遂宁市推进农业供给侧结构性改革的探索

□杨茂君/遂宁市农业局

近年来，遂宁市按照四川省委“把推进农业供给侧结构性改革作为农业农村改革主线”的要求，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，不断优化农业产业体系、生产体系、经营体系，全市农业发展保持稳中有进、稳中向优的良好态势。农业生产稳定发展，农民收入稳定增加，农业结构调整步伐加快，农产品区域公用品牌“遂宁鲜”走向全国，农村新产业新业态蓬勃发展，重要领域和关键环节改革深入推进，促进了全市经济社会平稳健康发展。

1 主要做法

1.1 建园区，走集群发展之路

以现代农业园区建设为抓手，引领全市农业集群发展、差异发展。一是一体化建设园区。按照“长藤结瓜，连线成片”的思路，规划建设173 km农业产业大环线，串起全市24个现代农业产业园。向国家农发行争取低息长周期贷款23亿元用于农村路网建设，打通大环线“毛细血管”，推动“村村入园区、户户进基地”。二是差异化布局产业。根据各县区资源禀赋和优势产业，优化布局5大市级农业园区主导产业，集中力量打造特色。船山区成为“国家出口生猪质量安全示范区”，安居区成为“全国粮食生产先进区”，射洪县打造出“国家级精品柠檬标准化示范园区”，蓬溪县打造出“国家级食用菌标准化示范基地”，大英县成为新一轮四川省“现代畜牧业建设重点县”。三是规模化集群发展。大力推动适度规模经营，全市土地流转率达43.7%，高于四川省平均水平10个百分点。坚持以土地规模化促进资本、科技等现代要素集中化，引进喜之郎、粗粮王、温氏集团等知名国家级龙头企业建设“园中园”，带动形成优质柑橘、绿色菌菜、精品粮油、畜禽养殖等优势产业示范带。

1.2 育主体，走示范发展之路

紧紧抓住“谁来种地”这个问题，突出“三个一批”，积极培育新型经营主体。一是就地培养一批。举办田间学校、建设实训基地，广泛开展现代青年农场主培养、新型经营主体带头人轮训等。2014年以来，全市培养持有“资格证”的新型职业农民6 500人。二是创业回引一批。组建“遂商联盟”，定期召开返乡创业座谈会，集中推出一批农业产业项目，目前有200多名外出成功人士进入现代农业领域，涌现出全国优秀农民工张天伦、全国脱贫攻坚奋进奖获得者蒋乙嘉等一批回乡创业典型。三是政策引导一批。从要素保障、金融支持、财政扶持等方面，出台培育新型农业经营主体20条，引导各类人才和城乡资本向农业农村聚集。近年来，全市培育龙头企业、专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体达8 870余个，新型经营主体已成为农业结构调整的生力军。

1.3 优业态，走成链发展之路

紧扣产业融合发展大趋势，推动多产业叠加、多领域联动、多环节增效。一是健全产业链。设立首期10亿元产业发展基金，突出发展农产品加工业，加速发展休闲农业。2016年，全市农产品加工率达50%，乡村旅游收入达77.5亿元。二是提升价值链。倾力打造“遂宁鲜”公用品牌，解决农业生产“小散乱”问题，用高质量捅破农产品价格“天花板”。2016年使用“遂宁鲜”标识的49家企业，销售总量比2015年增加50%以上，销售价格增加20亿元。三是延伸供应链。在用好各类展会平台的同时，积极接入“互联网+”快车道，建成微商城12家、村级电商服务站105家。借势电商“走出去”，“可士可”“射洪清见”等100余个农产品进入国内近300个城市中的超市并设立专柜；高金、美宁等20余家企业产品出口40多个国家和地区。四是拓展生态链。实施化肥农药零增长行动，推广“养殖-沼气-种植”等循环模式，成为全省首批农产品产地无公害化市。健全从田间到餐桌的农产品质量安全监管体系，全市“三品一标”农产品达515个，位居全省前列。

