关于四川秦巴山区扶贫开发工作的思考

2018-03-19彭晓琴唐波徐一欧之福杨昌敏陈兴毅四川省农业机械研究设计院

四川农业与农机 2018年1期

□彭晓琴唐波徐一欧之福杨昌敏陈兴毅/四川省农业机械研究设计院

1 秦巴山区概况

秦巴山区其“秦”指秦岭，“巴”指大巴山。秦巴山区西起青藏高原东缘，东至华北平原西南部，跨秦岭、大巴山，地貌类型以丘陵山地为主，间有盆地，跨6个省市，全长约800 km。大巴山是陕南与四川之间的一道天然屏障，西起嘉陵江谷，东至湖北武当山，其山势成西北至东南走向，绵延300 km，山岭交错、重峦叠嶂，是汉中、安康盆地与四川盆地的分水岭。

1.1 四川秦巴山区贫困地区的现状

秦巴山集中连片贫困地区跨6省市的80个县，区域面积达22.5万km2，被纳入《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020）》。

四川秦巴山区位于四川东北部，包含绵阳、广元、南充、达州、巴中5个市的25个县（区），区域面积约6.2万km2，占全省面积的12.8%，总人口约为1 735万，是四川贫困人口相对集中、4大集中连片贫困地区之一，也是四川扶贫开发重点区域。根据国家统计局发布的贫困发生率数据和四川相关统计公报，2015年全国平均贫困发生率为5.7%，四川全省的贫困发生率为5.8%，四川秦巴山区贫困发生率为9%，是四川脱贫攻坚的重点地区。

1.2 四川秦巴山区自然资源禀赋

四川秦巴山区危峰如林、千崖万壑，有丰富的旅游资源、动植物资源和天然气等矿产资源。该区域森林茂密，自然景观让人叹为观止，据统计，该区域共有国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级地质公园共计20多处。历史文化源远流长，人文景观内涵丰厚，是巴蜀文化、三国文化的集中交融地，又是川陕革命根据地的核心区域，古有2 300多年历史的古栈道、剑门关等名胜古迹，近有“川陕革命根据地”“伟人故里”等丰富的红色旅游资源。

四川秦巴山区大部分地区森林覆盖率达50%以上，动植物资源种类繁多，有大熊猫、金丝猴、羚羊等多种国家珍稀保护动物；盛产天麻、石斛、麝香、熊胆、杜仲等多种中药材。农业资源丰富，除水稻、小麦、玉米、红薯、油菜等大宗作物外，还有众多特色农业资源，如朝天核桃、曾家山蔬菜、剑门关森林土鸡、旺苍杜仲、青川山珍（黑木耳、香菇、竹荪、蕨菜等）、苍溪雪梨、仪陇酱瓜、仪陇黄酒、通江银耳、南江黄羊等。

四川秦巴山区蕴藏丰富的天然气、石油、煤炭等矿产资源，已探明可开发利用矿产200余种，特别是天然气资源富集，达州普光气田是全国3大气田之一，南充龙岗气田储量达3 000亿m3，四川秦巴山区是大型清洁能源基地。

2 四川秦巴山区致贫原因

2.1 交通、农田水利等设施不足

四川秦巴山区地形险峻、地质条件差，大江大河、深沟狭谷众多，交通不便、农田水利设施等基础设施配套相对落后，严重制约了当地的发展。

四川秦巴山区因其特殊的地形条件，修路往往跨江跨河，跨深沟峡谷，难度大、技术要求高、成本高；干线公路不足、标准偏低，覆盖面不广，路网网络化程度低，与高速公路、铁路未能有效连接，对重大产业基地、重要城镇等节点也未实现全面覆盖。农村公路通达率较低，通达深度不够，部分地区公路只通到村委会，未通到居住区。交通不便、物流费用高，资源和产品流动困难，科技信息相对闭塞，在经济、社会、文化发展中易被弱化。农田水利设施不足，部分山区还处于靠天吃饭的局面；土地肥力不足，水土流失相对严重，部分生态资源环境脆弱的地方甚至形成了越穷越垦、越垦越穷、生态平衡被打破、环境被破坏的恶性循环，农业生产条件亟待改善。

2.2 生产力水平低

近年来，国家加大农业投入，大力发展现代农业，四川秦巴山区部分地区特别是城市近郊的农业生产方式得到了较大的改善，农民生活水平大幅提高。然而，还有部分山区和偏远地区地块坡度大、面积小，农机化生产道路缺乏，作为劳动对象的耕地条件较差，缺乏适宜该地区使用的设施设备；从劳动者角度看，青壮年劳动力大多外出务工，留在农村从事农业生产的劳动者以年纪较大的老农为主，他们延续着传统、落后的小农经济生产方式，难以接受新技术、新知识，以上种种原因反映出秦巴山区部分地区生产力水平低，是贫困发生的重要原因之一。

