社会组织参与精准扶贫的机遇、挑战与路径

2018-03-20张挚

长沙理工大学学报（社会科学版） 2018年1期

关键词：精准

张挚

(广州大学公共管理学院,广东广州 510006)

2015年6月,习近平指出推进扶贫开发工作要切实强化社会合力,动员和凝聚全社会力量广泛参与[1]。社会组织参与精准扶贫意义重大,它能够防范精准扶贫工作中的“政府失灵”和“市场失灵”,帮助政府实现对贫困人口的精确的识别、帮扶方案的制定、项目的贯彻落实,做到针对性的扶持、动态化的管理、精细化的考评,提高扶贫的针对性和有效性,真正做到“真扶贫、扶真贫”[2]。当前,我国社会组织参与扶贫过程中存在组织建设不够健全、整合社会资源力度不足、精准扶贫能力欠缺等问题。因此,有必要加强社会组织参与精准扶贫研究,助力实现消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕的最终目标。

一、社会组织参与精准扶贫面临的机遇

(一)贫困人口脱贫的愿望为社会组织参与精准扶贫提供需求基础

全国目前有7 000多万贫困人口,他们有着强烈的致富愿望,特别渴望获得政府和社会组织给予生活关怀、医疗救助、助老助残、物资捐赠、公益慈善、就业培训、创业扶持等方面的指导和帮扶。然而贫困人口的数量较大,扶贫资金需求量大,仅靠政府财政资金难以满足脱贫的需求。社会组织是扶贫工作中一只重要的生力军,据不完全统计,仅“八七”扶贫攻坚期间,各类社会组织动员的扶贫资金超过500亿元,2015年社会组织数达66.2万个[3]。社会组织自身所具有的优势恰恰弥补了政府资金、技术方面的不足,契合了贫困人口的脱贫需求。社会组织与贫困人员接触较多,它与贫困群体天然的亲近关系有利于准确瞄准扶贫对象,与贫困人群深入互动,了解贫困人群的真实利益诉求。社会组织具有专业性、针对性的优势,能够因地制宜、因户制宜,根据不同贫困人员的意愿、需求、生活实际,设计出针对性强的扶贫项目与方案,提高扶贫工作的效率和针对性,真正做到扶真贫、真扶贫。

(二)全面小康目标的提出为社会组织参与精准扶贫提供政策基础

十八届五中全会对全面建成小康社会进行了系统部署,并将其上升为“四个全面”战略布局之一,同时提出到2020年全面建成小康社会的“百年目标”。全面小康目标要求克服贫困这个“拦路虎”和“绊脚石”,强化社会组织合力在2020年全部摘掉贫困帽子,对贫困全面宣战,这一既定目标时间紧迫、任务繁重,要达到全面脱贫仅靠政府难以保证应有的供给,需要多方整合资源,这为社会组织参与精准扶贫提供了政策支撑。社会组织在整合社会资源、资金、技术、信息与人才等方面具有优势,能够有效深入参与精准扶贫,有助于实现资源的优化配置,提升精准扶贫的效果,加速全面小康进程。

(三)国家法治体系逐渐完善为社会组织参与精准扶贫提供法规基础

十八届四中全会对全面依法治国进行了战略部署,逐步完善了国家法治体系,这为社会组织参与精准扶贫提供了法规基础。2011年颁布的《中国农村扶贫纲要(2011-2020年)》鼓励民间组织和个人通过多种方式参与扶贫开发,实现社会组织在贫困治理领域参与方式的多样性和全面化。《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》(国办发[2014]58号)要求政府部门对社会组织参与精准扶贫提供信息服务、业务指导,以及鼓励其参与社会扶贫资源动员、配置和使用等环节,为社会组织服务精准扶贫提供政策依据和行动领域。不仅如此,各省市还根据地方实际制定了一系列社会组织参与精准扶贫配套性法律法规,为社会组织参与精准扶贫提供了强有力的保障。

