主体责任：基层政权意识形态工作落实机制

张怀东

(株洲市委党校 公共管理教研部， 湖南 株洲　412011)

习近平总书记在全国宣传思想工作会议上强调，意识形态工作是一项极其重要的工作，“宣传思想工作创新，重点就是要抓好理念创新、手段创新、基层工作创新”[1]，要把创新的重心放在基层一线。习总书记的讲话既给基层政权的意识形态工作压下担子，也为其落实意识形态工作主体责任指明了前进方向。

一、意识形态工作主体责任的范围界定和落实去向

(一)基层政权及意识形态工作主体责任的范围界定

基层政权分为农村基层政权和城市基层政权[2]。按照相关法律的规定，基层政权在农村是指乡、民族乡、镇一级政权，在城市是指不设区的市、市辖区一级，其中城市基层政权一般都有自己的派出机构——街道办事处。本文所称的基层政权特指农村基层政权和城市基层政权的派出机构，也就是乡镇和街道。

一般认为，意识形态工作的主体责任主要包括以下六个方面的责任：一是履行把好政治导向之责[3]，在“举什么旗、走什么路、朝什么方向努力”这一根本问题和大是大非问题上必须跟党中央保持一致，必须态度坚决，不容许丝毫偏差，这是做好意识形态工作的核心所在；二是壮大主流思想文化之责，包括弘扬优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化，践行社会主义核心价值观，巩固马克思主义思想在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础；三是强化网络舆论工作之责[4]，没有网络安全就没有国家安全，互联网新媒体领域已经成为西方敌对势力进行意识形态渗透和推动“颜色革命”的重要阵地，必须讲好中国故事、发出中国声音，在网络阵地上牢牢掌握意识形态工作的领导权、管理权和话语权，阻止网络乱象的“野蛮生长”；四是履行意识形态阵地的管理之责[5]，阵地争夺战中，你不去占领自然有人去占领，如果红色思想文化不能完全覆盖阵地，西方宪政主义、历史虚无主义、民粹主义等灰色、黑色思想文化便会通过讲演、论坛、报告等形式走进人民群众，影响群众对社会主义主流意识形态的认同；五是处理好意识形态问题之责，在意识形态问题上必须高度紧张但不必草木皆兵，分清敌我矛盾和人民内部矛盾，既要回应人民群众关切的问题，又要严厉打击借“人民”之口无端谩骂和攻击的行为；六是干部队伍管理之责[6]，作为地方上的“关键少数”，干部队伍的思想理论水平直接影响和决定着当地意识形态工作的好坏，选优配强意识形态工作中的领导干部队伍，是履行好意识形态工作主体责任的重要保障。

(二)意识形态工作主体责任的落实去向

党委对意识形态工作负总责[7]。改革开放早期，邓小平和党中央就提出要物质文明和精神文明一起抓，而且要均衡发展，不能一手硬一手软；“十三五”规划纲要更是强调物质文明和精神文明的协同发展。基层党委在领导政府打造“经济绿洲”的同时要避免“文化沙漠”现象的出现，不能鼓了钱袋子，乱了脑瓜子，尤其是在转型期西方敌对势力加强对我国进行意识形态渗透的背景下。所以，党委要对意识形态工作负总责，在各项工作中要协同推进经济工作和意识形态工作。

党委书记对意识形态工作负“第一责任”。意识形态工作做得好不好，要看“一把手”自身理论素养高不高、政治信仰是否坚定、对意识形态工作是不是重视，有没有把意识形态工作放到和经济工作一样的高度来抓，亲自部署、亲自过问，对于该追究的责任一查到底，绝不手软。

主管领导对意识形态工作负直接责任。作为直接抓意识形态工作的负责人，要比普通党员干部更有政治和思想上的敏感性，对意识形态工作的重要性时刻铭记于心，对辖区内的舆论舆情及群众的思想动态要有全面的搜集分析、精准的预测判断以及果断的行为处置，不断地巩固和扩大拥护支持中国特色社会主义的“红色地带”，积极辐射和引导信仰动摇易受西方价值观干扰的“灰色地带”，坚决打击和祛除肆意诋毁党的领导的“黑色地带”。

其它班子成员对意识形态工作是“一岗双责”。如果意识形态工作出了纰漏，就会影响到区域内群众对党的向心力和凝聚力，影响社会稳定和经济发展。其他班子成员在做好分内工作的同时，要加强理论学习，增强抵御不良社会思潮的能力，并善于发现思想和意识形态领域出现的问题，协助推进意识形态工作。

