采煤沉陷区生态修复地方立法研究

陈 军

(淮南师范学院法学院，安徽 淮南 232001)

建设“资源节约型、环境社会友好型社会”是国家国民经济和社会发展规划的重要内容和战略目标，而建设两个社会，离不开环境立法。我国目前已经形成了以宪法为核心，以环境保护法为基本法的环境法律体系，国家和社会也已形成环境保护与经济发展并重的理念。但“环境问题以自然、人口(在规模和城市等方面的地理配置)、生产力(特别是人类安全环境保护的技术水准和技术体系)为基本条件。它伴随着人类的经济活动特别是企业活动，由于直接或间接产生的环境污染或环境的形态、质量的变化而造成的社会损失”[1]。在资源型城市发展过程中，资源开发和生态损毁带来的矛盾不可回避，加强采煤沉陷区生态修复立法，可以平衡资源开发与生态修复的关系，形成良好互动关系，推动地方环境立法，推动地方经济、社会发展。

一 采煤沉陷区生态修复法律制度现状

(一)采煤沉陷区现状

土地和煤炭是重要的自然资源，发展煤炭、煤化工产业给国家和地区经济发展做出了突出贡献，但也带来了资源消耗量急剧增加、耕地塌陷、住房沉陷等问题，引发资源利用与生态保护之间的冲突，引发采煤企业与塌陷区居民之间的冲突等问题，严重影响到了企业生产和居民生活，更给沉陷区带来巨大的生态压力，采煤沉陷区综合治理难度增大，社会稳定问题突出。采煤沉陷区的综合治理成为煤炭资源型城市最为突出、最为紧迫的问题。采煤沉陷区生态修复需要综合使用法律、行政、技术等多种手段，但我国目前的采煤沉陷区的保护侧重于从技术层面对塌陷区进行生态修复，现存的多种模式虽取得较好的经济、社会和环境效益，但缺乏法律方面的制度依据。而法律可通过发挥强制性、引导性、教育性等功能，平衡资源利用与环境保护、平衡资源开发与生态修复等关系，从而维系权利义务关系的稳定。

据山西省的初步调查，全省因采煤造成的采空区面积近5000平方公里(约占全省国土面积的3%)，其中沉陷区面积约3000平方公里(占采空区面积60%)，受灾人口约230万人。《淮南市采煤沉陷区综合治理利用规划》透露，全市塌陷面积约220平方公里，涉及27个乡镇，涉及居民31.1万人，占全市总人口的12.8%。预计2020年后，全市最终塌陷面积将达到687平方公里，约是100个杭州西湖的大小。为解决此问题，淮南市分别出台了《淮南市土地利用总体规划》、《淮南市采煤塌陷地治理条例》、《淮南市土地利用总体规划实施办法》、《淮南市土地开发整理专项规划》等一系列地方法规。淮南市采煤沉陷区综合治理取得一定成绩，但关注局部土地复垦的多、关注整体生态重建的少，作为较早获得国务院批准的有地方立法权的城市，地方立法对采煤沉陷区的生态修复和综合治理的促进作用却并不显著。

(二)环境法律实施现状

环境法是以生态平衡为中心，以环境正义为理念，以环境保护和改善为目的的严格的环境保护立法。环境法通过调整人类生产、生活和其他各类法律关系，协调经济发展与生态保护之间的关系、协调环境利用和生态修复之间的关系，明确权责各方的权利义务关系，以达到维护法律关系稳定、保护环境、维护生态发展，形成人与自然和谐发展良好关系之目的。我国的环境法律制度对于防治污染、保护环境和合理利用自然资源起到巨大促进作用，但从整体上看，我国目前的环境法律制度缺乏系统性，各项制度之间缺乏协调，可操作性较差；环境立法的效能不高；环境执法力度不大，过于强调行政主导，从而导致解决污染防治较多，解决自然资源和生态保护较少的不利局面。

(三)与沉陷区生态修复有关的法律制度现状

我国尚无专门的采煤沉陷区生态修复的相关法律，散见于其他法律法规中的有关生态修复的法律制度也不完善。表现为：

(1)采煤沉陷区生态修复的法律法规缺失，直接影响生态环境产权制度的建立和施行，造成矿业生产利益相关者生态补偿责任和生态补偿权利不明确。

(2)我国采煤沉陷区的土地复垦率处于较低水平，据统计淮南市土地复垦率为24.95%，其他各国土地复垦开展较早的国家的土地复垦率为50%—75%[2]。

(3)采煤区征地难度较大。征地成本过高，企业不愿意征地；土地复垦考核指标不定，管理人员也不愿意征地，企业征地困难重重。

(4)矿产企业复垦意愿不高。《淮南市采煤塌陷地治理条例》第七条规定：“采煤塌陷平均深度不超过1.5米且非常年积水的采煤塌陷地，一般应在塌陷稳沉后2年内治理为耕地”；第十条第三项规定：“造成集体所有农用地塌陷，致使收益水平过低，按照有关规定应予征用的，由责任人与相关农村集体组织协商，依法办理征地手续。责任人对其治理合格后，依法享有该幅土地使用权”，而特定情形下，企业对塌陷区治理的结果则是取得土地使用权，并且用途为耕地，可能造成矿产企业复垦意愿不高。