1.4 建机制，走联合发展之路

探索推广保底分红、按股分红等利益联结机制，促进企业发展、农民增收。重点在大英县开展“五联机制”试点。一是资本联投，解决投入主体单一问题。农户主要投入土地和劳力，企业主要投入资金和技术，政府主要投入政策性资金。二是生产联营，解决生产体系组织问题。政府制定产业发展规划，村“两委”负责组织发动，企业全程介入，实现产业选择多样化、组织管理一体化、生产模式标准化。三是经营联动，解决市场失灵问题。企业对接市场，以销定产、统收统销，村“两委”负责监管企业运行，政府搭建推介平台，帮助本土品牌“走出去”。四是效益联赢，解决利益分配问题。根据不同产业特点，实行利润上限分配，政府不分利或少分利，企业分利占比最多不超过40%，其余收益全部协调分配给村集体经济和农户个体收入。五是风险联控，解决收益保障问题。建立以契约为纽带的风险“对赌”机制、以最低保障为支撑的农民收入兜底机制、以共管为基础的资金管理机制，将各方主体权益捆绑在一起，确保利益共享、风险共担。

1.5 强保障，走持续发展之路

始终把完善土地、科技、金融等要素保障作为培育农业农村新动能的关键。一是完善土地保障体系。成立四川省首个市级农村产权交易服务中心，成功交易500宗、面积近1.33万hm2土地。探索工业用地弹性供应模式，降低企业土地成本，农产品加工企业可自主选择10年、20年或50年3种土地出让年限。建立每户4 000元的农村闲置危旧房拆除补偿机制，对自愿退出宅基地的给予二次补偿，腾退宅基地纳入政府集体建设用地或农村集体经济组织建设用地储备库。二是完善科技服务体系。健全市县乡村农业科技试验示范基地网络，完善“专家定点联系县区、农技人员包村联户”工作机制，探索建立11个农事服务超市，让单个小农户搭上规模化服务“快车”。三是完善多元投入体系。做好财政资金整合和撬动社会资金，近3年投入财政支农资金40亿元，撬动社会资金近100亿元。深化“三权分置”抵押融资试点，全市农村产权抵押贷款余额达1.75亿元。扩大政策性农业保险覆盖面，推广“保险+银行+政府”的分担机制，降低农业生产风险。四是完善资产经营体系。积极探索农村集体资产股份合作制改革，完成“园中村”“城中村”“城郊村”3种不同类型的省级改革试点，55个村实现了集体资产变“股权”、村民成“股东”，保障了农民财产权利。

2 制约因素

农业供给侧结构性改革的关键是提高农业供给质量和效益，突出“提品质”“降成本”，在如何生产安全、优质、个性化的农产品上做文章。遂宁市是典型的丘陵市，制约农业供给侧结构性改革的因素仍然较多，丘陵地区在推进农业结构调整与提高供给质量和效益方面的矛盾问题尤为突出。

2.1 新型经营主体带动能力不强

近年来，遂宁市新型经营主体呈快速增长态势，但总体数量偏少、层次偏低、辐射带动能力弱，还处于初级发展阶段。一是整体规模不大，缺乏竞争力。截至2016年底，遂宁市级龙头企业只有159家，农产品精深加工率不足20%，低于全国和四川省平均水平。农业产业链条短，同质化现象严重，开发创新能力弱，高附加值产品少，竞争力不强，辐射面不广。二是与农户联系不紧密，带动作用不强。不少新型经营主体长期大面积租种农户耕地，除支付租金外，较少与农户产生经济联系，带动农民增收动能不足。有些农民合作社办社动机不纯，只注册、无基地，存在“空壳社”“挂牌社”“家庭社”现象。三是经营方式落后，抗风险能力弱。有的专业大户和家庭农场缺乏经营管理经验，仅仅是把单家独户的土地集中起来进行生产经营，虽然土地经营规模扩大，但种植品种过多过滥，科技含量低，应对市场风险能力较弱，难以实现规模效益。四是金融保险供给不足，制约瓶颈较多。融资难、融资贵仍是新型经营主体发展面临的主要问题，相当部分经营主体缺少专业生产基地，无法进行规范的信用评估和评级授信，难以获得金融支持，而严格的基本农田保护制度，使生产经营管理建设用地较难落实。同时，农业保险存在法律缺位、财政补贴少、保障水平低等问题，特别是经济作物还没有纳入省财政政策支持体系，在一定程度上影响了适度规模经营结构的调整。

