能源效率市场激励法律制度的检视与重构——以气候变化应对为视角

邵道萍

（安徽财经大学法学院，安徽蚌埠，233030）

二氧化碳等温室气体排放所引发的气候变化已成为人类有史以来所面临的最复杂、最严峻的挑战之一。历史经验和理论分析都已充分证明，引发气候变化的主要原因是温室气体的过量排放，而温室气体过量排放主要由化石能源的使用引起。因而，解决气候变化问题的最根本措施是减少人为温室气体排放，而提高能源效率是其最有效和最具成本效益的途径之一。要使提高能源效率、减少温室气体排放成为长效机制，就要使其成为有利可图的赢利性活动。市场激励制度在诸多能源效率法律制度中最能够满足这种要求，因为“激励是一种对人类行为起诱导或驱动作用的力量，引导人们按照特定的方式调整自己的行为”。正如肖国兴教授所指出的，“节能减排是一个技术过程，更是一个制度过程，在这个过程中政府与市场对能源效率的提高都有作用发挥的领域。政府是激励加约束，市场是激励再激励，节能制度的完善是政府制度的完善，更是市场制度的完善”。显然，能源效率市场激励法律制度的构建对于能源效率提高的效果最为直接和明显，其主要包括合同能源管理、自愿节能协议、能源需求侧管理等制度。

一、合同能源管理制度

（一）合同能源管理的内涵

合同能源管理是指以市场机制为基础，节能服务合同为载体，通过节能服务的提供方节能服务公司与用能方分享节能所减少的能源费用来支付节能项目的全部成本和实现盈利的一种市场化手段。

合同能源管理是一种重要的能源效率市场激励制度，符合外部成本内部化的要求，能够充分发挥市场对资源配置的基础性作用，从而更灵活地促进能源资源的高效利用。这主要表现在：对用能方而言，按照合同规定节能服务公司通过为用能方提供专业系统的节能服务，使用能方在投入少量或者不投入资金的情况下实现降低能源消耗、提高能源效率的目标，并且在合同结束后还可以获得节能设备和技术等的无偿转让，因而对用能方有合同风险小、能源使用费用降低和提高企业竞争力的积极作用；对节能服务公司而言，只要在合同能源管理过程中能够利用其专业优势而产生节能效益，就能按照合同规定与用能方共同分享节能所获得的收益。显然，合同能源管理制度不仅能够使合同能源管理双方实现双赢，而且在客观上对气候变化应对意义重大。因为通过提高能源效率，减少能源消耗，可以大幅降低能源消耗所产生的温室气体排放，从而更有效地应对气候变化。

（二）我国合同能源管理制度评析

实践中，合同能源管理制度取得了一定进展，促进了能源效率的提高。我国2016年修订的《节约能源法》对合同能源管理做出了原则性规定，相关部门规章和规范性文件也涉及到合同能源管理的内容。然而，合同能源管理制度仍存在诸多不足，主要体现在以下几个方面：

第一，合同能源管理过程融资困难。在合同能源管理中，节能服务公司通过为用能方提供节能服务所减少的能源费用来支付节能项目的全部成本和实现盈利。但是，节能服务公司前期节能设备成本投入较高且项目建设周期长，因而融资风险大，较难得到银行等金融机构的融资。因此，融资困难成为合同能源管理取得发展的重要难题。

第二，对合同能源管理激励措施不足。我国为发挥合同能源管理的优势，采取了一些鼓励性措施，但这些措施并未真正发挥其应有的作用。从我国对合同能源管理的相关鼓励性政策看，主要是通过直接的金钱奖励手段对实施合同能源管理的节能服务公司进行奖励。这种做法对于需要资金的节能服务公司能够起到积极作用，但也会造成小部分节能服务公司钻空子，导致国家资源严重浪费，而没有起到推动合同能源管理发展的作用。

第三，缺乏对节能服务公司准入门槛的设置。节能服务公司是合同能源管理的重要参与者，其拥有对节能项目系统和专业的改造实力，是合同能源管理项目实现预期节能效益的关键。目前，按照我国相关立法规定，成立节能服务公司仅需符合公司法规定，而未涉及对节能服务公司专业资质的认定，这就造成节能服务公司的专业性良莠不齐，严重影响了合同能源管理的实施效果。