二、社会组织参与精准扶贫面临的挑战

(一)社会组织整合社会资源的“造血”功能未有效发挥

社会组织整合社会资源的造血功能主要体现在社会组织自身对资金的筹集能力、社会各项资源的整合统筹力度、资源的可持续运用等方面。当前,我国社会组织整合社会资源的“造血”功能尚未有效发挥。体现在:一是自身组织建设滞后。大部分社会组织在改革开放的浪潮中产生,有些是尚未得到法律承认的民间组织,各社会组织层次不齐、机构设置及管理制度松散、人员结构不够优化、开发资源能力有限等,市场主体在扶贫开发领域效率不高[4]。二是扶贫资金筹集乏力。社会组织对财政拨款和财政补贴的依赖较强,除部分具有官方背景的社会组织能够获取较多的政府支持和民间捐赠外,大部分社会组织可支配的扶贫资源比较有限,自身筹资能力不强。三是凝聚社会资源的力量单薄。社会组织没有较强的号召力和感染力,加之运行成本投入大,帮扶政策缺乏差异性和灵活性不足等问题[5],除了自身有限的财富积累和供给外,难以有效的整合各种社会资源,在资金、技术、资源等方面都存在欠缺。四是在扶贫的可持续性方面仍未摆脱粗放式的救助之路。有些社会组织直接将筹集的扶贫资金以粗放的形式、单调的救助方法发到困难人员手中,将扶贫工作作为慈善公益,缺乏扶贫资金投入的产出考虑,致使许多社会组织在开展精准扶贫过程中缺乏后续的资金支持。

(二)社会组织专业化、精细化的扶贫优势未能充分凸显

社会组织开展精准扶贫的优势在于社会组织更具灵活性和务实性,能更了解基层贫困人员的需求和真实情况,发挥专业化、精细化的优势,有效防范精准扶贫中的“政府失灵”和“市场失灵”。然而,当前我国社会组织的这种专业化、精细化的扶贫优势却未能凸显。体现在:一是缺少健全的制度保障和专项法律法规支持。虽然国家出台《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》等文件,但在实践操作层面缺乏必要的配套政策和具体的实施细则,社会组织在扶贫参与方面因缺乏精准的法规规范,精准扶贫中仍然摆脱不了全能型政府的思维,而影响了其专业化的判断[6]。二是对贫困对象的识别不够全面和精准。社会组织参与精准扶贫的专业化和精细化,应从贫困对象的精准识别起步,但是因为社会组织自身力量中人、财、物的缺乏,调研深度广度不够,影响了对贫困对象的锁定。三是扶贫项目的设计针对性不强。社会组织扶贫方案的设计和制定应该“私人订制”,但是实际中社会组织往往单兵作战,未能对贫困对象的特点、需求、贫困原因等进行精准研究和扶贫项目开发,使得精准扶贫项目不够精准和专业。四是扶贫项目实施方面乏力。社会组织参与精准扶贫存在虎头蛇尾、雷声大雨点小等特点,缺乏对扶贫全过程的监测与评估,影响其专业化、精细化优势发挥。

