略论我国森林消防队伍的发展现状

王永坤

（应急管理部，北京 100054）

1 调研方式

本次调研，采取了书面调查的方式。2017年3月16日，国家森防指办公室下发了《关于调查森林消防队伍建设情况的通知》，按照通知精神，各省、自治区、直辖市分别上报了队伍建设情况书面报告和相关数据。笔者对此进行了梳理和整合，并就存在的问题进行分析和探讨。

2 总体情况

2.1 队伍分类

1）专业森林消防队伍。以森林火灾预防、扑救为主，有较为完善的硬件设施和扑火机具装备，人员相对固定，有稳定的经费。防火期集中食宿、准军事化管理，组织严密、训练有素、管理规范、装备齐全、反应快速。接到扑火任务后能在10分钟内集结，且出勤率不低于90%。

2）半专业森林消防队伍。以森林火灾扑救为主，预防为辅。每年进行一定时间的专业训练，有组织、有保障，人员相对集中，具有较好的扑火技能、装备。在防火高火险期集中食宿，准军事化管理。接到扑火任务后能在30分钟内完成集结，且出勤率不低于80%。

3）应急森林消防队伍。主要由解放军、武警、预备役部队、公安民警等组成，参与当地森林火灾应急处置。经过必要的扑火技能训练和安全知识培训，具有较强的森林火灾扑救能力。接到扑火任务后，能按预案快速出动。

4）群众森林消防队伍。以机关、企事业单位干部、职工以及林区居（村）民中的青壮年为主，配备一定数量的扑火装备。经过森林防扑火业务知识培训，主要承担扑救森林火灾、带路、运送扑火物资和后勤服务，并参与清理和看守火场等工作。

2.2 队伍现状

我国始终高度重视森林消防队伍建设工作。2007年，国家森防指发布了《森林消防队伍建设和管理规范》。2012年，国家森防指开展了对森林消防队伍的实地调研，进而下发了《关于进一步加强森林消防队伍建设的意见》（国森防〔2013〕4 号）（以下简称《意见》），对森林消防队伍分类、建设标准、管理机制和保障机制等做出了明确规范，在此基础上形成了《森林消防专业队伍建设标准》（LY/T5009-2014）（以下简称《标准》），对森林消防专业队伍的建队规模、基础设施建设和基本设备配置进行了规定。《意见》和《标准》下发后，对各地森林消防队伍建设起到了积极的促进作用。结合《全国森林防火中长期发展规划（2009—2015年）》的实施和《全国森林防火规划（2016—2025年）》的启动，森林消防建设水平不断提升，队伍数量不断增加，装备配备不断完善，战斗力和综合保障能力不断增强，森林防、灭火主力军的作用日益凸显。

调研结果显示，截至2017年9月，全国已有森林消防队伍（不含武警森林部队）195 722 支，4 378 778 人。其中，专业森林消防队伍除上海市外，全国共有3 260支，121 283人（其中有编制899支，39 250人）；半专业森林消防队伍19 000万支，479 983 人；应急森林消防队伍10 710 支，326 581人；群众森林消防队伍162 752支，345 0931人。

3 主要经验

3.1 党委政府重视

党中央、国务院高度重视森林消防队伍建设工作，国办发〔2004〕33号文件明确指出“地方各级人民政府要高度重视森林消防队伍建设，切实做到规范管理，强化训练”。《森林防火条例》规定“地方各级人民政府和国有林业企业、事业单位应当根据实际需要，成立森林火灾专业扑救队伍”“扑救森林火灾应当以专业火灾扑救队伍为主要力量”。《国家森林火灾应急预案》规定“扑救森林火灾以专业森林消防队、武警森林部队等受过专业培训的扑火力量为主，驻军、武警其他部队、民兵、预备役部队等扑火力量为辅，必要时可动员当地林区职工、机关干部及当地群众等力量协助扑救工作”。各地党委、政府深入贯彻落实国家森防指、国家林业局关于加强森林消防队伍建设的一系列安排部署，主要领导高度重视森林消防队伍建设工作，切实把推进消防队伍建设当作一件大事、要事来抓，加强领导，落实责任，科学筹划，周密组织，在队伍软、硬件建设方面积极帮助和扶持，加大投入力度，每年安排专项资金购置物资装备，为队伍建设工作有序推进提供了坚强保障。