2.2 物质装备科技支撑能力不强

作为丘区农业大市，遂宁市与其他粮经作物主产区相比，农业装备条件和土地耕种科技化水平还存在较大差距。一是农业基础设施薄弱。许多地方的农田水利设施建设不尽完备，机电提灌设施严重老化，末级渠系配套不够完善，基本农田改造比例不高，全市农机总动力为121万kW，旱涝保收高标准农田占耕地面积的比重约为30.0%，农田有效灌溉率为34.9%，比全国平均水平低4.1个百分点。已改造好的农田，由于标准低，也很难满足大型农机具作业的要求。二是农机化发展相对滞后。遂宁市主要农作物综合机械化作业水平为49.3%，比全国水平低16.7个百分点。水稻综合机械化水平相对较高，但机插、机械烘干率亟待提高。丘陵山地农业生产实现机械化很难，而且机械化运作成本相对较高，没有竞争优势，“谁来种地”“谁来转型”问题突出。全市耕地中，2°以上的坡地占80%，其中6°～15°的达44.6%，15°～25°的达20.7%，不便于大型农机作业，农机普及率较低，制约了农业生产节本增效。三是农业科技支撑能力不足。当前家庭承包经营户依然是农业生产的主体，农户“零星”分散经营极不利于农业科技成果转化运用，加之高层次农业技术人才依然匮乏，农技推广“断层”、网络分布“断面”、专业指导“断线”的问题突出，农业科技创新和技术推广体系不适应现代农业发展变化，新技术、新品种、新模式、新机制的示范推广难度较大，科技对农业的支撑作用不强。

2.3 农产品品牌引领作用发挥不够

遂宁市农业基础雄厚，大宗农产品产量较高，但品牌建设不到位，农产品品牌优势不强。一是标准化生产体系不健全。遂宁市农产品标准化生产覆盖面不足50%，农产品生产总体上仍处于一家一户的生产模式，生产规模小、生产个体多，缺乏生产标准化应有的规模和基础。二是品牌化支撑体系不健全。虽然“遂宁鲜”区域公用品牌打造走在四川省前列，但缺乏高端优质品牌，“三品一标”农产品占全市农产品的比重不到32%；一些企业有品无牌或有牌不响，品种很多，却少有在国内市场上站得住、叫得响的品牌，以及在国际市场上受欢迎、有竞争力的大品牌、强品牌，品牌对市场和产业的推动作用尚未充分体现。三是农产品流通体系不健全。农产品冷链物流基础设施建设滞后，物流各环节缺乏系统化、规范化、连贯性运作，生鲜农产品储藏无法有效控制和整合，不能很好地实现储存增值；农产品流通模式还处于现货交易的传统集散阶段，订单农业、连锁经营等现代流通模式发展不足；农村电商网点、代理商组织缺乏，未形成稳定的、规模化的农产品供应链条。四是全程化质量安全监管体系不健全。目前，遂宁从市到县到乡都设立了农产品质量安全监管机构，已建立起市、县、企业三级质量安全追溯平台，但纳入追溯体系的企业只有113家，仅占农业企业的30%，没有实现生产记录可存储、产品流向可追踪、储运信息可查询的全覆盖，农产品从田间到餐桌全过程的质量安全监管链条还未完全形成。

3 发展建议

推进农业供给侧结构性改革，必须遵循经济规律和自然规律，把解决短期矛盾与化解长期制约结合起来，既要尊重经营者的主体地位，也要发挥政府的引导作用。当前，重点要在优化生产经营结构和资源配置，培育农业发展新动能上下功夫，着力提高农业质量效益和竞争力。

