本部分将首先梳理住房恢复速度方面的研究,然后重点介绍社会逻辑和政府干预对灾后恢复速度的影响机制。

(一)住房恢复速度

一般情况下,受灾者在灾后的住房类型会经历紧急庇护所(emergency sheltering)、临时庇护所(temporary sheltering)、临时住房(temporary housing)和永久性住房(permanent housing)四个阶段[4]。紧急庇护所和临时庇护所是指灾民在灾害发生后非常短的一段时间内居住的场所,临时住房是受灾者在进入永久住房之前居住的过渡性居所。

总体而言,目前对灾后住房恢复速度的研究比较少,注意力主要放在受灾家庭特征(尤其是家庭经济特征)上,认为灾后住房重建主要是一种个体经济行为。一些对不同家庭在灾后不同住房类型间转换速度的研究发现,拥有较好经济和社会资源的家庭(个体)能够更快地进入到临时或永久性住房恢复阶段,而社会经济地位较低的家庭(个体)在这个过程中常常困难重重。在过渡方式方面,研究发现灾后居住在政府提供的临时住房中的受灾者灾前大多居住在出租房内,灾后也较难搬出各种临时性住房[5]。

可以看出,现有灾后住房恢复速度的研究还比较粗糙,其中最大的不足是没有对影响灾后住房特别是永久性住房恢复速度的因素和机制进行仔细分析。我们认为灾后住房重建速度不是一种单纯的个体行为,它受到多种行动主体、多类行动逻辑的共同影响,需要适应来自国家和社会的灾害应对逻辑。

(二)灾后恢复过程中的影响因素

1.社区行为规范对灾后恢复速度的影响。灾害研究者很早就提出了疗愈型社区(therapeutic community)概念,认为社区在灾后恢复过程中发挥着重要作用[6]。社区居民间的行为规范、信任、自愿参与水平对人们的灾害应对行为有重要影响。对一个遭受卡特里娜飓风袭击的社区灾后重建过程的研究发现,社区教会组织在提升社区居民凝聚力和信任水平方面发挥了重要作用,有力地促进了社区的灾后恢复[7]。对中国受灾社区灾后恢复过程的研究发现,所在社区的制度信任水平较高(表现在对本地官员、体制、制度信任水平)的家庭灾后恢复情况也较好[8]。同时,社会网络对人们灾害应对行为的影响一直被人们所强调[9]。作为灾后恢复行动的社会结构背景,社会网络既是受灾者灾后恢复行动的资源，也是它的约束条件。不同的社会网络结构会形成不同的成员互动模式,在成员间产生不同的行为期待和规范,与此同时,不同的社会网络结构意味着不同的资源流动渠道[10-11]。研究发现,以亲戚为代表的强关系更可能为受灾者带来资金、劳动力等援助[12-13],增强受灾者的灾后恢复能力。

2.政府灾害干预对灾后恢复速度的影响。政府的灾害干预经历了“从怜悯(compassion)到权利(entitlement)”的过程。Platt的研究表明,长久以来美国联邦政府认为,虽然公民遭受自然灾害是不幸的,但向他们提供帮助却只是其亲友或宗教团体、慈善机构的事情,政府没有向其提供帮助的义务[14]。1950年美国国会通过了《联邦减灾法案》,并由此开启了联邦政府层面的灾害救援活动。政府参与救灾不再被看作是一种仁慈,而被认为是一种义务,公民获得灾害救助并恢复正常生活被视为一种权利,而不再被认为是政府的施舍。中国政府更早介入到灾害(特别是伴随着水旱灾害的饥荒)的救助活动当中,并形成了源远流长的“荒政”传统[15]。无论是儒家意识形态还是从政治统治的现实考虑都会促使国家介入到救灾活动过程中,“如果有必要的话,官僚政府必须准备着全部接管救灾行动”[16]。随着中国的政治和社会转型,中国政府的灾害干预也正在经历着“从怜悯到权利”的转变过程。