第四，我国合同能源管理相关立法不完善。首先，我国目前相关立法中合同能源管理的程序、标准和风险管理等有关内容缺位。其次，我国现行《合同法》中缺少对合同能源管理中的能源管理合同性质的规定，造成能源管理合同难以在《合同法》中找到其应有的位置。最后，规范合同能源管理的能源效率标准、节能效果评估等具体工作实施标准不足，影响了合同能源管理工作的顺利开展。

（三）我国合同能源管理制度的完善

合同能源管理制度对提高能源效率，减少温室气体排放的积极作用日益显现。但是，合同能源管理制度还存在着融资困难、激励措施不足、缺乏节能服务公司准入门槛的设置等难题，可以从以下几个方面加以完善：

第一，创新融资模式。节能项目融资风险大、国家鼓励性政策不到位导致合同能源管理项目融资困难。为解决合同能源管理的融资难问题，应从以下两个方面着手：一方面，构建规范的合同能源管理项目投融资交易平台；另一方面，改变传统担保形式，增加政府担保，这可以使节能服务项目更容易得到资金支持。

第二，加大对合同能源管理项目的激励力度。2016年《节约能源法》以法律形式明确国家运用财税、价格等政策对“合同能源管理”予以支持。但这只是原则性规定，难以有效推进合同能源管理项目规模的扩大。因此，必须加大对合同能源管理的激励力度。首先，我国应对节能服务公司进行税收减免优惠，促进提高能源效率技术的成熟和市场结构的优化。其次，建立合同能源管理的中央和地方专项基金制度，通过用专项基金对合同能源管理项目进行奖励。最后，落实国家的财政和税收等方面的政策，用财政补贴、贴息等方式支持用能方和节能服务公司进行节能项目改造，促进合同能源管理规模的发展。

第三，设置合理的节能服务公司准入门槛。规范节能服务行业的良性发展，需要设置合理的节能服务公司准入门槛。首先，要保证节能服务公司资质认证机构得到社会的高度认可，这就要求认证机构的专家应是能够对节能服务公司的资质做出独立、客观判断的专业资深人士。其次，制定全面、系统、具有可操作性的认证指标体系以及能够反映公司差别的资质等级。再次，定期对节能服务公司进行考核、评级，以督促其专业素质和业务水平的不断提高。最后，建立第三方节能效益评估认证机构。第三方节能效益评估认证机构的建立，可以在一定程度保障节能服务公司服务水平的提高。为使节能效益评估认证机构的认定结果公平、公正，国家可以对各领域的专家建立专家库，对于节能服务项目的认定采取随机抽取方式，有效保障评估结果的公正性。

第四，健全合同能源管理相关立法。首先，通过出台具有可操作性的规范节能服务公司运作的相关立法，对合同能源管理过程中可能出现的具体问题做出明确规定，以规范合同能源管理制度的运行和发展。其次，通过立法明确节能服务合同的性质为服务合同，建立节能服务质量的评价标准体系，规范节能服务行业的运行。最后，规范我国建筑、交通、工业等多行业合同能源管理的能源效率标准、节能效果评估等具体工作实施标准，不仅可以促进节能方积极与节能服务公司合作，而且也有利于节能服务公司在合同能源管理中工作的规范化。

二、节能自愿协议制度

（一）节能自愿协议的内涵

节能自愿协议，是指用能企业或者行业协会等社会组织在自主、自愿的基础上，为实现减少温室气体排放和节约能源的目的，而与政府环境管理部门所签订的一种合同。合同一方主体为政府环境管理部门，另一方为企业（或行业组织），合同成立后，双方均受合同约束。

毫无疑问，当某一事物在客观的距离上感觉较近时，人们将感觉到更加强烈的情绪反应，也就是说情绪强度的增加与感知客观距离的减少两者之间存在着自然的联系。[32]当用户感知到更近的心理距离时，他们能感受到更高的情绪状态，也就更可能积极主动地进入一个有目的的动机状态，在此过程中相对更为集中注意力，这能够帮助个体产生心流体验。同步沟通中，由于沟通双方身处同一个情境中，他们之间所分享的信息能够更容易被对方所理解[33]，在互动过程中自身理解能力与所遇到的问题相对能达到更加平衡的状态。而异步沟通由于时间上的延迟导致沟通过程中缺乏共享的情境，用户感知的融入度不高。因此提出如下假设：

