“河长制”：河流生态治理的体制创新

司会敏，张荣华

(1.中国石油大学(华东)马克思主义学院，山东 青岛 266580；2.商丘师范学院法学院，河南 商丘 476000)

环境污染是我国现代化进程中不可回避又不容忽视的问题，其中河流水域污染已成为经济社会发展的病痛。如何治理河流污染，2016年10月11日，中共中央审议通过了《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》)，该《意见》要求到2018年年底前全面建立“河长制”。“河长制”由江苏无锡首创，产生至今，饱受争议。政府与媒体多持肯定态度，但缺乏相关的理论论证。学界在肯定“河长制”治污效果的同时，认为它是一种纯粹的行政行为，本质上属于人治，而非法治，难以形成长效机制。我们知道，判断一种制度的好坏，既需要理论论证，更要看其实际效果。经过近10年的地方实践，“河长制”的积极作用日渐明显，已形成一条中国特色的河流生态治理新路径，得到了社会的广泛认可。《意见》的出台更为“河长制”提供了重要的制度保障。在此背景下，剖析“河长制”的创新特点，以期为我国的生态治理体系建设提供些许经验。

一 “河长制”是应对河流生态治理突出问题的创新体制

随着我国工农业经济的快速发展以及城市化进程速度的不断加快，水资源短缺和水环境恶化已成为制约经济增长和社会发展的突出问题。有消息称，我国的内陆河流有70%被污染，75%出现不同程度的富营养化，由此造成严重的水质性缺水[1]。水质性缺水是指本来可以利用的水资源因受到各种污染致使水质恶化从而丧失使用价值，这不仅造成水资源的严重浪费，还是对水生态系统的极大破坏。

河流生态环境恶化，表面看是水环境危机问题，实质上却是河流生态治理体制存在缺陷的反映。我国的河流管理体制基本上是参照行政管理体制而立。行政管理体制又被称为“条块管理”：条是指党政系统的层级体系，又指按职能划分的垂直管理部门；“块”是指同一级别行政区域划分出不同职能部门。同级行政系统内部有一位正职领导和几位副职领导，实行行政首长负责制下的分管领导制度，副职领导各管一个系统，且不能向其他职能系统发出指令。在具体的行政实践中，职权的水平线压倒了垂直线，“条条隶属于块块”。现行行政管理体制的条块分割使河流生态治理中出现了区域分割、部门分割和职责不明等问题。在没有实行“河长制”之前，流域治理一直收效甚微的症结就在于此。

区域分割问题。我国《水法》规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。《水污染防治法》规定，县级以上地方政府对本行政区域的水环境质量负责。事实上，多数河流未设置流域管理机构，河流管理以行政区划为核心的区域管理为主。众所周知，河流具有流动性和跨行政区域性，而目前以行政区划为核心的属地管理原则，使其陷入区域分割困境。地区与地区之间信息封闭、各行其是，上中下游地区对水资源的使用和保护难以达成共识。在区域分割背景下，地方政府为追求自身利益最大化，在流域生态治理中往往选择搭便车行为，同时对本地的污染行为缺乏节制，致使流域处于‘公地悲剧’之境，流域生态环境不断退化。

部门分割问题。在行政分割管理体制下，特定行政区划内部对河流污染治理实行部门分类管理，由此又造成部门分割问题。我国《水污染防治法》规定，环保部门和水利部门是水域管理的直接主管部门，环保部门对河流污染治理负责，水利部门对河流水资源管理负责。在同级行政系统内，涉水管理部门还有国土资源、农业、工业、林业、海洋渔业、交通运输等。这些职能部门按专业划分，分别承担不同的涉水管理任务。各部门都居于自己的职能划分各自为政，在制定政策时往往从部门利益出发，缺乏交流与合作，有利互争，无利推诿，其履行职能的作用大打折扣。