一线工作人员对意识形态工作负具体责任。一线宣传思想工作人员站在意识形态工作的最前沿，直接与群众打交道，对群众思想变化和诉求最为熟悉，要以老百姓喜闻乐见的内容和形式开展工作，从基层工作中寻找意识形态工作的创新方法与方式。

二、基层政权落实意识形态工作主体责任问题分析

(一)主体责任意识不强

在当前社会环境复杂多变、一些错误思潮暗流涌动的大背景下，基层群众由于受认知差异、利益分配等因素影响，思想观念日趋多元化[8]。在此背景下，部分乡镇(街道)党(工)委和一把手仍存在麻痹思想，片面认为意识形态工作是无关痛痒的“虚”工作，不如项目建设和业务工作那样容易“显山露水”，对意识形态工作不了解、不重视，在宣传思想文化工作的统筹协调、人员安排、资源配置上不能有效落实。

首先，理论学习意识弱化。调查显示不少乡镇(街道)党(工)委全年理论学习中心组学习次数或天数不够；学习过于形式化，简单照本宣科之后没有进行充分讨论及消化吸收，发言人的发言内容缺少完整记录，建档工作也流于形式；部分党(工)委没有按照规定和要求做到专题研究意识形态工作，或者在专题研究意识形态工作时寥寥几句、草草收场。

其次，责任担当意识淡化。调查发现，不少乡镇(街道)一把手认为意识形态工作是“中央”的事，是“上头”的事，至少是县处级单位的事，与基层关系不大。大家都明白意识形态工作无事则已、事出必大的道理，但认为自己辖区捅出意识形态问题篓子的几率太低，近乎“千年等一回”，无需担忧。落实意识形态工作责任制也是“走过场”——开几个大会、读几份文件就完事，存在侥幸和敷衍心理，没有把意识形态工作当作肩上的责任，反倒当成是累赘。

第三，思想政治敏感性钝化。一方面，缺乏抵御西方思想渗透的能力。社会主义市场经济条件下，群众思想和利益需求日趋多元，同时西方所谓“自由”“民主”等思想肆意冲击，加上基层干部奔命于扶贫、维稳、防火防汛等工作，疲于应付各种检查，对习总书记系列讲话精神理解不全、不深、不透，容易被周围“拟态环境”蒙蔽双眼，对社会主义主流意识形态的把握存在偏差。另一方面，缺乏解决基层矛盾的能力。部分精英与群众情绪的对立、社会贫富差距的扩大，导致部分民众“仇官”“仇富”心态严重。在农村地区，各种宗教势力披着扶危济困的外衣大肆开展宗教渗透活动，农村留守妇女、老人和低收入、低文化群体被各种宗教尤其是非法宗教瞄准，出现了有组织有势力现象，不断侵蚀着社会主义主流意识形态的基层阵地[9]。

(二)资源要素保障不够

要切实担负起乡镇(街道)意识形态工作主体责任，必须做足基层意识形态工作的资源要素保障。然而，调查发现部分乡镇(街道)意识形态工作明显呈现着“一薄两不足”的格局。

首先，基层队伍薄弱。乡镇(街道)党(工)委专职宣传委员比例不足30%，多数宣传委员由党(工)委委员或者副乡长兼任，普通宣传干事更是身兼数职，难以有效深入开展意识形态工作。乡镇(街道)宣传干部年龄结构老化且少有系统的宣传或意识形态工作培训，基层干部的提拔晋升也很少征求上级宣传部门的意见，再加上理论学习不足、专业性不强等问题导致工作上较难打开局面。

其次，经费投入不足。基层宣传任务多而杂，用于意识形态工作的经费远远不够，即使能够向县、市和省里面争取到宣传专项资金，也往往会抽出一部分用于道路、农田、水利等看得见、摸得着、见效快的项目上，对于被喻为“吸金黑洞”和效果“无影脚”的意识形态工作来说，则是能少投入就少投入、能少干就少干。

第三，公共资源配置不均衡。有些领导干部倾向于在经济基础较好的城区、社区建设文化阵地，对乡镇、边远村落投入偏少，阵地建设力度呈现从中心向边缘递减的趋势。这种资源配置不均衡的问题直接导致部分农村地区，缺少农家书屋、文化中心、活动广场等文化设施，广播电视光纤入户、数字信号转载、新媒体应用等也滞后于靠近城区的村落社区，致使地方资源得不到有效开发与利用。