节能自愿协议是当前国际社会为提高能源效率所采取的一种有效的非强制性节能管理模式，对于节约能源、减少温室气体排放和应对气候变化发挥着十分重要的作用。许多国家在长期的能源管理实践中认识到，企业仅在政府环境管理部门的督促下被动提高能源效率，实现节约能源和减少温室气体排放的目的是不够的，必须能够调动企业的积极性，使企业主动配合，才能收到良好的效果。

（二）我国节能自愿协议制度评析

2003年4月22日，山东省经贸委分别与济钢和莱钢签订了节能自愿协议，标志着我国第一个节能自愿协议的实施。此后，上海、宁波、南京等地也纷纷试行节能自愿协议并取得了良好的预期目的。2016年，我国修订的《节约能源法》第66条规定，国家运用财税、价格等政策，支持节能自愿协议等节能措施，使节能自愿协议在我国立法中又一次得到体现。然而，从我国目前相关实践来看，节能自愿协议仍存在诸多不足，主要表现在：

第一，对企业的激励力度不够。实践中，节能自愿协议试点完成后，企业会享受到政府免于能源检测、国债贴息、授予荣誉称号等优惠政策。然而，对企业而言，这些优惠政策和措施难以与节能自愿协议的实施所需大量资金投入等困难相比较，大大降低了企业实施节能自愿协议的积极性。

第二，我国节能自愿协议相关立法缺位。一方面，我国现行《合同法》中缺少对节能自愿协议性质的规定，造成节能自愿协议难以在《合同法》中找到其应有的位置。另一方面，我国现行节能自愿协议的相关立法中，缺少节能自愿协议的主体、内容、协议的效力、变更及解除、违约责任等相关内容。

第三，公众对节能自愿协议的认知度不高。这严重影响节能自愿协议的发展，究其原因，首先，我国节能自愿协议项目是以试点的方式进行的，目前只在上海、宁波、南京等少数地区试点；其次，由于节能自愿协议还会涉及一些专业性较强的内容，因而普通公众对节能自愿协议的认知程度不高；最后，大众媒体对节能自愿协议的宣传不到位，也是节能自愿协议社会认知度不高的原因之一。

（三）我国节能自愿协议制度的完善

节能自愿协议提高了企业节约能源的积极性，开拓了提高能源效率，应对气候变化的思路和方法。为使节能自愿协议更好地发挥积极作用，应从以下几个方面着手完善节能自愿协议制度。

第一，加大对实施节能自愿协议企业的支持力度。企业实施节能自愿协议的积极性不高，与政府在签订节能自愿协议时注重企业节能目标的实现，而忽略了企业要获得经济利益的需求是有很大关系的。因此，为提高企业实施节能自愿协议的积极性，政府要对实施节能自愿协议企业给予更多的优惠政策和经济激励措施，如对实施节能自愿协议企业在一定期限内给予补贴、免税、投融资优惠等政策，在经济上加大对企业的支持。

第二，健全节能自愿协议制度相关立法。其一，通过出台具有可操作性的节能自愿协议立法，明确节能自愿协议的性质、主体、订立、内容，以及效力、履行、变更、解除、违约责任和争议解决等内容。其二，建立合理的节能评价标准体系，鼓励企业和政府签订节能目标严于国家标准的能源效率标准，使节能自愿协议更好地发挥提高能源效率，应对气候变化的作用。

三、能源需求侧管理制度

（一）能源需求侧管理的内涵

能源需求侧管理（Demand Side Management）是当前国际社会推行的一种先进的能源管理方式。在能源需求侧管理过程中，一方面，通过降低用能高峰时期对能源的需求，或增加用能低峰时期对能源的需求，以满足社会对能源的需求；另一方面，通过提高能源效率、能源替代及能源回收等方式，在满足社会能源需求的同时节约能源资源。简而言之，能源需求侧管理的目标就是使有限的能源资源得到最有效的利用，以实现社会对能源的基本需求。

基于此，能源需求侧管理是指按照我国相关立法的规定，采取有效的激励和引导措施，使能源企业、能源服务公司、社会中介组织和用能方等共同参与，通过提高能源效率和改变用能方式，在满足用能方用能需求的同时，减少能源消耗和能源需求，从而提高能源效率，节约能源，满足社会总体能源需求的能源管理活动。