需要指出的是,政府的灾害干预行动并不是在真空中进行的,它进行灾害干预的意愿和能力受到其所处的社会制度环境影响。跨国研究发现,政府效能、公民政治权利对一国应对和适应与气候变化相关的自然灾害的能力有关键性的影响[17]。从政府效能来看,对墨西哥城和洛杉矶地震灾后恢复以及芝加哥热浪灾害的研究发现,政府在灾前的运作方式(包括政府运作的政治制度环境、政府内部行政运作方式、政府以往的项目管理经验等)会直接影响灾害应对和灾后恢复项目的运作方式和效能[18-19]。

二、研究假设

在灾后住房重建过程中,家庭是最为基本的决策主体,但作为社区成员和社会网络成员,住房重建家庭的决策也会受其所嵌入的社会行为逻辑的影响。迅速、大规模的政府介入是汶川地震灾后住房重建的显著特征之一,各级政府在资源分配方面扮演了重要角色,并进而影响到住房重建家庭的重建决策。为此,本文提出以下三个方面的假设:

(一)家庭动力机制假设:经济能力对住房重建速度的影响

对受灾家庭来说,灾害造成的损失越大、房屋破坏越严重,则其修建永久性住房的必要性和紧迫性越强。但与此同时,由于住房重建需要大量的人力物力投入,因此其重建速度还会受到家庭经济条件与等自身因素的影响。因此,我们提出假设1。

假设1：受灾家庭的家庭经济条件越好,则家庭住房重建速度越快。

(二)社会动力机制假设:社区行为规范对住房重建速度的影响

从本质上说,灾后重建的农村居民住房与常规情境下的住房没有区别,它承载着同样的社会涵义,即“成员权象征”和“脸面游戏”。所谓“成员权象征”是指在村中保留属于自己的房子是保留自己村民成员资格的重要方式。它不同于正式制度意义上的户籍成员资格,而是一种村民认同意义上的成员资格[20]。另外,在盖房子这件事上,村落文化中的每个人都受到压力,要求他们按规矩来办,而且争取超过别人,超过了就有面子,不如就失面子[21-22]。在农村,建了好房子的人既是村民妒忌的对象,也是他们暗中效仿的榜样。当本社区中的其他人都建好了房子,自家却没建好,会被认为是件很没面子的事情。因此,本文提出假设2。

假设2：所在社区其他住房重建家庭的平均重建速度越快,本家庭的住房重建速度越快。

(三)政府动力机制假设:政府灾害干预方式对住房重建速度的影响

政府快速、大规模的干预是汶川地震灾后重建的重要特征,但各种干预措施的政策目标、实施方法和实际影响都存在一定程度的差异。笼统地讲，政府干预对于灾害重建的影响并不精确,容易忽视各政策间的差异。汶川地震灾后重建过程中,政府介入居民住房重建的方式主要有两种:一是提供资金补助(包括住房重建补助和住房重建贷款利息补贴等);二是直接参与住房的设计和施工。在本文中,我们把前者称为经济干预,后者称为行政干预*经济干预主要指,政府通过增加资金注入和减少资金汲取增加灾后住房重建家庭实际持有资金的总购买力,包括住房贷款、税收减免、控制建材价格等;行政干预指政府通过行政手段参与、引导甚至主导住房重建决策,包括土地审批、住房选址、图纸设计、质量检测等。本文只是在狭义上使用经济干预和行政干预概念。。

政府经济干预措施技术性较强、确定性较好(住房重建补贴基本上属于“一个萝卜一个坑”)执行成本低、速度快。政府提供资金补贴、住房重建家庭自行组织住房重建的方式,一方面能在一定程度上缓解住房重建家庭的资金压力，另一方面，住房重建家庭有较高的自主性,能够自主安排住房重建进程,形成了一个多头行动、共同推进的格局,每个住房重建家庭都成为住房重建的推进器,有利于加快住房重建速度。因此,本文提出假设3.1。

假设3.1：政府经济干预加快了住房重建速度。

与经济干预不同,政府对住房重建的行政干预往往与各种灾后重建项目捆绑进行,通常需要更长时间来做信息统计、项目规划和审批,而且有可能由于土地调整、拆迁补偿等问题拉长住房重建周期。实地调查也发现有不少政府组织实施的住房重建项目,在工程完工后由于新房分配问题而延后新房入住时间。因此,本文提出假设3.2。