总体上说，我国采煤沉陷区生态修复的权利义务主体责任界定不清，生态修复的程序、目的、意义并不明确，生态补偿的内容、方式和标准也不清晰，需要通过立法，进一步明确权利义务主体的责任界限、通过立法促进采煤沉陷区生态修复制度的建立和完善。

二 采煤沉陷区生态修复地方立法的必要性和可行性

(一)采煤沉陷区生态修复地方立法的必要性

1.实现地方环境法治的要求

实现环境法治是环境保护领域中的重要问题，也是法治建设水平的重要标志。环境法治离不开环境发展的地方性特征，地方环境法治是国家环境法治和国家整体可持续发展的必备条件。地方环境立法可以将国家层面上的法律法规地方化、具体化，可以解决具有本地区特点的突出的环境问题，更具有针对性。同时，地方环境法治的发展也为国家层面的环境法治建设打下良好基础。

实现环境法治，需要建立科学的法律体系。环境法律体系的建立，应充分尊重自然规律和人类社会发展规律，尊重自然生态规律，在国家立法的指导下，结合我国各区域的实际情况，制定完善的中央和地方的环境法律体系，尤其注重地方环境法律制度的建立和完善，国家层面的环境法律规范也需要地方环境立法作为配套实施。

实现环境法治，要重视环境法律的实施。孟德斯鸠认为：“自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个人能做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因为其他人也同样会有这个权利”；“自由仅仅是：一个人能够做他应当做的事情，而不是被强迫做不应当做的事情。”[3]必须要通过立法和制度设计来激励、推动地方环境保护和生态修复工作，通过发挥法律的引导、激励、惩处等手段来推进生态修复；要重视我国环境法律实施中环境执法问题，“徒法不足以自行”，要重视对环境保护部门的执法授权，增强环境保护执法的权威性，加大对暴力抗法等违反犯罪行为的打击力度，改变执法成本高、违法成本低的不正常局面。

2.资源公平利用和实现社会正义需要

自然资源在社会发展中起到基础性的作用，不可或缺，煤炭资源更是如此，其作为社会稀缺资源，却又无法为社会成员所同等拥有。人类的可持续发展，首先是自然资源的可持续发展。少数煤炭企业在追求煤炭资源利用利益最大化的时候，往往忽视对环境的负面影响，破坏生态系统的稳定；少部分人从煤炭资源中获取利益，而其他人则因其煤炭开采而遭受生态利益损害。

法律可以根据一定的分配原则，对煤炭资源及其衍生利益进行分配，并形成较为稳定的利益分配机制和分配正义，并通过国家强制力保障分配机制不受非法破坏。因此，环境法在保护环境、维护生态平衡和促进资源合理开发与利用方面发挥重要作用，不仅如此，环境立法在实现代内公平的价值时，还兼顾代际公平，有利于实现资源公平利用和社会正义。法治社会中，法律保障是权利保障的最优先和最常见的手段，立足于环境法治，能够更好地实现社会的公平正义。

3.法律在采煤沉陷区生态修复过程中的积极作用

采煤沉陷区治理和生态修复是综合性、系统性工程，需要综合运用经济、法律、行政、社会等手段。而法律具有国家强制性，在规范社会关系，尤其是社会利益分配、社会纠纷解决和社会管理实施方面有着不可替代之作用。采煤沉陷区治理的法律法规，可使部门之间划分界限，提高行政效能；可使煤炭资源权利义务主体清晰法律权利、明确法律义务，提升生态修复建设的主动性；可为塌陷受害方权利维护提供法律保障；可为塌陷区综合治理提供法律支持。