(三)社会组织承接政府扶贫项目的能力有待进一步加强

社会组织参与扶贫的能力受制于组织的建制与人员配备、对政府项目的参与和承接能力、扶贫经验与社会治理能力、资源动员统筹能力等各方面。当前,我国社会组织的精准扶贫能力不足问题较为突出。体现在:一是组织建制不健全、队伍建设和人员配备不足。大量社会组织在组织架构、组织制度及组织自身建设方面还处于初级发展阶段,没有完善的内部管理制度。部分社会组织在运作中偏离了公益性的价值理念,严重的冲击了社会组织的公信力,且队伍建设有待完善,工作人员的知识储备和能力水平有待提升[7]。二是对政府项目的参与和承接能力不足。受“全能型政府”的影响,政府基本上垄断了优质扶贫资源[8]。而社会组织因为自身能力不足,资源动员力量有限,不具备强大的承载项目的能力和经验,社会组织参与政府扶贫项目的机会不多,独自拿到政府资助的扶贫项目更是难上加难。三是社会组织扶贫经验与社会治理能力不足。我国社会组织的扶贫经验主要从效仿和借鉴西方发达国家扶贫模式开始的,缺少适合本土化、针对性的精准扶贫经验和能力。四是资源动员统筹能力缺乏。当前,我国扶贫资源分配不均匀,有些地方资金重复投入、大量浪费,有些地方却资金匮乏、走投无路,社会组织受可支配经费不足、自身力量薄弱、工作条件和资源动员能力有限等多重因素的影响,不能最大限度的统筹社会扶贫资源,制约了社会组织开展精准扶贫能力的提升[9]。

三、社会组织参与精准扶贫的路径选择

(一)以资源整合为重点,强化社会组织自我“造血”功能

首先,凝聚社会组织参与精准扶贫的各方力量。习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上指出:“脱贫致富不仅仅是贫困地区的事,也是全社会的事”,要求更加广泛、更加有效地动员和凝聚各方面力量,加快形成全社会参与的大扶贫格局;十九大报告指出要动员全党全国全社会力量,坚持精准扶贫、精准脱贫。一是凝聚社会组织与政府的协力开展精准扶贫工作。理顺政社关系,加强与政府及各社会组织合作互动,政府在精准扶贫中发挥“掌舵者”和“领路人”的角色,处理好上下级扶贫部门的责权、事权关系以及平衡好政府的严谨性和灵活性[10],社会组织主动参与政府扶贫项目,发挥政社合力。二是鼓励各民营企业、各专业社会组织、人民团体参与扶贫开发,凝聚合力。充分发挥慈善协会、商会、运动协会、中小企业服务中心、建筑业协会等协会的力量,发挥其在精准扶贫中的作用。切实开展好“千企扶千村活动”暨“非公有制企业和商会扶贫统一行动”工作。通过牵线搭桥,引导外县非公企业对全县贫困村进行帮扶。将各社会组织有机统一起来,通过开展产业扶持、劳动力就业、劳动技能培训、捐资助学、爱心捐助等帮扶活动,有效助推贫困人口全面脱贫。

其次,提升社会组织在精准扶贫中的资金筹措能力。扶贫资金问题是扶贫开发工作中必须要解决的关键问题。一是充分发挥民间团体、国际组织、农村民间合作组织等自身的资金和资源优势,形成资金筹集的合力,为精准扶贫提供强大的财力保障。二是加强各社会组织多渠道、高效率的对外资金筹集和资源聚合能力。既加强对政府渠道财政资金、信贷资金的利用,又发挥社会组织自身的资金筹集能力,通过在全社会发起募捐、建立扶贫基金会、企业捐赠资金、彩票公益金等形式筹集用于精准扶贫项目的公益资金,同时鼓励先富起来的地区对贫困地区和贫困人员开展资金帮扶等,提升资金筹集力度。三是构建社会组织金融扶贫体系,增强扶贫项目的贷款,大力发展农村资金互助组织,推动村镇银行、小额信贷等小微金融机构,筹集精准扶贫项目专项基金。同时,加快各扶贫项目资金周转速度和效应,提升资金利用率。因地制宜培育专业化扶贫项目,加快扶贫资金的周转和循环力度,保障资金供给效率,提升扶贫效果。