1）辽宁省政府于2015年出台了《关于加强专业森林消防队伍建设的意见》（辽政办发〔2015〕81号）。

2）湖南省政府于2014年下发了《湖南省人民政府办公厅关于加强森林防火群防群治工作的意见》（湘政办发〔2014〕23号），要求全省各地加强专业森林消防队伍、半专业森林消防队伍、武警森林灭火救援队伍及应急森林消防队伍、群众森林消防队伍建设。

3）河北省所有重点火险县按照《河北省人民政府关于进一步加强森林草原防火工作的意见》要求，根据Ⅰ级火险县100 人、Ⅱ级火险县60 人、Ⅲ级火险县30 人的标准建立了森林消防专业队伍，建队率达到100%。

4）江苏省政府于2015年发布了《江苏省政府专职消防队伍管理办法》（省政府令第101号），将森林消防专业队伍列入重要组成，省政府与各市政府签订了《森林防火责任状》，将森林消防队伍建设的各项要求在责任状中加以明确。

5）广东省政府于2015年出台了《广东省森林防火工作责任制实施办法》，明确将“加强森林消防队伍建设与管理”列入各级政府的管理责任。

3.2 落实经费编制

1）北京市的市级财政承担市属队伍的全部运行经费，区级财政承担区属队伍的全部运行经费，乡（镇）队伍由本乡（镇）负责大部分经费，本区财政补助一部分经费。

2）海南省政府于2013年下发了《关于印发海南省生态公益林保护建设规划实施办法的通知》，将森林防火队员明确为生态公益林专职管护人员，森林防火队员工资纳入生态公益林管护经费列支，使森林消防专业队伍人员工资得到基本保障。

3）江西省将专业队核定为全额拨款的事业单位，建立“定编不定人”机制，队员实行招聘制，全省共核定专业队编制3 915 名，落实“财政保障为主，部门投入为辅，其他渠道补充”的专业队经费保障机制，县级财政兜底，林业部门补充，省财政采取“以奖代补”形式，对达到标准化建设要求的专业队伍补助经费10万元，专业队员收入不低于当地职工收入水平，统一办理“三个保险”（基本养老、基本医疗、人身意外保险）。

4）黑龙江省财政每年在中央财政生态功能区转移支付资金中安排3 800 万元，给予黑河市、伊春市、牡丹江市、大兴安岭地区等地的森林消防专业队每人补助1万元。天津市的专业队伍实行定编和全员聘任制，专业队员均办理“五险一金”，人均月收入（工资、公积金、保险）超5 000 元。内蒙古自治区各旗（市、区）专业森林消防队伍基本由当地地方财政全额拨款。

5）浙江省坚持“政府公共支出为主、多渠道筹集建设经费”的原则，每年各级财政拿出部分专项资金购置防扑火物资、开展专业技能培训、办理人身意外伤害保险等，仅省财政每年就拨出1 000多万元用于森林消防队伍的补助。山东省青岛市依托编办关于协警的批复组建了森林消防专业队。

3.3 明确规范标准

1）四川省于2016年出台了《森林火灾专业扑救队伍建设标准》（DB51/T2260-2016），明确规定了森林火灾专业扑救队伍的定义、建队规模、基础设施建设、装备标准和队伍管理，要求各地加快森林火灾专业扑救队伍的标准化建设。

2）河北省相继出台了《河北省专业森林消防队伍分级办法（试行）》和《森林消防应急机动队伍组建方案》，对专业队伍基础设施建设、物资装备储备、日常管理、训练演练、组织保障等方面提出具体的要求。

3）浙江省先后出台了《浙江省百县千支万人森林消防队伍建设工程规划》《浙江省半专业森林消防队伍建设规划》《浙江省森林消防队伍建设指导意见》等制度规划。

4）安徽省制定了《安徽省森林消防队伍建设和管理规范》，全省各地相应制定《森林消防队伍管理办法》《森林消防队伍职责》《森林消防队伍值班备勤制度》《森林消防队伍扑火有关规定》等规章制度。

