产业政策的治理逻辑及制度塑性

赵 静，王宇哲

(清华大学 公共管理学院，北京 100084)

一、引 言

改革开放四十年来，产业政策在我国多个政策领域大量实施，庞大复杂的产业政策体系相应形成。事实上，这些产业政策的实践功过难评，争议颇多，甚至学界衍生出对产业政策存废的辩论(林毅夫，2016；张维迎，2016；顾昕，2016)[1][2][3]。当前，学者们有关我国产业政策的争论，不仅涉及产业政策相关的经济学学理问题，还涉及产业政策实施与发展过程中政府的角色定位(江飞涛、李晓萍，2018)[4]。在更深的层面，产业政策集中体现了我国经济结构转型过程中的改革逻辑，尤其在当前经济体制改革的重要关口，关于产业政策范围界定的争论有可能决定着下一步改革的各方定位(顾昕，2016)。然而，学者们在关注我国是否需要产业政策、产业政策的实施是否成功这两个产业政策领域的重大争论时，却往往忽略了一个重要问题：在经济赶超阶段，实施多年的产业政策会给相关产业部门的政府治理与政策过程留下怎样的制度烙印？

众所周知，产业政策决策与执行的逻辑与当前政府运作模式和治理体系的形成密不可分。某种程度上讲，产业政策就是政府运行的影子，学者们讨论的市场与政府角色、有为政府、有限政府等等理论问题与之息息相关(王勇，2017；江飞涛、李晓萍，2018；Johnson，1982)[5][6]。一般而言，学者们都普遍赞同大政府比较倾向于采用产业政策，例如东亚国家大多采用了产业政策，是政府主导模式和发展型政府的典型代表(Johnson，1982；Amsden，1989；Wade，2004)[7][8]。但是，不论政府和市场的天然关系如何，选择了产业政策工具也可能给政府运行带来不可逆的、扩散式的制度影响。具体而言，产业政策的实施手段会反塑一国政府运行的思维与政策实施的方式，并通过政府体制与政策执行逻辑的交互影响，改变其他政策领域的治理范式。其最直接的表现就是政府在其他政策领域的实践中，会沿用产业政策一以贯之的治理逻辑。本文中，我们提出了“制度塑性”，即制度在既有政策领域的实践中被塑造而难以保持弹性，进而持续影响其他政策领域的治理逻辑。本研究希望回答，政府在制定与实施产业政策过程中秉承什么样的治理逻辑？制度塑性是否会对其他领域治理造成“先入为主”的惯性？

近些年来，产业政策逐步被政府视为经济发展的导向性政策，与经济宏观调控与资源分配过程密不可分，这也使得产业政策在实施过程与实施效果上饱受诟病。众所周知，产业政策是双刃剑，对经济与产业发展带来促进作用的同时，也会对国家经济运行和政府运行产生不利影响。其中，最为典型的例子就是产业政策中行政手段的日益强化致使市场微观经济的运行受到来自政府的干预。政府倾向于在产业政策实施过程中使用行政类的政策工具来快速实现其推进产业发展与产业结构调整的目标。尤其是在经济过热与产能过剩时期，常规经济调控政策不足以快速解决经济问题，政府则倾向于采用更多的行政手段来调节经济运行，其中行政手段主要通过制定与实施产业政策来具体实现。此外，金融危机后，我国在多个产业政策规制领域出现了频繁的产业政策调整，甚至在环保和创新领域也出现了政府一贯常用的产业政策方式和类似于产业政策的实施手段。那么，本应该是科学、精细化的治理领域出现了产业政策的“大干快上”的治理手段，背后其实反映了政府正在使用产业政策的治理逻辑来达到在其他政策领域中的有效政策目标。因此，我国长期以来的产业政策实施给政府部门运作和治理逻辑留下了深刻的烙印。

本文结构安排如下：第二部分梳理了我国产业政策的发展脉络和产业政策的类型工具。第三部分指出产业政策工具背后蕴含的政府治理逻辑，以及在产业政策的制度塑性下，当前的产业政策面临的困境和其他政策领域受到的影响。第四部分指出了产业政策的制度塑性弊端，以及潜在的短期与长期的破解之道。

二、我国产业政策的发展演变

产业政策是大多数国家普遍采用的一种公共政策，其主要有四个功能：弥补市场的缺陷，有效配置资源；保护幼稚产业，增加国际竞争力；实现超常发展，发挥后发优势；促进产业结构合理化(Rodrik，2008；2010；顾昕、张建君，2014)[9][10]。广义的产业政策与经济政策概念交叉，是指政府为了实现一定的经济社会目标而对产业的形成和发展进行的政策干预。狭义的产业政策一般是指国家针对产业结构状况而制定的政策。此外，产业政策还可分为选择型产业政策与功能型产业政策，或横向产业政策与垂直产业政策等。

1.产业政策的发展脉络

我国政策文件中的产业政策概念出现于20世纪80年代，但是按照广义的产业政策概念，从新中国成立初我国就已依托计划经济模式颁布了类似的产业政策。在不同时期，产业政策的内容、范围及干预的方式都有所不同，本文认为我国的产业政策具有四个清晰的发展阶段。

第一阶段，新中国成立初期的产业政策隐含于宏观经济政策之中。新中国成立后就一直重视对产业发展的引导，虽然没有明确使用产业政策的概念，但却存在事实上的产业政策形式。这时期的政府在经济领域或产业领域的治理方式主要以行政计划和行政指令为主，产业政策与普遍存在的经济政策混为使用。例如，早期的“以粮为纲”“以钢为纲”和“三线建设”战略，20世纪60年代末围绕“农、轻、重并举”的指导思想逐步建立了国民工业体系，以及政府提出调整生产关系(农业、轻工业和重工业之间)等，都是一种潜在意义上的产业政策指导。

