国外转基因食品安全监管制度的研究及对我国的启示

曹 璐，胡平国

(四川省内江市农产品(畜产品)质量检测中心，四川 内江 641000)

1 转基因食品简介

转基因食品，就是通过基因工程技术将一种或几种外源性基因转移到某个目标生物体中，通过外源性基因在目标生物体中的有效表达，使目标生物体在形状、口感、营养品质等方面更能满足人们的需要。以转基因生物为直接食品或为原料加工生产的食品就是转基因食品[1]。

自问世以来，转基因食品的利与弊就一直是倍受争议的焦点，由于各国的文化背景、现代生物技术水平以及公众对转基因食品的认识和接受程度不同，世界各国在对待转基因食品安全问题上，管制理念、管制措施和管制方法等方面均有很大差异。目前主要存在以欧盟、美国以及日本为代表的3种政策取向[2]。

2 国外转基因食品安全监管制度

2.1 欧盟转基因食品安全监管制度

欧盟的转基因食品安全监管制度的形成受到科技、政治、经济、宗教伦理等社会因素的综合影响，是世界上转基因食品安全监管最为严格的地区，采用 “预防原则”作为管制转基因食品的理论基础[3]。

欧盟通过层级分明的食品安全法规和分工细致的食品监管机构来控制转基因食品。任何人未经许可，不得将转基因食品投放到欧盟市场。当有新的转基因食品被研发出来，在投放到欧盟市场之前，须经成员国国内监管机构的批准后提交欧盟审查[4]。

欧盟议会于1997年就颁布规定：非经标注“转基因”标识的转基因食品不得在欧盟及其成员国境内销售。另外在《有关新食品和新食品成分的管理条例》中规定，食品中所含有的转基因生物成分(无论是食品本身或是食品的一部分)都应该被标识，但食品中存在转基因成分是偶然产生的或因技术所限，不可避免且其中转基因成分低于0.9%时的两种情况除外[4]。

另外，为了能确保投放市场的转基因食品对人类健康或自然环境存在潜在危险时能及时撤回，欧盟还创设了转基因食品追踪制度。2002年，欧盟成立了欧洲食品质量安全管理局，建立了“从农场到餐桌”的可追溯系统，拥有从生产到流通全过程追踪食品的能力，一旦发现转基因食品会带来潜在负面影响时，生产商和销售商所保存的转基因食品相关信息资料将有助于政府主管部门掌握食品的流向，及时追回问题食品[4]。

2.2 美国转基因食品安全监管制度

由于雄厚的现代生物技术力量以及开放的文化背景，在对待转基因食品问题上，美国采取与欧盟完全不同的管制理念，遵循“可靠科学原则”[2]。

美国采取多部门联合监管来规范转基因食品市场[4]。农业部、环境保护局和食品药品管理局，3个部门各司其职，有序协作，农业部主要由其下属的动植物卫生检验检疫局和食品安全检查局对转基因产品进行管理，保证转基因肉类、家禽和蛋类作为食品的安全卫生、有益健康及准确标识等消费安全；环保局则通过建立杀虫剂容许量来管理转基因食品作物杀虫剂的使用和安全；食品药品管理局根据美国《食品、药品和化妆品法》管制转基因食品[5]。

与欧盟对转基因食品采取的强制性特殊标识制度不同，美国实行的是自愿标识制度。一般情况下，转基因食品制造商可在自愿的基础上，在标签上对食品的转基因性质进行说明[6]。

2.3 日本转基因食品安全监管制度

日本国土狭小且人口密集，但作为一个粮食进口大国，日本民众对转基因食品安全性又存在质疑，基于以上国情，日本选择了一种介于“预防原则”和“可靠科学原则”之间的折衷的态度来对待转基因食品安全问题[2]。