假设3.2：政府行政干预减缓了住房重建速度。

三、数据和研究方法

(一)数据

本研究使用的数据来自2011年《汶川地震灾区居民重建情况监测调查》的调查数据。《汶川地震灾区居民重建恢复情况监测调查》采取随机抽样调查方法,对抽取的灾区居民户进行入户问卷访谈。调查覆盖了成都市、德阳市、绵阳市、广元市和阿坝州30个受灾县(市、区),其中,极重灾县(市、区)9个,重灾县(市、区)21个。最后一共调查了198个普通社区(村、居委会、城市社区),每个社区随机抽取25户,实际入户4876户,成功访问了3840户,访问成功率为78.8%。由于本研究只关注在调查时已经完成了住房重建的家户的房屋重建情况,因此只涉及那些报告了住房重建情况个案。另外,鉴于城镇居民和农村居民的住房重建存在很大差异,而且数据中重建了住房的城镇居民家庭样本量太少,本文只关注灾后重建了住房的农村居民家庭。

(二)变量

1.因变量

住房重建速度是本文的因变量。具体来说,它是指新房入住时间距地震发生时间(2008年5月)的月份数,值越大,重建速度越慢。为了控制新住房完工时间和入住时间之间可能的间隔造成的测量不准确,本文只关注那些震前住房严重受损或倒塌的个案。对于这些家庭来说,我们假定其会在房子完工后尽快入住。

2.自变量

(1)家庭变量。包括“震前家庭经济状况”、家庭规模和结构。“家庭经济状况”由被访者对地震前自己家庭在当地的经济地位进行自我评估,分为上、中、下三个等级。

(2)社会变量。“社区其他家庭重建住房速度”,它是社区内其他住房重建家庭重建住房所花费时间的平均值。

(3)政府干预变量。问卷中我们询问了住房重建资金来源和施工组织的信息,列举了包括“政府补贴/奖励”在内的六种资金来源和“自家施工或请人施工”“政府介绍施工队,自家决定”和“完全由政府组织施工”三种施工方式。分析中,若获得了“政府补贴/奖励”则意味着有经济干预,反之则没有;若采用“完全由政府组织施工”则有行政干预,反之则没有。

3.控制变量

本文的控制变量主要是受灾程度,包括住房重建家庭灾前所在社区的受灾程度和其所处的县(市)的受灾程度。由于汶川地震后对重灾区和极重灾区的划分是在县级层面进行的,控制住房重建家庭所处的县(市)的受灾程度,能够对外部政策环境差异进行一定的控制。

表1 主要变量的描述性统计及说明

(三)方法和模型

住房重建速度为定距变量,我们建立以它为因变量的OLS模型。分析使用了三个嵌套模型,以仅引入控制变量和家庭变量的模型一作为基准模型,再逐步引入其他解释变量建立模型*由于本文涉及家庭、社区、政府三类行动主体,并且它们分属三个层次，因此,在分析方法上应采用分层模型。但由于本文所使用数据中每个社区抽取的户数为25户,且在绝大多数社区中只有一部分被调查家户在灾后重建了住房,在数据结构上不能满足分层模型所需的数据要求,无法使用分层模型。。

四、计算结果

(一)家庭动力机制的作用

模型1是以控制变量和家庭变量为自变量的基准模型,结果显示家庭经济状况对住房重建速度并无显著影响，这一结果没有证实假设1。从模型的决定系数看,模型的解释力较低,说明家庭动力变量并不能很好地解释灾后住房重建速度的快慢。

(二)社会动力对住房重建速度的影响

模型2显示,家庭住房重建速度与本社区其他家庭重建住房的速度呈显著的正相关关系,即本社区其他住房重建家庭重建速度越快,那么该家庭住房重建的速度也会越快,反之亦然。假设2得到证实。从嵌套模型的比较看,与模型1相比,加入社区变量的模型2的决定系数由0.028上升到0.095,显著提高了模型的解释力。

(三)政府干预对住房重建速度的影响

模型3显示,政府经济干预能显著加快住房重建速度,获得政府住房经济补贴的家庭比没有获得补贴的家庭大约能提前6个月入住新房。但政府行政干预会显著地减缓住房重建速度,那些住房由政府统一施工的家庭比起不是由政府施工的家庭来，要晚将近两个月入住新房。换句话说,假设3.1和假设3.2均得到证实。此外,与模型2相比,模型3的决定系数由0.095上升到0.168,模型的解释力有显著的改善。最后,模型3中的标准化回归系数显示,对住房重建速度影响最大的三个因素分别是政府经济干预、社区住房重建速度和政府行政干预(作为控制变量的社区受灾程度对住房重建速度的影响也很大),家庭自身特征的影响则相对要小得多。

