普通公立高校章程制定与实施的困境破解

杨晓君

(黎明职业大学党政办公室，福建 泉州 362000)

十八大以来，我国在法制建设方面取得了较快发展，而在十九大上，更是再次明确了依法治国的执政理政基本方略。为了保证党的方针政策在普通公立高校的落实，教育部对各普通高校提出了制定办学章程的基本要求，使得公立高校进入到了依章办学、依章建校的新阶段[1]。在这种情况下，我们需要注意到，天下之事立法难，而法之行亦难，素来对学校建设起到关键影响作用的章程，其影响因素如何，又该如何对负面影响因素进行破解，实在是一个不能回避的重要课题。

一 普通公立高校章程制定的作用

对于普通公立高校来讲，章程可谓是一项不可或缺的重要条件，属于高校立校之本、办学之基，同时也是依法治校的现实需求。在“依法治国”的现实大环境下，高校章程对于大学独立法人地位巩固、自主权发挥等的作用不容小视。总的说来，高校章程强调的是用条文的形式，使院校之中的一些重大事项，如高校建设宗旨、高校创办人、高校基本制度及组织结构，资产管理等方面内容得到全面规范化的一种文件，具有比较鲜明的自治性特点，可谓高校“母法”之所在，是绝大多数校内及校际活动的依据[2]。对于普通公立高校来讲，其章程属于现代高校制度构建的一种重要途径，在不违背国家政策的前提下，高校具有一定的自主决策权，高校需要以章程为核心，依法办学、有效管理，正确处理内部及外部关系等。截止至2017 年6月末，教育部门所提出的一校一章程建议，已经被绝大多数高校所认可并贯彻落实，但现在的问题是，因为高校在章程设置方面起步较晚，其中存在一些不够完善之处，这些不够完善之处，需要我们以科学的思维及态度对待之，从而让制定程序更符合规范要求。

二 影响普通公立高校章程制定与实施的因素

(一)章程自身的质量

在考虑影响普通公立高校章程实施的因素时，首先需要考虑章程自身的质量问题，现在我们国家很多普通公立高校在章程自身建设方面是存在一定问题的，比如过于迎合政府外在推动力，却忽略了高校自身的现实需求，突出体现在章程同学校实际相脱节、无法体现高校办学特色等。再如，因为诸多方面因素的影响，章程在法律地位上不够明确，这也使得高校在进行管理规则制定及实施时存在管理效力主体不清晰的问题[3]。章程可行性的问题亦不能不有所考虑，普通公立高校在其所制定的章程中显现出千篇一律的突出问题，互相借鉴与参考的问题明显，致使从框架到具体内容都有较强的重复性，这很难保证章程的针对性功能发挥。而因为对于既有现实问题的制度设计缺乏，同时没有应对新问题的弹性条款，使得高校章程同办学实践之间的缝隙过大，配套性及衔接性作用体现不出来。

(二)师生接受度

普通公立高校章程的宣传与推广，能够让广大师生更能从思想深处了解其作用，认可其手段，可在实际工作中却普遍存在宣传不够到位的问题，相当一部分师生对于高校章程不够了解，使得章程因为缺少群众基础而无法真正发挥其正常作用。应当引起我们注意的一点在于，师生接受度低问题的一个重要原因是章程制定权的过于集中，校内很多机构以及众多师生无法参与其中，其意见与建议被漠视，后期实施的困难也就可想而知了。

(三)执行机制

高校章程的实施效果如何，还与普通公立高校的组织结构、运行机制以及具体操作人员的素质等相关。实践中可以看到，一些高校是缺少这些方面优势的，或者组织机构不全，或者人员素质低下，使得执行力受限，章程权威无法被真正树立起来，自然不会产生理想的实施效果[4]。在执行机制方面，章程实施的监督制度匮乏也是一个突出问题，很多高校的章程制定者、执行者、监督者混为一谈的做法，更不可能带来章程实施效果的优化。

(四)实施环境

受多方面历史因素的影响，我国普通公立高校一直以来都在办学自主权方面发展势头不足，传统思维里面的只知执行而缺少创新的惯性色彩突出，这就直接导致了事事依赖政府的章程实施环境，但现在的问题是，并非事事皆可由政府作主。而这种观念影响之下，广大师生也默认了章程制度是高校的事情，和自己无关，管理者不重视、广大师生少参与，章程制定与实施环境弱化，操作实施必然困难重重。