日本是较早对转基因食品安全做出法律规定的国家之一。目前，日本已经建立了两个关于重组DNA生物体实验的指南和6个关于重组DNA生物体产业应用的指南[2]。

日本对转基因食品实行“垂直监管为主、地方监管为辅”的监管模式[8]。其监管主体包括文部科学省、厚生劳动省、农林水产省和通产省。文部科学省负责审批试验阶段的重组DNA研究；通产省负责推动生物技术在化学药品、化学产品和化肥生产方面的应用；农林水产省主要负责审批重组生物向环境中的释放；厚生劳动省负责药品、食品和食品添加剂的审批，同时也负责转基因食品安全问题[2]。在日本，申请者向食品保健部监视安全科提出申请，再由药事、食品卫生审议会根据安全性审查准则及最新科学知识进行审议，审议结果由官方报纸公布于众[2]。日本政府规定，转基因农作物的开发首先要在封闭环境中展开。其次，在对环境安全性、食品安全性和饲料安全性进行认证后，实验室开发出来的转基因作物才能在田间种植、制成食品或上市流通，任何利用重组DNA技术开发的食品和食品添加剂，如果没有经过安全评估，禁止进口或在日本销售[2]。

日本对转基因食品标识问题采用的是有限度地加工食品的全面标识制度。2001年4月1日，日本农林水产省颁布实施《转基因食品标识法》，该法中规定必须进行强制性标识的情形有两种：以实行了区别性生产流通管理的转基因农产品为主要原料的食品，应标识为“转基因食品”，以没有实行区别性生产流通管理的指定农产品为主要原料的食品，应标识为“食品原料没有与转基因产品隔离”。另外在日本，当食品转基因成分不足5%或是能证明该种食品在生产和销售的每一阶段均按照区别性生产流通管理制度执行，食品上标识“不含转基因”则是一种自愿性标识行为[2]。

3 国外转基因食品安全监管制度对我国的启示

基于我国传统的文化背景以及科学技术水平的限制，选择一种适合于我国国情的转基因食品安全监管制度对我国转基因食品的进一步发展尤为重要。

3.1 完善我国转基因食品安全法律保障制度

针对转基因食品安全问题，我国的转基因食品安全立法经历了初步探索、配套实施、发展完善等三个阶段[7]。1993年12月国家科委颁布了《基因工程安全管理办法》，2001年国务院颁布了《农业转基因生物安全管理条例》，到2009年全国人大常委会第七次会议通过的《食品安全法》，我国建立了安全评价、生产与经营许可、审批加工、标识、检测等制度，为我国转基因食品安全的监管和保障提供了宏观依据。虽然这一系列制度符合我国国情并与国际接轨，但总体来说，我国的转基因食品安全法律法规还存在一些问题。比如目前我国还没有专门针对转基因食品安全问题制定的法律法规；立法层次较低，仅有的一部立法等级较高的《食品安全法》又对转基因食品一笔带过；可操作性差；划分安全等级的标准模糊；没有设立专门的检测机构和统一的检测标准；并且在信息追溯制度、食品召回制度等方面，我国还是一片空白[7]。

借鉴国外转基因食品安全法律法规，根据我国国情，可以在《食品安全法》的框架下，建立专门的《转基因食品安全管理条例》，借鉴日本的立法模式，对转基因食品安全标准及检验检测标准等相关问题做出具体规定，形成三位一体的覆盖转基因食品生产、流通和上市全过程的安全管理模式[2，7]。

3.1.1 安全性评价制度 安全性评价是转基因食品进入市场流通的基本前提，我国应该借鉴国外采用的实质等同原则，以其对人类健康和生态环境的影响程度为依据，制定客观、严格的安全评价标准和技术规范[7]。

3.1.2 检验检测制度 建立独立的权威检测机构，对转基因食品进行严格的检测，保证其质量和安全性；统一检测方法和检测标准，以国家立法的形式确定下来，采用国际社会通用的检测方法和检测标准，提高检测结果的权威性。同时，结合我国的国情，确定转基因食品需要标识的阈值，明确检测程序和需要检测的内容，对应该检测而没检测，检测内容不实等违规检测情况要有惩罚措施。严格控制转基因食品的生产、加工、储运、销售直到进出口各个环节，使安全风险降至最低[7]。