5）江西省按照《全省专业森林消防队标准化建设实施方案》，明确了专业队的“五条标准”和相关政策，创建了“江西模式”的专业队。全省108支专业队全部建有专门的营房和训练场地，实行每支专业队“1辆指挥车、2辆运兵车”的交通工具标准和扑火工具、通信设施、个人装备的统一配置。

6）云南省政府专门出台《关于加强专业森林消防队伍建设的通知》，明确规范专业森林消防队伍的建设要求和标准，在省政府与各州（市）政府签订的《云南省森林防火目标管理责任状》中，对森林消防队伍建设又做出了硬性规定。

7）黑龙江省建立严格的学习培训制度、作息制度、军事体能训练制度、扑火安全及宿营制度、设备维修保养制度等规章，制订具体的内业建设要求，包括“六图”（地形图、布防图、火源图、宣传图、区划图、设备图）、“四表”（机构表、设施表、装备表、任务表）、“四册”（火情登记册、巡护登记册、培训和训练记录册、设备维修登记册）。其中，黑龙江大兴安岭地区森林消防专业队伍设施设备累计投资达到3 亿多元，建立了功能齐全的营区和营房。每个大队营房面积都在1 000 m2以上，设有作战室、办公室、会议室、值班室、培训室、活动室、宿舍、餐厅、洗漱间等；营区内设有5 000 m2以上的训练场，配置单双杠等体育锻炼设施。

3.4 加强装备设施

1）吉林省全力实现森林消防队伍装备专业化和设备配套化，明确规定专业、半专业队伍的装备配备必须达到“八个一”，即：一辆专用扑火运兵车、一个通信专用包、一部卫星定位仪（GPS）、一个医疗急救箱、一面扑火队队旗和一个扑火专用机具库；每个队员必须有一套扑火服装和一个“一袋装”（内装一支手电筒、一个水壶、一袋食品、一个打火机、一条白毛巾和一副手套）。另外，大力确保人员配置基数，配备实战经验丰富的队领导、能在复杂条件下驾驶各类车辆的驾驶员、熟悉灭火水泵和风力灭火机工作原理的操作手、熟练使用电台和对讲机的火场信息报告员，实现人与装备的最佳配置。

2）黑龙江省不断将现代化科学技术应用到森林防火工作中，从常规风力灭火向现代化以水灭火方向发展，组建了以水灭火中队45支，成立了4支机械化森林消防大队和3 支航空灭火特勤中队，配备多功能履带式森林消防车、“蟒式”全地形运兵车、航空灭火队员风水脉冲携行装备等现代化设备，提高了森林火灾扑救综合能力。

3）云南省专业森林消防队的装备配备严格按照武警森林部队中队的装备标准甚至超标准配备所需扑火机具，条件好的县（市、区）配备了储水1吨的消防水车、摩托车等，省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）分别储备价值1 000 万元、100 万元、50 万元、5 万元的应急扑火机具装备，条件好的村已配备价值3 万元的扑火机具，基本上可以满足扑火的需要。

4）广西壮族自治区多年来共购置了价值超5亿元的森林消防物资装备，同时各级筹资1 亿多元，用于专业森林消防队的营房建设，为队伍的稳定发展提供了良好保障。

3.5 重视教育培训

1）山东省每年组织一次全省专业队员骨干培训班，并开展实战演练，提高专业队员的扑火技能，泰安市强化森林消防专业队员“四练”，即心理素质训练、基本技能训练、自救互救训练、实战演练，队员的综合防扑火技能不断提高。

2）广东省每年开展不同形式和规模的模拟或实战拉动演练，锻炼各类森林消防队伍的应急反应和快速反应能力，严格要求未参加过扑火技能、扑火安全培训的队员坚决不允许参加一线扑火。江苏省自2010年起连续7年举办“全省森林消防技能竞赛”，立足实战、以赛代训、以赛促训、以赛促学，在全省森林防火战线中形成“品牌”效应和示范效果。