2.3 作为主产业的农林、畜牧业发展相对滞后

农、林、畜牧业是四川秦巴山区农村的主要产业。该区域动植物种质资源丰富，发展潜力极大，除一般的水稻、玉米等粮经作物和畜禽之外，还有中药材、食用菌、水果等特色农产品。区内工矿企业少、污染小，具备生产绿色生态农林畜牧产品、有机产品的环境条件。目前，该区域农林畜牧业小农种养模式、适度规模生产模式和规模生产模式并存，特色农林畜牧产业发展迅速，具备一定的产业化发展基础。但是，区域种植、农畜药、育种、养殖、加工和销售、物流以及信息等相关行业没有形成完善的产业链。农林畜产品注册商标虽多，但产业规模小，市场分散，宣传能力和力度不足，尚未形成品牌合力。进行绿色食品认证、有机食品认证的品牌少，品牌建设和品牌宣传工作滞后，难以发挥绿色生态农畜产品、有机农畜产品的规模和品牌效益，难以提高其经济价值。

2.4 贫困户自身缺乏脱贫意愿

从贫困主体劳动能力和意愿方面特点看，贫困人员可分为具备劳动能力和劳动意愿的、具备劳动能力但不愿意劳动的、不具备劳动能力的。对于第一种贫困人员实施扶贫攻坚项目，通过扶贫政策改变其所处的环境条件，对其开展技能技术培训，使其能投入有效的劳动生产；第二种贫困人员缺乏自力更生、自主脱贫的意识，是脱贫攻坚的难点，必须改变他们的思想，使其具备主动脱贫、自力更生的意愿；第三种则需要政策的扶持和兜底。

2.5 人才和劳动力缺乏

近年来，我国经济高速发展，城镇化率从2010年的36.0%左右，攀升到了2016年的57.4%，随之而来的乡村衰落问题不容忽视。全国每年有上亿农村劳动力进城务工，农村特别是四川秦巴山区贫困地区人才和劳动力流失严重，而人才和劳动力流入困难，贫困地区农业生产生活缺乏生力军，活力不足，脱贫也越加困难。

3 当前扶贫工作存在的问题

3.1 贫困户群体的识别存在问题

目前，按照2013年我国年人均纯收入低于2 736元的标准对贫困户进行识别、建档立卡，既公开透明又简便易行，但在实际操作中还存在一些问题。一是2 736元这条量化的红线标准，体现为绝对的数字，临近这条红线的农户难以界定。从抽样调查情况看，2013年人均纯收入刚过2 736元的农户约占2%，这类处于贫困线边缘的农户群体抗灾、抗病、抗风险能力弱，又无法享受2 736元以下贫困户所享受的政策红利，很容易发展成既不被政策覆盖，又相对贫困的弱势群体。二是农民人均纯收入调查存在误差，造成贫困户识别不准确。三是农民群众不以实际收支情况为标准，存在政策红利平均主义心态，认为拿了五保、低保，就不应该再评为贫困户，造成人为的贫困户识别差错。

3.2 社会和群众对扶贫工作存在误解

当前我国高度重视脱贫攻坚，扶贫工作力度大。在这种背景下，社会和群众对扶贫开发工作存在误解，体现在以下方面。一是期望值过高，有的甚至认为脱贫、奔小康是国家的事，是各级党委和政府的事，反而贫困户自身的原因和作用处于次要地位。二是各级政府、各部门纷纷投入脱贫攻坚工作中，参与帮扶的部门多，然而各部门帮扶力量没能形成合力，容易出现多头帮扶、重复帮扶、帮扶遗漏的现象。三是对帮扶方式存在误解，部分帮扶部门重当前增收见效、轻长期可持续帮扶效果；重钱重物帮扶，轻脱贫内在动力的培养和脱贫方式的选择，然而扶贫工作必须重视贫困户自身脱贫能力的培养。

3.3 贫困户在扶贫工作中参与不足

扶贫工作要充分发挥贫困户的主体作用，需要贫困户的积极参与，才能事半功倍。然而目前扶贫工作中，贫困户的参与度较低。一是沟通不充分，贫困户的需求难以有效传达。例如，某贫困村农民长期种植蔬菜水果，有一定的种植经验和技能，希望扶贫工作以提高蔬菜水果质量，打开市场为主，但扶贫项目却以畜禽养殖为主，与贫困户的需求相悖，贫困户易产生抵触情绪，参与度低。二是贫困户具备的能力与扶贫项目要求的能力不匹配。实施扶贫项目时，贫困户具备的经验、技能得不重视和发挥，反而被要求投入到没有从事过的产业，前期的宣传和技能培训又没有跟上，贫困户缺乏扶贫项目相应的经验和技能，加之要重新投入资金物资，使其难以参与或勉强参与项目，导致扶贫效果不佳。三是扶贫精准入户，资源投入精准入户，难以形成户间合力。扶贫项目往往需要贫困户相互合作，形成合力，共同投入所需资金、劳动力，发挥各自的技能，但调研发现，存在过于强调扶贫精准入户，忽视贫困户间合作的情况，导致单个贫困户难以有效实施扶贫项目达到脱贫致富。