(三)基层传播创新不足

乡镇(街道)落实意识形态工作主体责任的一个重要难题是传播主体与受众“两张皮”现象，及传播手段陈旧、传播效果不佳等。

首先，传播内容不对“胃口”。调查发现，在基层意识形态传播上，不管是“中国梦”内涵阐释，还是党的十九大精神的宣讲，乡镇(街道)真正做到“从群众中来，到群众中去”的不多。基层政权想要传播的是具有严肃性和教育性的思想理论体系，而基层群众想要接收的是实实在在的利益，或能以利益形式展现出来的实物，如社区文化活动中心、配以农业专家现场指导学习的农家书屋等等，而对高深莫测的意识形态传播不感兴趣。如何将意识形态传播内容更具“泥土味儿”，更适合基层群众“胃口”，是摆在乡镇(街道)意识形态工作者面前的现实难题。

其次，传播形式不接地气。新媒体环境下，传统的文件学习、会议学习、领导讲话学习等传播方式到了乡间村落就会水土不服。乡镇(街道)的意识形态传播形式虽有群众演出、演讲比赛等创新，但力度不够，主要还是停留在看电视、听广播、读报纸、写标语、挂条幅的层面上，这些传播形式一方面与乡土文化结合不紧密，容易遭致群众的心理排斥，另一方面与互联网新媒体融合不足，没有充分发挥移动终端的功能作用，在用老百姓的话、以老百姓喜闻乐见的方式来做意识形态工作上显得不够。

第三，传播效果不尽人意。推进农家书屋建设、送电影下乡、送戏下乡自然是好事，但很少有人对活动成效进行专访或测量。走访发现，不少农家书屋的利用率偏低，书屋变成“虚屋”；公益性电影或戏台观看者寥寥，甚至出现放电影比看电影人多、唱戏比看戏人多的现象。除内容建设无法满足基层群众需求外，部分单位为应付考核，在活动策划之初就存在敷衍心理，注重活动形式忽略活动实效，仅仅满足小范围的热闹；更有乡镇(街道)领导干部为图政绩，投入大量人力、物力、财力做足“表面功夫”，并未使传播效果深入民心；个别有特色和影响力的活动，能“一时热”却不能“一直热”，缺乏后续宣传机制，未能很好地把活动延续下去。

(四)结合点着力点不准

意识形态工作不能“隔着一条河”[10]，否则就会变成空洞的理论说教，不仅难以让群众信服，反而遭致反感——基层意识形态工作更是如此。调查发现，乡镇(街道)在落实意识形态工作主体责任的时候普遍存在就意识形态抓意识形态的现象，与文化建设和党的建设还有些许结合，与经济建设、社会建设和生态文明建设等结合严重不足，存在结合点、着力点不准等现象。一是，意识形态工作与党的建设相结合，没能有效兼容基层群众利益导向为主的价值追求，让群众产生了“我又不是党员，这事儿与我何干”的抱怨与牢骚。二是，与文化建设相结合，因动机、内容等问题出现“台上热闹台下冷”的现象，某种程度上导致了文化资源的缺位或闲置浪费。三是，与经济、社会及生态文明建设的结合不足，以扶贫工作为例，完成县(市)区政府下达的脱贫任务是乡镇(街道)扶贫工作的主要动力，这种偏重于经济脱贫的现象容易导致基层扶贫工作与意识形态工作的割裂，让群众在经济上脱贫的同时较难完成思想认知的脱贫，无法从根本上改变“等靠要”的局面，个别群众甚至产生“领导完不成脱贫任务看他怎么办”的心态，长远来看反倒为扶贫工作埋下隐患。四是，除与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设结合不足外，与革命历史、区域特色文化等本土元素结合同样不够。

三、基层政权落实意识形态工作主体责任机制的思考

落实意识形态工作主体责任，就是要按照中央和地方党委的工作要求和规定，完善基层意识形态工作体制机制，找准基层工作结合点和突破口，推动责任的细化、深化和实化。

(一)完善基层政权常态化学习机制

首先，强化乡镇(街道)党(工)委理论学习中心组学习。乡镇(街道)党(工)委是基层政权这艘轮船乘风破浪的“方向盘”和“导航仪”，必须把好方向、管好导向，而党(工)委中心组理论学习是凝聚思想共识、吹散思想雾霾的重要法宝。在各级党委进一步建立健全理论学习中心组学习制度方面，基层政权的党(工)委理论学习中心组学习一直是个薄弱环节，县(市)区或市直机关整体学习比较到位，而乡(科)级单位在面对上级宣传部门意识形态工作督查方面压力相对较小，理论学习中心组学习质量参差不齐。增强基层政权意识形态工作主体责任意识，要补齐基层党(工)委理论学习中心组学习这个短板，乡镇(街道)要对照上级党委关于理论学习中心组学习的规定和要求，结合本辖区工作实际，制定本级党(工)委理论学习中心组学习制度和年度计划并严格贯彻落实，保证学习次数和天数，保证学习参与率，保证学习记录的完整性和讨论的充分性。