三 普通公立高校章程制定与实施的困境破解

(一)不断完善高校章程

首先，普通公立高校在制定章程时，应以科学精神，以严谨的态度对待整个过程，而在此过程中，尤其需要注意发挥出如法律、教育、管理等各方面专家人才的功能，并充分汇聚高校整体智慧，以防止章程制定过程中的论证不充分、出台太仓促问题。其次，普通公立高校的章程制定过程需要展现出足够的开放与包容度，其制定过程需要同教育改革步伐相统一，实现各方的联动及协调，所以应避免只有个别管理者及职能部门参与的情况，使普通公立高校章程制定尽最大可能获得各方的普遍认可。第三，高校章程并非永远不变，及时的修订与革新是一项必要工作，在对待章程时，既要确保其稳定性，也要使之能适时适度变革。

(二)提高师生接受度

章程制定完成以后，高校需要做好宣传与解读的工作，应利用校园广播、校园网络、专题会议等多种形式，实现高校章程的及时宣传报道，让广大师生能够理解与认可高校章程的内涵、作用、适应范围等内容，而这是同政策执行理论相契合的[5]。特别是在涉及到各类人员切身利益时，需要善于倾听多方意见，争取得到最广泛的支持，例如在高校中普遍存在一种重视科研、轻视教学的倾向，便应当借助章程相关条款引导普通公立高校回归到育人为本的大环境之中，但这种回归是会牵涉到很多方面利益的，因此广泛讨论是极有必要的，达成共识之后的章程制定及实施才更有效果。

(三)健全执行机制

越是合理化的组织架构，越能够让章程得到有效实施，反之，若组织结构不够合理，则会让章程的整体实施效应力大为降低，所以普通公立高校在内部组织架构方面需要做出积极调整，真正做到以章程为依据，促进管理体制的优化革新，让高校焕发出全新的生机和活力。高校可以考虑成立专门的章程实施机构，用以维护章程本身的权威性，使章程实施过程得到全面关照，让具体职责有具体部门负责，将章程实施任务同人才培养任务、科学研究工作、社会服务义务等结合起来[6]。与此同时，对于普通公立高校而言，还需要将章程执行的具体人员素质提升问题考虑在内，增强其业务能力及业务素质。对于章程执行者个人来讲，则需要以更加严格的要求管理自我，调整思维观念，形成法治意识，防止因个人利益而损害章程的。章程执行机制的健全化还需要注意到信息沟通机制的完善，也就是要保证章程在整个实施过程之中能够真正达到自上而下、自下而上两方面相结合的良好沟通及反馈效果，及时把章程的具体实施情况公布出去，增加章程实施全过程的透明度，让章程实施受到监督，以促进其后续的持续优化。最后，高校还需要考虑构建形成与普通公立高校章程实施相统一的监督机制，让专业的监督机构负责各项检查工作，此项工作需要全面发挥出教师、学生及相关组织的作用。在监督机构执行具体工作过程中，大学校长应当成为章程实施监督的首要责任人，带头将章程各个阶段的实施情况向教职员工进行报告，接受大家的监督检查，而监督机构要真正行而有力，发挥出自身应有的作用，对于实施中的假、乱、不力等现象要及时纠正、及时处理，有效促进章程执行水平的提升。

(四)优化执行环境

为了保证普通公立高校章程执行环境更加优化，需要做好下述工作，其一是保证宏观管理体制的深化改革，使高校内部形成更为良好的章程实施环境。章程在实施时之所以产生困难，其中一个关键性原因在于我们国家普通公立高校的教育体制，一直以来的政府干预让高校成为习惯，所以即便在高校自身颁布了章程并确定实施以后，也还会存在传统的怠惰思维。而且，教育主管部门需要对管理权限进行清晰化，将高校自主办学、自主管理的权限放开，真正保证章程的权威[7]。除此以外，高校自身亦应做好依法治校、依法办学工作，进一步调整思维观念及工作态度，让依法治校的理念得到落实，保证高校章程在自我管理方面发挥出积极的作用，最终让所有人都能为维护章程与按章办事贡献自己的力量。最后，要构建普通公立高校的执行文化环境，这对于高校的章程执行效果的提升作用是极为明显的。另外，不断强化的章程执行意识，也会带动形成章程有效实施的文化氛围，带动广大师生把高校章程同文化传统及工作学习自觉结合起来。

高校章程的制定与实施是一个极为艰难的研究与探索过程，关键问题在于“徒有其善则不足以自立”，即要将理论的研究与实践的应用充分结合起来，毕竟对于高校章程来讲，其能否得到真正的贯彻落实，并为广大师生所认可，才是章程制定的核心目标之所在，我们应当避免把它只视作一纸具文的做法，而是要注意到其理论研究、实践应用特别是后续调整建设方面工作的任重道远，从而真正以章程为重要着力点，促进高校实现内外部的综合治理结构优化，保证有中国特色的公立高校制度的完善。