3.4 扶贫开发项目资金短缺

扶贫开发资金主要来源于各级政府部门和社会资本。据调研，资金不足是当前制约贫困地区脱贫致富的一大瓶颈，体现在以下方面。一是政府部门的资金条块分割、来源分散。二是除扶贫项目外，其他项目90%以上需地方配套资金，贫困县因为没有配套能力失去诸多申报项目的机会。三是扶贫开发项目以农业项目为主，农业项目风险大。主要表现在农产品市场价格波动导致的风险，病虫害、气候、土壤等生产环境带来的行业风险，农业项目本身人才短缺、规模小、技术力量不足等问题。加之，农业项目投资大、周期长、回报慢，对社会资本的吸引力不足。从政府部门和社会资本2个主要渠道取得扶贫开发项目资金都存在问题和困难，扶贫开发项目面临的资金短缺问题还难以解决。

4 对策建议

4.1 建立一条相对贫困线

目前，我国贫困户的标准为年人均纯收入低于2 736元，约1.14美元/天，该标准沿用至今。与国际贫困标准相比，我国贫困标准相对较低。2 736元这条量化的红线标准，虽然绝对数值相同，但因区域不同，购买力和消费能力的不同，对于不同区域，其实是不同的贫困标准。同时，贫困红线作为量化的数值，贫困线下的农户完全可能因为各种扶贫开发项目和政策红利，收入迅速赶超贫困线上的农户；而刚超过贫困线的农户很可能因病、因学或突发事件返贫。建议建立一条相对贫困线，使处于绝对贫困线与相对贫困线之间“缓冲地带”的农户也能参与到扶贫开发项目中，享受部分政策红利，提高其抗病、抗灾、抗风险能力，免于因突发事件返贫。

4.2 完善贫困户群体的精准识别机制

首先，要规范贫困户基层识别机制，在村级层面完善以量化指标评估与基层民主评议有效结合的贫困户识别机制，建立确认贫困户的指标体系和规范程序，减少村民民主评议中的主观性和人情关系影响。其次，要加强对贫困户的第三方监测和评估，如邀请社会发展研究方面的专家和技术人员运用抽样调查、快速评估等方法，对贫困户进行定期或不定期的第三方监测和评估，对恶意骗取扶贫资源的要加强处置力度。此外，还要在贫困分布较广、贫困户经济差距较小的连片贫困地区探索建立精准到户帮扶与整体帮扶相结合的扶贫机制。

4.3 加大投入，强化基础设施建设，提高生产力水平

一是加强田间基础设施建设，实施整田改土项目，改小坡度，小田改大田，建设农机化生产道路，从根本上改变劳动条件差的情况。二是设置合适的政策和鼓励条件，引导有技术、有经验、有能力的外出务工人员回乡创业，充实农业劳动力，带回新技术、新知识和先进的生产方式，带动当地农业经济发展。三是引进和推广适宜四川秦巴山区实际生产条件的农机具，各级政府加强对四川秦巴山区农机具购置的补贴力度，实施叠加补贴等，提高农机配置水平。通过以上3个方面加大投入，从根本上改善四川秦巴山区的基础设施条件和装备水平，提高其农业生产力水平。

4.4 将农业、林业与旅游业有机结合，发展特色乡村旅游

四川秦巴山区森林茂密，风光秀美，动植物资源繁多，盛产中药材、山珍；历史文化源远流长，人文景观内涵丰厚，红色旅游资源丰富，具备发展特色乡村旅游业、山地旅游业的条件。从政府层面做好秦巴山区特色乡村旅游规划；加大宣传，引导企业和社会资本投入资金，发展山地生态农业、乡村旅游业；充分利用四川秦巴山区的生态环境优势、动植物资源优势，发展绿色农业、生态林业，与旅游业有机结合，形成具有秦巴山区特色的乡村旅游产业，帮助当地群众脱贫致富。

4.5 转变思想，提高贫困户自身的脱贫意愿和参与度

对于具备劳动能力但不愿意劳动的贫困户，以及自身缺乏脱贫意愿的贫困人员，首先要“逼”，探索“有条件扶贫”机制。拟定责任清单，设置劳动量（体现在粮食耕种面积、畜禽养殖数量或外出务工天数等）、孩子入学情况和升学率、公益活动参与度等指标作为其能否享受扶贫政策的前提条件，通过“有条件扶贫”机制培养这类贫困户劳动的习惯。其次要“教”，转变思想。树立勤劳致富的贫困户成功典型，通过宣传典型，宣教勤劳、实干等传统美德，使其认识到自己的问题所在，从思想上进行转变。最后要“奖”，运用经济学手段，建立合理的奖惩制度，激发调动其脱贫致富的积极性、主动性和创造性，提高其参与度。