职责不明问题。各涉水管理部门基于不同专业承担不同涉水任务，但部门之间的职责界限模糊，还存在职责交叉问题，由此造成职责不明，形成“管水量的不管排水、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”等尴尬局面。比如，国土资源部门对地下水负责，水利部门对地表水资源负责，环保部门对水污染防治负责。由于水的流动性、渗透性，地表水和地下水并不是截然分开的，如果水质出了问题该如何追责？这就是职责界限模糊问题。又如，环保部门的职责履行以水利部门的职责履行为前提，因为水利部门制定的水域纳污能力是环保部门制定排污总量指标的基础。如果这两个部门不能做到信息的互通有无，就会产生职责交叉。因职责模糊和职责交叉造成的职责不明，为部门间争利和推诿责任埋下隐患。

为解决我国河流生态问题，国家出台了相关法律和制度，但治污效果并不明显。2007年5月无锡市太湖蓝藻事件引发严重的饮用水危机。这是太湖污染问题长期积累的一次爆发，也是我国河流生态恶化的一个缩影。此次事件促使无锡市委、市政府自加压力首创了“河长制”，由市、区、镇、村近2000名干部担任全市各级“河长”，负责河道污染治理工作。“河长制”实施不到一年就取得了积极成效。此后，“河长制”在江苏全省推广并被全国多地借鉴，在河流生态治理实践中均取得了可喜成绩。在认真总结各地实践经验的基础上，国家出台了《意见》。这意味着“河长制”得到了中共中央和国务院的高度肯定，是由地方实践创新上升为国家生态文明建设体制改革的一项重要举措。习近平在2017年新年贺词中提到每条河流都要有‘河长’。李克强在2017年政府工作报告中亦提出要全面推行河长制。尽管人们对“河长制”还存在着质疑，但不能否认它的积极成效，因此，我们很有必要剖析这一制度的创新特点。

二 河流生态治理体制创新维度下“河长制”的特点

“河长制”解决了以往河流生态治理体制存在的突出问题，特点明显、成效显著。认真总结各地“河长制”的特色，有助于深化对河流生态治理体制创新的认识。

(一)强化地方党政领导的环境责任

从“河长制”在全国各地的实践看，最明显的特色就是由党政领导担任“河长”。比如，2015年年底，江西省在全省推行河长制，建立了级别最高、阵容最强大的“河长体系”，由省委书记、省长分别担任“总河长”和“副总河长”，建立了省、市、县党政四套班子相关领导任“河长”的“河长”体系。“河长制”要求地方各级党政领导对河流生态治理亲自抓、负总责，在党委政府的领导下对各涉水管理部门明确分工，使所有涉水管理部门的力量得到新的整合，由此结成一个密而不露的治水大网。“河长制”落实了地方党政领导的环境治理责任，理清了工作思路、改善了管理方式、重塑了组织形式，形成了新的工作领导体制。其实，相关法律对地方政府的环境责任早有规定。但在具体的环保实践中，人们往往把污染看成是环保部门的不作为所致，很少去拷问政府的责任。事实上，水环境污染，问题在水里，根子在岸上，整治靠政府。地方政府在追求经济增长和履行环境责任方面存在着目标冲突和行为困境，政府有意无意的漠视环境责任，是造成河流顽疾久治不愈的主要根源。解铃还须系铃人，河流污染治理还必须依靠政府。“河长制”要求地方党政领导担任河长，真正牵住了河流治污的“牛鼻子”。《意见》中要求建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局[2]。这既是对地方经验的总结，也是从国家层面对“河长制”的肯定和强化。

(二)建立行政系统内部协同机制

从“河长制”的地方实践到《意见》出台的精神要求看，其实施主体是党政部门。河流生态具有动态性、复杂性及跨域性，必须从全流域范围进行整体性治理，涉及的部门、领域较多，超出了任何一个行动主体的单个能力，必然要求行政系统内部协调一致、协同治理。协同治理就是“两个或多个组织间以比较正式的适当方式进行互动和决策，以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题”[3]。这种协同既有同级政府之间、同级政府不同职能部门之间的“横向协同”，还有上下级政府之间的“纵向协同”。协同治理打破了九龙治水，却不得治的困局，实现了治水系统中“条”和“块”的有机协调和统一。在横向层面上，“河长制”搭建起左右互动的“桥梁”，通过“河长”的行政权威整合各职能部门的治水资源，集中了治水管理权，有效解决了部门之间的利益之争，还解决了环保部门在水污染治理时权威不够、技术不足、人员配备少等难题。在纵向协同上，按照“河长”级别大小进行责任分担，通过各地的河长办公室，形成省、市、县、乡纵向的上下联动机制，流域治理的情况可以迅速有效地在各部门之间传递。“河长制”依靠党政系统的权威推动，最大程度地整合了治水的人力、物力、财力和智力资源，形成了一个统一部署、共同运作的协同机制，解决了河流生态治理中的碎片化问题。