表2 住房重建速度影响因素的OLS模型

注:1.*p<0.05;**p<0.01;***p<0.001为2.模型1、模型2括号中为标准差,模型3括号中为标准化系数。

五、结论和讨论

本文关注灾后住房重建过程中多重动力机制交织过程及其对住房重建速度的影响。与此同时,本文强调灾害研究具有“社会实验”意义,认为它能为人们观察常规情况下不易看到的社会制度结构和社会运作机制提供便利。基于前文的分析,本文有以下结论和讨论:

(一)结论

1.在对住房重建速度的影响强度上,政府干预、社会动力和家庭动力的作用依次递减

本文发现,虽然家庭、社会和政府干预的动力机制都会影响住房重建速度,但从强度上看政府干预机制的影响最强，社会机制次之,家庭机制最弱。需要指出的是,这三种动力机制影响的强度排序只是在中国情境和汶川地震这两个制度和灾害类型约束下发现的,是否适用于其他灾害情境尚需进一步考察。

2.互补还是替代?社会动力和政府干预间的关系

本文发现住房重建家庭会把本社区其他住房重建家庭的重建速度当作参照,努力与之保持一致,并认为这种行为规范压力来自人们对住房社会含义的认知。但实地调查也发现灾后重建过程中,深谙村民行为逻辑的地方政府官员,通过各种“催工技术”利用社区行为规范压力激活甚至放大村民的建房竞赛。换句话说,政府目标和社会逻辑在加速住房重建问题上实现了合流、相互强化。从这个意义上说,灾后恢复过程中多重逻辑间的相互关系问题还远未厘清,是未来相关研究需要重点关注的问题。

(二)讨论

本研究的结果表明,灾后恢复是一个多种力量共同参与、多重逻辑交织运作的复杂过程,这对人们思考灾害治理过程中政府的角色并采取不同的干预措施具有一些启发意义,当各类灾害正在变得越来越常态化时,下述问题更显重要。

首先,政府灾害干预如何规避激励扭曲问题。如前所述,在经历了“从怜悯到权利”的转变之后,政府援助受灾者被认为是政府的一项义务。但研究表明，政府不恰当的灾害干预措施可能会对受灾者或潜在的受灾者的行为产生激励扭曲[23]。汶川地震灾后重建过程中,各级政府投入大量人力、物力和财力帮助受灾家庭恢复重建住房,对于减轻住房重建家庭的经济负担和加快重建速度都有积极的作用，但这种行为背后的风险是,未来的受灾者可能会产生一定程度的政府援助依赖。

其次,政府灾害干预措施中经济干预和行政干预的组合方式问题。本文分析发现,政府经济干预能够加快住房重建速度,而政府行政干预则会延缓住房重建速度。换句话说,若单从加快住房重建速度来说,政府应该尽可能地减少直接的行政干预,更多地使用住房重建补贴等经济手段。但是灾后住房重建需要兼顾多重目标,快速恢复仅是其中的一个目标。如何在各目标间做出权衡并采取针对性的干预措施,是政府灾害治理机制建设的核心内容。当然,本研究的一个遗憾是没有全面考察政府其他干预措施(比如土地审批、建材价格调控等)对住房重建速度的影响,也没有考察政府在住房重建问题上的经济干预和行政干预的其他影响,这意味着本文的评估还不够全面,政策含义还不完整,需要将来做进一步的研究。

最后,作为最强有力的干预力量,政府的灾害干预行为既可能成为灾后恢复过程中强大的支撑力量,也可能会由于缺乏足够强大的来自个体和社会的力量的制衡而被过度使用,并造成一系列的未预料后果。比如政府对社区建房竞赛逻辑的利用,虽然提高了住房重建速度,但它可能使一部分住房重建家庭把住房重建的启动时间提前、建设周期缩短,造成更大的资金压力,甚至因此背上沉重的债务负担——政府在制定灾害干预政策时要特别注意这类问题。

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