最后,优化和完善社会组织的内部结构和管理制度。优化社会组织内部结构,构建高效运行的体制机制,能够为社会组织参与精准扶贫提供组织和制度保障。一是完善社会组织内部结构。及时整治社会组织存在的随意性、松散性,机构设置混乱,权责不清晰等问题,依据法律法规和相关政策建立健全法人治理结构,理顺社会组织内部机构设置,根据职能需要划分相关职能部门并细化其岗位职责和服务范围,在社会组织中成立精准扶贫实施机构,配齐配强工作力量,统筹参与精准扶贫的能力,确保精准扶贫中事有人管、责有人负。二是处理好“放”与“管”之间的关系,构建统一登记、各司其职、协调配合、分级管理、依法监管的社会组织管理体制,完善政策法规,既要政社分开、简政放权、优化服务,又要权责明确、依法自治,加强社会组织参与精准扶贫的事中事后监管,促进社会组织全过程、全方位、深层次的参与精准扶贫,切实提升扶贫效果。社会组织良好的内部结构和规范有序的管理制度,才能确保扶贫工作精准实施。

(二)以专业化、精细化为方向,凸显社会组织扶贫优势

首先,为社会组织参与精准扶贫提供法律保障。一是充分发挥现有法律法规的保障和兜底作用。国家日益重视并鼓励社会力量参与精准扶贫的开发,制定了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》以及《建立精准扶贫工作机制实施方案》等宏观性政策法规,要充分发挥现有法规的保障作用,对已有的法律法规要根据形势的变化适时的修编,以法律法规中规定的社会组织参与精准扶贫的条件、要求、实施方案、保障等具体落实,设计社会组织参与精准扶贫路线图,确保精准扶贫方向不走偏。二是从上到下应该逐级出台引导、鼓励社会组织参与精准扶贫的专项法律法规,制定《反贫困法》和《扶贫条例》等,进一步制定并细化,如山东潍坊市《全市社会组织参与精准扶贫实施方案》等地方性、区域性政策法规,并从设置、人员、权限、财政、管理等方面设计出可操作的具体配套措施;出台专门的规范和引导社会组织有序、合理参与贫困治理的法律法规,打破扶贫工作民政部门独管的局面,进一步提高社会组织扶贫的立法层次。

其次,提升社会组织对精准扶贫对象的识别能力。一是社会组织要确定贫困户识别原则。严格按照国家扶贫对象识别标准,发挥社会组织与扶贫对象接触深入、联系密切的优势,综合考量扶贫对象的生活状况、经济收入、家庭财产、贫困原因等,严禁弄虚作假、优亲厚友,确保识别的精准性。二是加大调研力度、规范识别标准、完善识别方法。社会组织要通过调研和实地摸排,找准真贫所在,扶贫对象的瞄准应该从单维瞄准嬗变为多维瞄准[11],要严格执行农民人均纯收入标准,统筹考虑“两不愁三保障”的因素,坚持公平公正公开的原则,通过大量的实践调研、访谈、经济评估、摸排等,确保对象精准无误。三是完善“三级审核”程序,根据农户的申请和调研情况初选扶贫对象,经村委会核查后报乡镇审批,乡镇逐户核查确保不偏不倚、不错不漏,再报县级复审,最终确定精准扶贫对象。通过层层审核找到真贫所在,为后续的扶贫工作提供前提。

最后,加强社会组织参与精准扶贫的科学性。一是分工合作的科学性。通过各司其职、相互协作,确保社会组织在精准扶贫中的定位科学。既要发挥政府在精准扶贫方面的把控和引领作用,又要鼓励各级各类社会组织发挥各自的专业化、精细化的优势进行专项精准扶贫。二是确保扶贫项目和方案设计的科学性。落实制定“一村一策”及“一户一法”帮扶计划,了解真贫人群的贫困原因和实际需求,针对不同地区、不同家庭、不同贫困人员的差异性,对症下药制定扶贫计划、因户制宜探索扶贫项目。三是精准扶贫过程的科学性。社会组织要参与到精准扶贫中的计划、决策、执行、管理、监督、评估的全过程。社会组织作为精准扶贫具体的实施者,深入到调研识别、方案设计、过程管理、监督考核等系列环节,促使各类社会组织在文化教育、医疗卫生服务、贫困群体关爱救助、生态环境保护、养老服务、农业技术、社区防灾减灾等项目领域发挥专业优势,最大程度发挥自身所具有的专业、科学特点,提升精准扶贫效果。