(三)实行治河目标考核问责制

治河目标考核问责制是“河长制”的核心制度,其本质是行政问责制。总河长对河流治理负总责，大大小小不同的“河长”分担不同的责任，各级“河长”不仅是责任主体又是实施主体，确保所管水域的水质达标。责任落实之后，“河长”们还要面临严格考核。比如，无锡市“河长制”就明确规定了河流断面的水质标准，将其纳入“河长”的政绩考核之中，对治污不力、未完成治污目标的党政领导实行“一票否决”。2010年，昆明市“河长制”实施中共有694名干部被问责处理，其中县处级干部15人[4]。目标考核问责制使每一条河流都成了悬在“河长”们头上的达摩克利斯之剑——水质不好，有可能乌纱不保！在考核压力下，每一位河长作为“理性经济人”，为了追求个人政绩及仕途发展，会自觉克服消极情绪，充分施展个人能力，积极参与治理工作。从各地河流治理取得的成效看，考核问责制功不可没。《意见》中指出的实行生态环境损害责任终身追究制，是对治河目标考核问责制提出的更高要求。

从各地“河长制”实施情况看，均取得了可喜成绩。以江苏和浙江为例，江苏省实施“河长制”以后，太湖水质由2007年的V类稳定改善为2015年的IV类，V类和劣V类河流到2015年全部被消除。2016年1-9月，浙江省地表水省控断面中，III类以上水质断面占77.4%,比2010年提升16.3个百分点；劣V类占3.6%，比2010年减少了13.1个百分点[5]。

三 “河长制”对河流生态治理体制重构的启示

从全国范围看，河流生态治理的任务还很艰巨，水环境质量要彻底改善，还有很远的路要走。通过分析各地“河长制”的创新特点，对今后河流生态治理及环境污染防治具有重要启示作用。

(一)坚持党政主导

“河长制”产生以来，因其成效显著，屡受称赞，但也因“河长”的特殊身份，为其招来了“人治”非议。其实，这是对我国特有的制度优势认识不足而产生的误解。“河长制”的本质是党政负责制，这正是我国政治制度优越性的体现。在党和国家领导体制中，“以党领政”与“条块管理”制度构成了中国特色的国家治理和公共治理模式，正是这种制度安排，才使得我们能够集中力量办大事。中国共产党集执政、领导于一体，是我国政党制度以及政治运作的特色[6]。在国家机构设置中，各级党委具有最高权威，是权力的决策核心；各级政府是党的决策的执行机关。因此，只要党委重视的事情，自然会成为政府的案头工作。只要党政同责，齐抓共管，定会取得实效。由地方党政一把手亲自抓治污，正是“河长制”屡见奇效的主要原因。由是观之，中国的事情，只要党政一把手重视就容易解决。“在中国历史传统中，‘政府’历来是广义的，承担着无限责任。在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开。”[7]在西方社会里，人们常常认为政府是“必要的恶”，而在中国老百姓的心中，政府是“必要的善”，是人民的政府。我国的历史传统、文化传统及现实国情决定国家治理及社会治理中必须坚持党委领导、政府主导，才能凝聚合力，实现善治。