4.我国煤炭塌陷区生态修复法律制度的不完善

我国与煤炭塌陷区生态修复的相关立法有《环境保护法》、《煤炭法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《土地复垦条例》、《土地复垦规定》、《土地管理实施条例》、《土地开发整理标准》等，但尚未形成专门的生态修复法律制度，更无专门针对煤炭塌陷区的生态修复法律制度，目前也无专门的采煤沉陷区地方性立法。沉陷区生态修复制度离不开法律制度的保障，生态修复制度缺乏法律保障直接导致实践中问题环生。如环境影响评价制度是一种事先干预的制度，是我国生态修复中极其重要的法律制度，但：第一，我国环境影响制度的范围和程序并不十分明确，在采煤沉陷区生态修复中是否适用该制度，以及如何适用均不够明确。第二，环评侵权救济途径缺失，不能给被侵权者提供必要的司法救济，需要地方立法予以进一步细化。如土地复垦制度是一种事后补救的制度，也是我国生态修复中较为重要的法律制度，但目前该领域的具体制度和办法由《土地复垦条例》和《土地复垦条例实施办法》等规定，缺乏国家层面上的基本立法。而目前，在我国矿区土地复垦制度较多地采用单一管制的行政手段，缺乏有力的法律措施保障，需要补充和完善。在沉陷区等特殊区域，应在地方立法的指引下，专门性地设置土地复垦的协调机构。

(二)采煤沉陷区生态修复地方立法的可行性

1.生态修复地方立法的理论依据——环境权

环境权是采煤沉陷区生态法律制度建立的首要依据，环境权也是环境资源法的核心问题。环境权作为一项基本权利已为学术界和社会所普遍认可，我国著名环境法学家蔡守秋教授认为：“环境权是环境法律关系主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务，即环境法律关系主体有享有适宜环境的权利，也有保护环境的义务”[4]。

作为特定区域的采煤沉陷区，其居住居民的环境权也应当受到法律的保护和尊重。环境权具有丰富的权能，既包括环境享受，也包括环境使用和环境收益等权能，对采煤沉陷区进行综合治理和生态修复，正是尊重和保障居民环境权的体现。

2.生态修复地方立法的制度依据——生态补偿制度和生态修复制度

生态补偿制度和生态修复制度能调整生态服务提供者与生态受益者之间的生态社会关系，是生态正义和公平原则的重要体现。生态补偿机制主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是环境法上“污染者付费、受益者补偿”原则的重要体现。沉陷区生态修复和补偿机制较为复杂，既涉及国家和集体，也涉及企业和个人。这里的受益者既包括自然资源开发利用人，也包括生态系统服务功能的受益人。公共产品理论告诉我们，政府是提供公共产品的主体，而良好的生态环境应是政府提供给公众的公共产品。所以，受益者应当依法向公共产品的提供者——政府支付税费，或征收矿产资源税、或收取矿山环境恢复金等，补偿受害者的损耗和损失，而政府利用受益者支付的税费，有计划地开展生态修复工作。因此，在生态补偿机制中，应明确补偿主体、明确受益主体、明确补偿标准、明确补偿用途；生态修复机制中，应明确修复主体、修复者的权利义务等。

3.生态修复地方立法的法理依据——地方立法权

《立法法》赋予地方立法权。而根据立法法的规定，地方立法的权限主要有三个方面：一是实施性立法；二是自主性立法；三是先行性立法。国家赋予较大的城市予地方立法权，就是为了使这些地区在国家立法的规制下，自主解决具有本地特点的特殊问题。地方立法是我国立法体系重要的组成部分，是对国家法律制度的补充和具体化，为地方经济和社会发展提供了法律保障。“目前，我国地方环境立法从数量上看已初具规模，从法规覆盖的领域和立法体系上看已具雏形。如今，正处于进一步发展、提高和完善的阶段。”[5]

我国矿产资源保护的国家层面的立法体系尚不完善，更缺乏有关生态修复的系统性立法。在国家层面立法不完善或者未建立时，加强淮南市采煤沉陷区生态修复地方立法研究，可以保障地方性法规对资源型城市特殊事项和特殊需要的保护和规范。安徽省人大常委会于2017年将《采煤沉陷区保护条例》列入立法计划，淮南市应抓住这一重要机遇，积极跟进地方立法。地方立法既有利于完善我国的生态修复法律制度，也可成为地方政府依法保护矿产资源、实现生态修复的法律依据。淮南市人大常委会在2017年公布的《淮南市公园条例》第十三条指出：“鼓励利用采煤沉陷区、废弃矿山等场所建设公园”，反映地方通过立法对采煤沉陷区进行综合治理的一种思路。