其次，开展乡镇(街道)“一把手谈意识形态”工作。据了解，2015年下半年湖南省湘西经济开发区、张家界市永定区针对下辖乡镇(街道)开展了“一把手谈意识形态”工作；2016年上半年长沙市、郴州市开展“县(市)区委书记谈意识形态”工作，效果非常理想，一把手通过谈意识形态工作，明确了党委的主体责任、一把手的“第一责任人”责任、班子成员的“一岗双责”和分管领导的直接责任。具体到地方来说，可以结合地方党委宣传部对党委中心组学习和意识形态工作的督查，开展本县(市)区的党委 “一把手谈意识形态”工作，重点谈本部门本单位当前意识形态工作存在的突出问题和一些值得注意的倾向性、苗头性问题，找准工作薄弱环节，并提出新形势下改进意识形态工作的思路对策。

第三，深入推进乡镇(街道)意识形态工作专题培训。充分发挥市委党校和各县委党校培训党员领导干部的主渠道主阵地作用，持续深入开展意识形态工作专题培训。增强学员对当前意识形态领域面临的严峻形式和挑战及对意识形态工作主体责任的认识。可阶段性、分批次针对乡镇(街道)一把手、分管领导或者一线工作者开展意识形态工作专题培训，邀请专家学者、知名媒体工作者、典型县(市)区党委书记等理论研究和实践工作者进行专题培训辅导。

(二)强化基层意识形态工作保障机制

首先，以知识价值为导向，充实意识形态工作队伍。除加强意识形态工作专题培训、配齐乡镇(街道)党(工)委专职宣传委员等“内生型”队伍建设外，还需要突出知识价值导向，加强“外源型”队伍建设。研究制定适应智库发展规律的引才用人机制，推动党政机关与智库人才的有序流动，推荐智库专家到党政部门挂职任职。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，允许科研人员和高校教师从事兼职工作获得合法收入。具体到地方来说，可以一定范围内统筹考虑，选派驻地高校宣传理论、新闻传播研究学者及党校、行政学院系统科研工作者到基层宣传部门挂职锻炼或做兼职顾问，既能促进人才的合理流动，推动新型智库建设，又能落实国家关于增加知识价值为导向的分配政策，充实意识形态工作队伍。

其次，以队伍建设为支撑，落实意识形态工作资金。开展专题培训、配齐专职宣传委员或聘请兼职顾问均需专项经费保障，乡镇(街道)可以此为契机，确保意识形态工作资金落实到位，并将其纳入制度化轨道，加强监管，让意识形态工作投入有章可循、有规可循、专款专用。除常规性工作经费保障外，还要针对意识形态工作中存在的特殊困难、突出问题或有创新及实践意义的意识形态工作项目，需安排专项经费或足额落实配套资金，以鼓励工作创新，促进项目顺利实施，确保意识形态工作顺利开展。

第三，以工作督查为契机，健全意识形态工作机制。市级层面的意识形态工作督查虽然针对县处级机关单位，但督查发现的很多问题在乡镇(街道)同样存在。基层政权要以工作督查为契机，进一步推动意识形态工作主体责任的落实，并建立健全从理论学习、中心组学习、工作人员培训、经费管理使用到考核奖惩在内的一整套意识形态工作机制，让基层单位的意识形态主体责任者知道这项工作怎样学、怎样做，以及有何保障、有何后果，这样才能逐步避免落实形式化的现象产生。

(三)创新基层意识形态传播机制

党的十九大报告指出，要“高度重视传播手段建设和创新，提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力”。创新基层意识形态传播机制就要变广告式的单向传播为公共关系式的双向互动传播；变完成任务为导向的传播为注重效果为导向的传播；变对上级负责为遵循的传播为对群众负责为遵循的传播，并要求在传播主体、传播内容、传播途径等方面进行创新[11]。

首先，突破传统范畴，拓宽传播主体。提及基层意识形态传播主体，我们本能地会想到乡镇(街道)党(工)委、乡镇(街道)一把手、宣传或文化专干等体制内机构或人员，而对体制外人员选择性忽视。一般认为，传播主体的影响力与传播效果呈正比例关系，在乡镇(街道)尤其是边远乡村，个别体制外人员由于个人威望、经济能力等原因发挥着类似传统社会“乡绅”的社会功能，其影响力可能比当地普通公务员甚至一把手还要大，所以必须积极影响这部分群体并争取将其纳入基层意识形态传播主体行列，充分发挥其“意见领袖”的功能。