(二)运用系统思维

所谓系统思维，“就是在坚持事物整体性的前提下，在确认事物之间以及事物内部各要素之间普遍联系的基础上，认识和揭示事物的性质、功能及发展规律，是认识和解决问题的一种辩证思维工具。”[8]“河长制”开启的“河长治污”模式是运用系统思维解决问题的典范。河流生态治理须从全流域范围进行整体性治理，需要不同行政区域的相关主管部门相互合作。“河长制”实施以来，把整个区域大大小小的河流都纳入治理规划，由各个河长分段负责，对河流实情进行摸查，最后再把每个河长掌握的情况统一汇总，这样就掌控了河流流域的整体情况，为系统决策服务。这就打破了我国流域治理中长期存在的区域分割，至少在同一省级行政区内实现了对河流污染的上下同治。即使出现跨省治理，由各地省级“河长”出面协调，也容易达成一致。“河长制”建立起行政系统内部协同机制，使行政系统内部各要素协同运作，产生的集体功效大于各部分总和。此外，河流污染非朝夕所致，原因亦纷繁复杂，河流具有自然属性，但河流污染的造成及生态治理却具有社会属性。河流生态治理并不仅仅是靠技术就能解决的问题，涉及自然、经济、社会、人文等众多领域。因此，有效的河流污染治理及防治不仅要从流域的整体性出发，还要把自然生态、经济与社会发展联系起来。“河长制”运用系统思维，找到了河流生态治理的良方。

(三)树立风险意识

河流污染源有工业污水、城市生活污水及农业面源污染等，其中工业企业肆意排放废水是主要原因，许多水域被污染到触目惊心的地步。这不仅影响经济社会发展，甚至危及到人们的生命安全(近些年来出现的“铅中毒事件”以及各种水污染事件就是明证)。河流污染的重要原因是地方政府在进行重大经济决策中长期缺乏风险意识，未对引进的企业做环境风险分析和评估便匆匆让其上马。我国的改革开放是“自上而下”的政府主导型发展，政府的决策直接影响着经济、社会、生态等各方面的发展，影响着人民群众的切身利益。当今中国，因污染引起的生态危机与政府决策中缺乏风险意识不无相关。考察“河长制”的起源，就不难发现，这其实是地方政府在水危机的严峻形势下迫于各种压力而做出非常之举。后因这项制度在河流治理中取得了积极成效被多地模仿，以致得到了国家的肯定，并出台《意见》号召在全国推行。污染河流容易，但治理污染确非易事；污染河流没有成本，治理污染却需付出巨资。纵使我们发明了“河长制”这一河流污染治理的良方，但在“河长制”今后的推行中，地方政府也必须树立风险意识，在今后的行政决策中必须引入风险评估机制，避免污染的再次发生；从河流生态治理角度而言，要防止已经取得的治理效果出现反弹；从社会治理角度而言，这也是建设服务型政府和法治政府的内在需要。

结语

由地方探索实践出的“河长制”是“解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新”[9]。它反映了地方政府从单纯追求经济增长到经济、社会与自然生态保护统筹兼顾的发展思路和发展理念的转变以及环境责任意识的增强。河流生态治理只是环境问题的一个方面，在资源环境生态问题日益严峻的形势下，如何把“河长制”的成功模式运用到环境保护的其他领域，不仅是贯彻落实绿色发展理念的需求，也是推进中国特色生态文明建设的内在要求。因此，认真总结“河长制”的体制创新特点，并将其辐射到生态文明建设的多个领域，对推进生态治理体系建设和社会治理体制创新无疑有着重要的启示意义。

[1]中国江河湖泊70%被污染八方面主要原因[J].环境科学导刊,2007,(8).

[2][9]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于全面推行河长制的意见[N].人民日报,2016-12-12.

[3][美]罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦圭尔.协作性公共管理:流域政府新战略[M].李玲玲,译.北京:北京大学出版社,2007.

[4]杨宏山.构建政府主导型水环境综合治理机制——以云南滇池治理为例[J].中国行政管理,2012,(3).

[5]朱玫.论河长制的发展实践与推进[J].环境保护,2017,(2A).

[6]齐卫平.论党的领导与多元社会治理结构[J].探索与争鸣,2012,(12).

[7]王岐山.构建党统一领导的反腐败体制 提高执政能力 完善治理体系[N].人民日报,2017-03-06.

[8]张荣华，赵国营.中国共产党人治国理政思想的系统性特征[J].理论学刊,2016,(11).