3）河北省自2007年起省森防指办公室每年都组织举办专业队长培训班，对扑火骨干进行业务培训，并开展典型扑火战例评析，每年春防紧要期前，组织开展省、市、县3级扑火实战化演练。

4）福建省的专业、半专业森林消防队伍每年由市、县森林防火指挥部举办1至2期扑火技能训练和实战演练，所有群众森林消防队伍每年进行安全常识教育。

5）黑龙江大兴安岭地区每年利用非防火期邀请东北林业大学、黑龙江森保所等单位的资深教授授课，从指挥员到扑火队员逐级培训，地区每年举办各类培训班不少于50期。

3.6 创新建设模式

1）北京市因区位特殊，高度重视对专业森林消防队伍的建设，现有专业队伍130 支，是按照《意见》和《标准》应建专业队数量的近3 倍，且队伍训练有素、装备齐全、战斗力强，加上驻防的武警森林部队，完全可以满足扑救森林火灾的需要。因此，未建半专业森林消防队伍、应急森林消防队伍和群众森林消防队伍。

2）浙江省将建队关口不断下移，在实现了“每个有森林消防任务的乡（镇、街道、自然保护区、国有林场、风景名胜区）至少有1支专业森林消防队伍”目标的基础上，将消防队伍建设由乡（镇）向村级延伸。2013年以来，杭州市出台政策，采用以奖代补的方式，在下辖的淳安、临安、建德、桐庐、富阳5 县（区）重点林区建成150 支村级（林场）森林消防队伍，共下达以奖代补资金750万元，确保小火及时发现快速扑灭。

3）吉林省以国有林场和乡（镇）政府为基础，组建了以林场职工和乡（镇）干部为主体的半专业森林消防队伍，由林场分管场长和政府主管乡（镇）长任队长，武装部部长任副队长，协调调动和推动民间防、扑火队伍的建设和发展，建立了以乡（镇）为基础、其他工矿企业为辅助的应急森林消防队伍体系。延边州实行了每个国有林场建立一支快速扑火队的制度，全州共建设144 支快速森林消防队伍，确保面上扑火力量的均衡和迅速反应。

4）河北省注重整合军地扑火应急联动，在依托驻冀解放军、武警河北总队建立3 500人的应急森林消防队伍的基础上，省政府与省军区牵头又整合全省民兵预备役部队重点应急力量，建立了196 支9 540 人的民兵预备役应急分队，成为森林防火工作重要的后备力量。

5）海南省大力实施以政府购买服务的形式组建专业森林消防队。海口、三亚、临高、琼海、澄迈、文昌等6个市（县）的专业队伍，均为市（县）财政按政府文件明确购买服务人数，核算人员工资、社会保险、人身意外险等费用，由市（县）林业部门或防火部门向财政部门申请纳入年度预算，且每年对队员进行绩效考核。

6）湖南省按照《湖南省森林消防队伍建设规划》，推广了5 种具有湖南特色的建队模式：一是以“民兵预备役为基础”的“湘潭”模式，二是以“防火、防汛、治安巡逻三位一体”的“永州”模式，三是以“公安、消防、武警官兵为主体”的“张家界”模式，四是以“队建基地、以副养队、劳武结合、财政补贴”的“洞口”模式，五是以“城镇消防与森林消防相结合”的“邵阳”模式，开创了湖南省森林消防队伍建设的新局面。

4 存在的主要问题

4.1 专业队伍数量缺口大

根据调查结果，除个别省（市）外，大部分省（区、市）的专业森林消防专业队伍支数及人数未达到按照《意见》和《标准》应建的队伍数量，一些省（区、市）专业队伍缺口大，人数严重不足。一旦发生火情，因专业扑救力量不足，极易造成火情蔓延扩大，酿成大灾。

4.2 编制体制不顺畅

森林消防队伍多为各地自行组建，自行保障，除个别地方落实了事业编制外，大多数地方的森林消防队员为聘用制，缺少明确建制和正式编制，队伍难以保持稳定，队员流动性大，队伍管理难度大。队员更新换代速度缓慢，老龄化明显，青壮年不愿从事护林防火工作，队伍建设面临更替乏力、后继无人的难题。即使是落实了编制的地区，由于大多实行的是“定编不定人”的用人机制，队员一旦退队，也存在难以安置的问题。