3.1 发展壮大新型经营主体，让农民既当股东又种地

培育新型经营主体，是实现农业规模化经营、解决“谁来种地”“谁来转型”的重点，也是影响农业成本的重要因素。随着土地规模经营不断发展，遂宁市各类新型经营主体蓬勃涌现，一些种养大户、家庭农场、专业合作社等新型经营主体，将农户的承包地折股量化，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营，经营所得收益按股分配。而入股农民可以选择“离土不离地”，在家门口继续打工种地。这种组织形式，既有利于种养大户、家庭农场、合作社自身快速成长，又避免了工商资本进入农业、大规模租赁农户承包地可能产生的负面效应；农民既可以从这类新型经营主体中赚取工资性收入，又能保持与土地的天然血脉联系，很受农民欢迎。从调研情况看，农民除土地入股分红收入外，每工作1天还可获得50～100元的务工收入。建议重点支持发展这类通过土地入股、资产入股等形式结成户与户盈亏互济、平等合作的新型经营主体，实现少数人规模种植出效益、多数人分红务工增收入的“双赢”局面，让农民“两头”划算。

3.2 着力补齐农业发展短板，让农民种地更有“奔头”

弥补农业薄弱环节，才能为优化农业供给创造条件、提供支撑。近年来，中央、四川省和遂宁市出台了一系列政策举措，在推进农业现代化建设方面取得了明显成效，但还存在不少短板。从遂宁情况来看，当前突出的难点是加强农业基础设施建设，切实扭转农业靠天吃饭、劳动靠人力畜力的局面。要着力加强以农田水利为重点的基础设施建设，着力解决“有设备开不进田”的问题。扩大高标准农田建设规模，提高建设标准，完善配套设施，建设一批集中连片、旱涝保收、稳定高产和生态良好、设施完备、有利于机械耕作的高标准农田。要把提升农机装备作为转变农业发展方式、提高现代化水平的重要举措，着力在制约机械替代人工的关键环节上攻关突破，推进主要农作物全程机械化，通过机械化推动农业生产标准化、规模化和节本增效。加快培育多元化、社会化服务组织，着力解决农业科技推广体系滞后和有技术缺推广的问题。“农事服务超市”是遂宁市为解决农村劳动力紧缺、减少耕地撂荒、实现农机规模化经营的一个成功做法和有益探索。建议鼓励支持村集体经济组织和新型经营主体开展合资合作试点，大力推广这类为农业生产过程提供“超市化”“一站式”服务的新型农业社会化服务组织，让农民种地更省心省力。

3.3 改革完善扶农政策创设，让种田者享受更多支持

政府调控制度和市场运行机制不健全，是农业供给侧结构性改革的病因所在，必须通过改革和完善政策创设来推动结构性调整，形成政府支持、保护有力的农业发展机制。一是建立健全针对新型农业“双主体”的支持政策体系。建议设立财政专项资金，鼓励规模经营主体通过土地平整和互换并地解决土地细碎化问题，支持建设规模生产、规模服务亟须的农田水利，支持购买农机等生产基础设施设备和建设集中育秧、仓储烘干、场库棚等配套服务设施。允许平整田埂后新增的农地作为新型经营主体配套辅助设施用地，解决用地指标不足问题。二是建立适应农业规模经营发展的稳定投入机制。支持符合条件的新型经营主体优先承担涉农项目，设立农业规模经营发展财政专项，支持开展标准化、绿色化生产和品牌化建设，提升农产品供给安全和市场竞争力。三是创新农村金融支持制度。通过基金、贴息、担保等途径，引导金融资源更多向农业倾斜。简化农村产权、生产设施设备等抵押贷款流程，取消评估费用，对中长期大额贷款予以财政贴息，提高新型经营主体信贷满足度，解决其生产经营流动资金不足问题。四是建立农民资金互助合作健康发展机制。鼓励农户规范发展资金互助和信用合作，用于自我发展和开拓市场。五是完善农业保险政策。将优势特色农产品以及规模化生产设施设备等纳入农业保险品种范围，中央及省级财政给予适当补贴，帮助降低经营者结构调整的风险。