（二）我国能源需求侧管理制度评析

能源需求侧管理制度首创于美国，其克服了传统能源管理忽略对能源消费和利用环节的管理，对提高能源效率，保障能源需求作用显著，被国际社会公认为一种有效的能源效率管理制度。在我国，能源需求侧管理制度也得到了相关立法的重视。2008年2月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于加强电力需求侧管理实施有序用电的紧急通知》，这是我国有关能源需求侧管理的首部行政法规。另外，我国还发布了《电力需求侧管理办法》、《电力需求侧管理城市综合试点工作中央财政奖励资金管理暂行办法》等部门规章。尽管如此，能源需求侧管理制度仍存在诸多不足，主要表现在：

第一，能源需求侧管理相关立法不完善。一方面，从我国目前能源需求侧管理相关立法来看，能源需求侧管理方面的立法大部分都是关于电力的，而对于其它能源领域涉及较少。这不利于如煤、石油、天然气等能源效率的提高。另一方面，纵观我国能源需求侧管理相关立法，对于能源需求侧管理的主体、范围、各方主体的权利义务等还没有明确、详尽的规定，导致实践中能源需求侧管理相关立法的可操作性不强。

第二，对能源需求侧管理的激励力度不够。对用能方而言，由于我国当前能源价格制度不完善，能源价格难以反映能源使用的负外部成本，用能方可以用较低的价格使用能源。因而在能源需求侧管理制度对用能方激励不足、能源价格低的情况下，导致用能方改变能源消费方式和生活方式的积极性不高。对能源供给方能源企业而言，实施能源需求侧管理，用能方能源效率将会得到提高，进而用能方的能源消费量将会减少，最终将会影响到能源供给方的经济效益。因此，在国家对能源供给方的经济激励力度不够的情况下，能源供给方能源企业是不愿意主动实施能源需求侧管理制度的。

第三，公众对能源需求侧管理认识不够。实践中，很多公众将能源需求侧管理等同于电力需求侧管理，甚至片面地认为能源需求侧管理就是实行阶梯电价，而没有认识到能源侧管理对于企业、用户、社会和环境的重要意义。这就导致了公众对能源需求侧管理的认知不够、节能意识不强、参与程度不高现象的出现。

（三）我国能源需求侧管理制度的完善

能源需求侧管理通过提高能源效率以及改变用能方的用能方式，实现了提高能源效率，节约能源，满足社会对能源总体需求的目的。为使能源需求侧管理制度更好地发挥提高能源效率，应对气候变化的积极作用，应从以下几个方面着手完善：

第一，完善能源需求侧管理相关立法。一方面，我国能源需求侧相关立法不仅要关注电力领域，还要重视煤、石油、天然气等能源领域的能源需求侧管理。由于我国节能潜力大，对重要能源领域实施能源需求侧管理，不仅可以使我国能源效率得到提高，还可以大量节约能源资源，从而减少由于化石能源的过度使用而对气候系统产生的不利影响。另一方面，在当前立法条件还不够成熟的情况下，我国可以通过颁布《能源需求侧管理办法》的方式，对能源需求侧管理的范围、主体以及各方主体的权利和义务等具体内容做出统一的规定，以增强能源需求侧管理相关立法的可操作性。

第二，加强对能源需求侧管理的激励力度。首先，我国应通过能源价格制度的完善，使能源价格能够反映能源的负外部成本。其次，为鼓励用能方积极参与能源需求侧管理，应通过如对购买能源效率低的用能产品进行补贴等经济激励方式，鼓励和引导用能方改变能源消费方式和生活方式。最后，对实施能源需求侧管理的能源供应企业给予财政补贴、税收优惠和资金支持，如设立专项基金用于能源供应企业改进节能技术。

第三，增强公众对能源需求侧管理的认知程度。一方面，通过多种方式的宣传使公众认识到能源需求侧管理有利于提高能源效率，减少温室气体排放，使有限的能源资源效用最大化；另一方面，通过对我国首批实施电力需求侧管理的试点城市（如北京、苏州、唐山等）的有益经验进行宣传和推广，引导和激发公众参与能源需求侧管理的积极性。

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