4.3 各地发展不均衡

目前，我国的森林消防队伍均属地方自行组建，缺乏统一规划，在建队规模、保障模式、装备水平等方面均存在较大的地区差异。东北、内蒙古国有林区在专业化程度、队伍规模、装备水平和扑救实战能力等方面明显领先于其他地区，而江西、浙江、福建等南方省区依托自身优势，创新建队思路，也摸索出了具有地方特色的成功经验。西北一些省（区），因经济条件和历史欠账等因素的制约，专业队伍数量较少，装备落后，难以满足防火工作需要，队伍建设任重而道远。

4.4 资金来源不稳定

森林消防队伍以防火灭火、保护森林资源为主业，是纯消耗的公益性事业，无法直接创造经济价值，基本属无偿服务。随着我国全面禁止天然林商业性采伐和退耕还林等林业工程的实施，基层林业局和林业企业普遍经济条件有限，维持森林消防队伍运转的主要资金渠道为生态补偿基金和育林基金。尽管近年来各地政府重视程度有所提高，尽可能为森林消防队伍提供了一定的资金投入，仍远不能满足队伍建设的实际需要，部分地方专业队伍资金尚未纳入地方财政预算，队员工资福利偏低。

4.5 设施设备落后

由于受财力所限，各地的森林消防队伍普遍存在装备数量不足、科技程度不高的问题，仍以传统的风力灭火机和橡胶拖把为主要扑火工具，缺乏远距离增援扑火和扑救大范围高强度森林火灾的高科技专业装备，跨区作战能力有限。大部分专业队营房建设较为滞后，缺乏专用的训练场所。

5 相关建议

5.1 指导建设更多素质过硬、装备到位和战斗力强的标准化队伍

以《全国森林防火规划（2016—2025年）》的全面实施为契机，国家森林防火指挥部指导各地加大森林消防队伍建设力度。未来10年，全国每年至少新建50支标准化森林消防专业队伍，每支队伍人数25人以上，规划期末实现重点区域县级行政单位森林防火专业队伍配备率100%。对现有的森林消防专业队伍按标准填平补齐，加强训练和装备配备，实现森林消防专业队伍的标准化和正规化。近期，国家森防指办公室将派员赴部分省（区）督查指导专业队建设工作，力争年底前完成新建50支标准化专业队伍的目标。

5.2 出台政策，落实森林消防专业队编制、经费问题

建议协调中央编制部门，理顺森林消防编制体制问题，核定专业森林消防队伍为全额事业编制，实行县级以上人民政府防火指挥机构统一领导的管理体制，人员经费纳入到地方政府本级财政预算。

5.3 为森林消防队伍配备先进适用的扑火装备

国家森防指指导督促各地每年更新添置必要的机具装备，逐步增加全道路运兵车、装载机、挖掘机、装甲车、履带式消防车、隔离带开带机等大型装备和以水灭火装备、泡沫灭火装备，提高队伍的扑火作战能力。重视扑火队员个人安全防护装备的研发配备，确保扑火人员生命安全。同时，建议协调财政部增加国家森林防火物资储备经费，采购更多高精尖、示范性强的防扑火物资，根据火险形势，及时配发地方专业队伍，满足扑火实际需要。

5.4 明确专业森林消防队员福利政策

专业森林消防队员从事扑火救灾工作，属社会公益性事业，应将专业森林消防队员纳入公益性岗位，并享受再就业相关优惠待遇。专业森林消防队员劳动强度大，危险性高，属于特殊繁重体力工种，工作到45周岁时就不适合再从事这项野外危险工作了。为解决扑火队员的后顾之忧，稳定队伍，国家可以将专业森林消防队员纳入“特繁工种”管理，享受相应的社保待遇，扑火队员工作到45 岁时可以转岗到体力相对消耗较轻的岗位（如瞭望员、管护员等），50岁后办理提前退休手续。