(三)以多元协同参与为突破,找准参与精准扶贫的着力点

首先,编织社会组织参与在精准扶贫的支持网络。一是“脱贫前”,各社会组织要凝聚广泛的支持力量,整合社会所有扶贫资源和技术,共同打赢扶贫攻坚战。各社会组织要注重融合大量公益资源,加强与政府及其他各类主体的合作互动,充分获取民间团体、国际组织、农村民间合作组织等在资金和专业方面的支持,构建以点带面的合作网络,更好的整合社会资源,激发社会潜在能量,去做精准扶贫过程中政府顾不上、做不了、做不好的事。二是“脱贫后”,社会组织要构建多维度、可持续发展的社会支持网络。要注重对扶贫全过程的监督和扶贫效果的评价考核[12],确保脱贫后能够不反弹、不返贫。为贫困户争取到体制内的社会保障资源和制度性的政策倡导,构建外在社会支持网络系统。同时,扶贫不只是要求“硬件”指标阶段性地“提上来”,更要求贫困人口内在发展能力等“软件”指标可持续地“跟上去”[13]。运用多元的手段,对贫困人员进行就业创业教育和帮扶、致富理念教育,培养致富技能和本领,开办培训班,让脱贫人口获得内生发展能力。对已经脱贫的人员进行后期跟踪,及时了解脱贫后的生活状况、收入渠道、消费支出、生存能力、利益诉求等,让贫困人口获得稳定的、制度性的、可持续的发展能力和生活保障。

其次,促进社会组织在精准扶贫中多方联动发展。一是发挥各类社会组织的多方联动。各类社会组织、人民团体、政府部门、贫困群众要发挥联动效应,多主体共同参与扶贫开发,充分发挥各主体在精准扶贫中所具备的优势和特点,加强合作和资源共享,实现优势互补,注重多元化贫困治理。政府和社会组织的分工合作与共同治理是社会发展的客观趋势[14],努力构建政府、社会组织和社会公众参与精准扶贫的多元合力,构建多元化共治共建共享的精准扶贫管理体系,实现政府从“一元管理”向“多元共治”转变,优化精准扶贫过程中各社会组织之间的系统性、协调性,提升扶贫质量和效果[15]。二是发挥各类扶贫项目的多管齐下、共同发力。因地制宜、扶贫到户的基础上,启动一批独具特色的产业扶贫项目,充分挖掘脱贫致富的多项扶贫项目。同时,将扶贫与扶志相结合,扶贫过程中将经济支持、基础设施建设、扶贫项目的培育、脱贫观念养成、致富本领和技能的培养等有机结合、协调推进,共同发挥在精准扶贫中的合力作用。

最后,构建社会组织参与精准扶贫的平台和载体。一是要畅通参与渠道,为社会组织参与精准扶贫项目提供平台。社会组织要搭建“六位一体”的精准扶贫综合平台,全力构建好扶贫开发大数据平台、扶贫开发融资平台、扶贫项目资金整合平台、扶贫攻坚工作落实平台、社会扶贫对接平台、沟通交流精准扶贫工作经验平台等,充分发挥平台的保障作用,并通过法律政策明确社会组织参与扶贫的方式、途径、形式和制度空间等,鼓励各级、各类社会组织要积极融入政府主导的精准扶贫事业中来,由以前的“政府说了算”,转变到“大家说了算”,提升社会组织参与精准扶贫的能力和水平。二是为社会组织参与精准扶贫提供载体。社会组织要拓宽精准扶贫渠道和载体,在充分利用传统媒体的同时,积极建立社会组织扶贫信息服务共享载体,利用新媒体建立“精准扶贫”微信公众号,展示社会组织在精准扶贫中培育的良好项目、树立的先进典型和经验做法。营造贫困群体踊跃参与、积极交流的良好氛围。

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