其次，突出受众意识，创新文化作品。长期以来，主流意识形态文化作品习惯于站在道德高地，渲染模范典型，俯视呆板说教，在传播社会主义核心价值观等方面可能难以达到预期效果。突出受众意识，就不能脱离基层群众，比如建党95周年，一条“中国共产党，始终和你在一起”的公益宣传片正是用普通党员的视角描述党群关系，迅速获得了共鸣，赢得了人心。突出受众意识，还要善于借力市场化力量，准确分析基层群众的地域、年龄、喜好类型，创造出层次丰富，对接精准，群众欢迎的文化作品。

第三，激发党员意识，突出零距离传播。基层党委是服务群众的第一线和“最后一公里”，一些重要的意识形态工作需靠与群众面对面的沟通。实践也证明，面对面沟通是最有效的传播方式之一。新形势下基层意识形态工作者也在想方设法利用互联网和新媒体创新传播方式，这是一个好现象。但一个不容忽视的问题是，一味地利用互联网新媒体进行意识形态工作创新，反而有可能在脱离群众的道路上越走越远——互联网新媒体在提高工作效率上无与伦比，但在拉近群众感情，增进群众意识形态认同方面与走村串户、田间地头座谈相去甚远。从这个角度来讲，传播途径的真正创新便是在善于触网、融网、用网的基础上回归本元，激发党员意识，进行零距离传播。要激发每一名党员的身份意识、危机意识、命运共同体意识，主动担当起意识形态工作的传播者、践行者和忠实捍卫者，用自己的一言一行感染身边的家人、朋友、邻里，推动意识形态基层传播。

(四)拓展基层意识形态工作融合机制

首先，以红色历史为着力，夯实理想信念。敌对势力要干扰我们的社会主义意识形态认同、破坏社会主义意识形态建设，必然会从理想信念教育的薄弱环节——乡镇(街道)基层党员干部着手。因此，对于党员干部来说，增强其社会主义意识形态的认同程度，最重要的就是坚定他们对社会主义和共产主义的理想信念。

其次，以传统文化为切入，筑牢核心价值。在习总书记看来，“体现一个国家综合实力最核心的、最高层的，还是文化软实力，这事关一个民族精气神的凝聚”。然而，一个不容回避的事实是：虽然社会主义意识形态与我国优秀传统文化在内在逻辑上是高度统一的，但乡镇(街道)意识形态工作，往往面临政党意识形态与国家意识形态割裂的尴尬，如非党员群众对传统文化价值高度认可，但同时又认为，我不是共产党员，共产主义理想信念、社会主义意识形态这一套跟我没关系。所以，离开了传统文化尤其是本地特色文化的支撑，乡镇(街道)落实意识形态工作主体责任就是无源之水、无本之木。乡镇(街道)落实意识形态工作主体责任，必须以传统文化为切入，比如忠孝文化、陶瓷烟花文化、农耕文化、茶文化……结合传统文化，筑牢社会主义核心价值。

第三，以扶贫攻坚为依托，增强发展向心力。如何切实做好精准扶贫，社会各界仁者见仁智者见智。具体扶贫实践中，帮扶行动固然重要，精准扶贫中的意识形态工作同样不可缺少，重经济扶贫轻思想扶贫，就会使有些村民产生“等靠要”思想，认为扶贫干部比自己还要着急，自己不签字确认他们就不能完成这项政治任务。所以，乡镇(街道)意识形态工作必须与扶贫工作结合起来，在提供物质帮扶、产业帮扶和技术帮扶的同时，也要把党中央、地方党委关于扶贫工作的精神、全面建成小康社会和伟大“中国梦”的目标和意义在基层宣传开来，让基层群众凝聚一心，共同推动扶贫工作和“美丽乡村”建设。

第四，以文明城市创建为支撑，做好价值引领。全国文明城市创建的指向，是对一个地方城市精神的塑造，是地方政府对民生责任的诠释，更是为地方提供源源不断的正能量。奖牌获得有时间，文明建设没终点，乡镇(街道)要紧扣提高人民文明程度和市民素质这条主线，做好价值引领，针对村镇社区居民、中小学、辖区中小企业等组织，利用“道德讲堂”“乡村社区大舞台”等平台开展形式多样的社会主义核心价值观教育，用主流思想舆论牢牢占领社会主义意识形态阵地。