3.1.3 标识制度 针对我国转基因食品标识制度：扩大标识范围，明确规定食品中转基因含量的阈值；统一标识内容和方式，增加标识中的信息量，用简单的用语告知消费者食品中所含转基因成分的来源、含量、过敏性、与传统食品的区别、对人类健康和生态环境存在的潜在危险等；加大标识制度的管理力度，明确转基因标识的监管部门，对应该标识而不标识或标识内容不实的产品严禁上市，并对违反者予以严惩。通过转基因食品标识制度这一纽带，食品安全监管机构可以有效的控制转基因食品的流向、安全等信息，实现转基因食品源头可追溯、流向可跟踪、信息可查询，产品可召回[7]。

3.1.4 上市审批制度 我国产品责任法律制度尚待健全、赔偿金额不大，全民的权利意识不高，如果对转基因食品不加以审批和事先监管，很可能导致严重的安全隐患。基于我国国情，借鉴欧盟严格的上市审批制度，有利于保障我国的转基因食品安全，并在一定程度上起到抑制进口的作用。该制度应该对转基因食品进入市场销售流通的条件做出明确的规定，禁止不符合条件的转基因食品进入市场，并规定相应的法律责任，从而避免安全事故的发生[7]。

3.1.5 追踪制度 鉴于欧盟的食品追踪制度，我们还可以制定相应的转基因食品信息追溯制度和转基因食品等级召回制度。转基因食品可以分为I、II、III三级模式被召回。对于国家标识管理目录外或经过安全评价对人体健康或生态环境有安全危害的转基因食品由政府主管部门依据相应的法律法规和政策在尽可能短的时间内召回，这属于I级强制召回；对于可能存在着安全危害的食品，且受到政府监管部门监督或消费者协会、新闻媒体的影响等条件下属于II级有条件的自愿召回；对于违规但是无食用安全性和营养质量问题的转基因食品属于III级自愿召回[7]。

3.1.6 赔偿制度 为了能够使消费者所遭受的损害能得到及时、有效、充分的救济，有必要建立起公共赔偿基金制度。一方面可以更好的保障公众的人身和财产安全，同时也不会给企业带来沉重的经济负担[7]。

3.2 完善我国转基因食品安全管理机构的设置

在转基因食品安全管理机构设置方面，我国可以借鉴日本转基因食品安全管理机构设置的成功经验，根据我国具体国情，在纵向上，设置中央和地方两级管理部门，建立自上而下的检测和信息反馈机制；在横向上，将转基因食品安全管理工作分为安全性审查、检验检测、审批等各个部分，明确科技部、农业部、卫生部和各省、直辖市的科技厅(局)、农业厅(局)、卫生厅(局)等部门对转基因食品实施管理的职权和职责分工，避免多头管理、互相推诿的现象[7]。

4 结语

随着生物技术和人类社会的发展，转基因食品将离我们的生活越来越近，借鉴国外成功的经验，通过完善我国转基因食品安全立法、管理机构和相关法律保障制度等方面来制定一种适合于我国国情的转基因食品安全保障体系，在严格的监管下鼓励发展转基因食品，不仅能保护生态环境，确保人民的身体健康，还能进一步促进我国的经济发展。

参考文献：

[1]侯大军，李洪军. 转基因食品的发展历史与未来趋势[J].四川食品与发酵，2007(5)：24-27.

[2] 刘旭霞，欧阳邓亚. 日本转基因食品安全法律制度对我国的启示[J].法治研究，2009(7)：42-46.

[3] 杨芳.欧盟转基因食品安全监管研究[D].武汉：华中农业大学，2012.

[4] 蔡豪淇.我国转基因食品安全监管制度的研究与完善[D].北京：首都经济贸易大学，2012.

[5] 刘旭霞，李洁瑜，朱 鹏. 美欧日转基因食品监管法律制度分析及启示[J].华中农业大学学报，2010(2)：23-28.

[6] 王 迁. 欧美转基因食品法律管制制度比较研究[J].河北法学，2005(10)：114-119.

[7] 孙静.完善我国转基因食品安全法律制度之构想[J].齐鲁师范学院学报，2013(2)：60-63.