(三)采煤沉陷区生态修复地方立法的国际经验——国外先进的立法例

美国从19世纪70年代末期起就相继颁发矿区土地复垦方面的法规，并形成一系列土地复垦的相关法律制度，包括土地休耕保护计划、环境质量激励计划和保护支持计划等。日本则通过立法的形式明确中央和地方政府经费支出义务，如1963年日本发布的《防灾基本规划》，形成了较为完整的防灾法律制度体系，为国家提供了坚固的法律和资金保证。德国颁布《矿山采矿场法》规定矿主开矿时必须同时提供采矿后的复垦加护。而环境法的基础理论主要来自于西方较为发达的国家，这些国家在环境法立法实践方面，尤其是生态修复制度的构建方面较我国相比较为发达，值得借鉴。

(四)生态修复地方立法的实践依据——地方环境立法的丰富实践经验

随着法治国家的建设，地方环境立法的科学性大大提高。在国家层面的立法框架内，有立法权的地方机关根据本地区经济社会发展水平和环境保护的实际，开展了有针对性的地方环境立法，积累了地方环境立法的丰富经验，大大提升了地方环境立法科学性，为我国推动生态修复的地方立法提供了丰富的实践经验和保障。淮南市前期分别制定了《淮南市采煤塌陷地治理条例》、《淮南市机动车排放污染防治条例》、《淮南市城乡规划条例》、《淮南市城市绿化条例》等与环境保护和污染防治有关的条例，积累了一定的立法经验。

三 采煤沉陷区生态修复地方立法初探

我国采煤沉陷区生态修复相关制度刚刚建立，尚未系统化、专门化。淮南市作为有地方立法权的较大的市，可借鉴国外先进的采煤沉陷区生态修复的成功经验，立足淮南实际，创造性进行采煤沉陷区生态修复法律的地方立法工作，以推动采煤沉陷区资源保护和生态修复。

(一)积极开展采煤沉陷区生态修复地方立法工作

采煤沉陷区生态修复制度只是散见于《环境保护法》、《自然资源法》、《煤炭法》、《土地复垦条例》等法律法规之中，尚未形成国家层面的系统化的生态修复法律。而采煤沉陷区生态修复工作是一项涉及多方面、多部门的系统工程，需要政府与国土资源部门、农业部门、财政部门，甚至煤炭生产加工企业等多方面的共同努力，若没有相关法律法规的规制和保障，很难明确各方权利义务，将采煤沉陷区生态修复系统工作推行下去。

安徽省人大常委会已经于2017年将《安徽省采煤沉陷区管理条例》列入立法要点，淮南市应紧跟国家立法动向，根据淮南煤炭行业建设发展的特点，积极制定或修订淮南市采煤沉陷区管理或生态补偿、修复的地方性立法，促进采煤沉陷区管理法律法规的建立和完善。应尽快通过立法确立生态修复制度，使得生态服务的价值能够进一步实现；要建立健全煤炭生产经营加工等相关法规体系，制定和落实《煤炭法》的地区施行条例，制定和完善《土地复垦条例》的地区施行条例，完善煤炭经营管理办法、煤炭生产管理办法等煤炭资源管理制度；要建立采煤沉陷区安置条例，建立和完善采煤沉陷区居民补偿标准、土地置换条例等相关条例和制度，建立起较为完善的、符合淮南情况的采煤沉陷区生态修复法规体系。

(二)通过地方立法，引导建立市场化的沉陷区生态修复模式

地方政府应继续加大对沉陷区综合治理和生态修复的公共财政支出，也要引导建立市场化模式进行沉陷区生态修复工作。通过地方立法，明确市场化运作的形式和模式，明确参与生态修复各方的权利义务关系、明确职责，从而培育出权责明确、利益均衡的沉陷区生态修复市场。一方面，有利于降低煤炭企业生态修复的成本和压力，减轻煤炭企业的负担；另一方面，利用专门的市场化模式进行生态修复工作，可提升生态修复的专业化水平和修复效果。

(三)通过法律途径，合理拓宽采煤沉陷区生态修复资金渠道

采煤沉陷区生态补偿和生态修复面临的重大问题就是资金问题。随着煤炭生产建设强度的不断增大、广度不断扩展，部分煤炭企业对土地复垦和生态修复制度的认识不够，沉陷区生态恢复面临巨大资金缺口和危机。根据“污染者付费、受益者补偿”的原则，在采煤沉陷区的土地复垦、综合改造和生态修复的资金应当由有造成土地塌陷的责任方承担。要通过地方立法，确定矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金制度以及矿山生态补偿基金制度的具体实施办法，确保采煤沉陷区生态修复的资金需要。而煤炭资源税从价计征后，应关注环境补偿和采煤沉陷区生态修复，通过税收杠杆把资源开发利用与生态保护、生态修复结合起来，增强税收的生态补偿功能。