第二阶段，改革开放后初创的产业政策体系与宏观管理趋同。改革开放初期，产业政策作为与计划经济衔接良好的重要管理措施得以大范围运用，与宏观管理模式之间无太大区别。1978年的《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定》是改革开放后第一个关于工业发展的文件，其内容之一就是进行工业结构调整，将当时的重工业战略转变为轻工业战略。产业政策一词首次被正式引入官方政策文件是1986年的“七五计划”(葛建新, 2002)[11]。这一阶段，两件重要大事奠定了产业政策体系的基石：一是1988年国务院授权国家计委成立产业政策司，标志着产业政策的组织体系正式形成；二是1989年国务院颁布《关于当前产业政策要点的决定》标志着产业政策以独立的形式成为国家经济调控的工具(李敬辉, 2005)[12]。

第三阶段，20世纪90年代形成了产业政策框架，选择性产业政策特征初现。整个90年代是我国产业政策框架全面形成时期，出现了各种类型的产业政策实践。例如，《90年代产业政策纲要》是我国第一份系统化的产业政策文件，几乎涉及了所有产业。 单个产业政策的代表是1994年《汽车工业产业政策》和2000年出台的《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》。另外，引进技术与吸引外商投资也是产业政策的着力方向， 而多项引导和约束产业行为和推动结构调整的政策落地，是产业政策从实践初始阶段开始进入规范化阶段的转变标志。 总之，该时期形成了产业政策在横向和纵向上的主体框架：以纲领性的总体产业政策来确定优先发展的顺序和方向，以特定的政策规划在纵向上发展某一产业。

第四阶段，新世纪的产业政策肩负经济宏观调控的使命，行政手段大量嵌入。伴随着我国经济改革的深入，产业政策的重点也不再是推动总体产业发展而是被赋予了经济调控的任务。一方面，政府在横向与纵向上同时推进产业政策，促进产业升级与结构调整。横向上以产业升级政策为主，例如，在鼓励类、限制类、淘汰类的产业目录中提出明确要求； 纵向上以产业结构调整为主，相继制定了多个行业的结构调整政策与行业规划。 另一方面，政府通过制定产业发展路线的方式，推动国家创新体系建设和新兴产业的快速发展。例如，政府提出了“建设国家创新体系”“跨越式发展”“自主创新”等宏观战略 ，陆续颁布了《中国制造2025》《新一代人工智能发展产业规划》等新兴产业的引导规划。值得注意的是，该时期的产业政策手段也向多元化发展，出现了行政、法律、财政、金融和环保等全方位配套政策，并且随着产业政策肩负了更多宏观调控的使命，行政手段开始在政策体系中凸显。尤其是在金融危机后，经济体制改革的逐步深入以及宏观经济运行的复杂化，使得产业政策干预微观经济主体运行的趋势加剧，行政手段在产业政策实施中发挥了愈加重要的作用(江飞涛、李晓萍，2010)。

2.产业政策的类型与工具

我国产业政策的类型丰富、政策工具多元。依据当前我国产业政策的各类实践而言，我们将产业政策分为三种类型：一是产业规划政策，该类型政策主要是确定产业发展的目标与理念，在宏观层面制定国家的产业发展战略或总体的产业规划。最典型政策就是1994年出台的《90年代产业政策纲要》。二是产业规制政策，该类产业政策以行业规制为主，目的是为促进产业结构升级，例如，在钢铁、电解铝、水泥等行业实施的以淘汰落后产能为主的政策规制。三是产业扶持政策，用以扶持部分产业发展。其中，有的是确定产业发展的优先顺序，例如，一些产品指导目录、技术标准等；有的是以重点扶持某类产业为主的政策，例如，《钢铁产业发展政策》《汽车产业发展政策》《集成电路产业规划》等单个产业发展规划和金融危机后实施的十大产业振兴规划等。除了这三种产业政策类型以外，在产业政策实施过程中也有一些常用的政策工具，包括目录指导、市场准入、技术标准、项目审批与核准、土地与贷款审批、强制淘汰(限产或清理)等规制类的政策工具，以及政府补贴、产业园区建设、产业基金扶持等扶持类的政策工具。

我国当前的产业政策在政策工具上表现出强烈的管制性、替代性与选择性等特征(江飞涛、李晓萍，2010)。一是政府通过目录指导的方式来调整产业结构，背后实则是强制性的行政措施，既干预了市场运行，也不断强化了政府权力。二是政府将投资审批核准与市场准入等作为推行产业政策的主要措施。这不仅会扩大政府权力，还会干预微观市场经济主体的运行。例如，通过核准审批以提高集中度为名的政策措施不利于中小企业的成长。 三是政府运用综合性配套政策工具促进产业政策实施是行政直接干预的体现。政府部门综合运用法律、经济、技术、标准等手段和配以行政问责制，可以调动多个相关部门形成强大合力，对相关行业的产业结构、布局、市场格局产生重大影响。例如，金融危机后我国陆续颁布实施十大重点产业调整与振兴规划，涉及钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造以及电子信息产业等多个行业，与之配套的实施细则多达160余项。

三、产业政策的制度塑性

1.产业政策蕴含的治理逻辑

我国产业政策的出现很好地帮助政府从计划经济向市场经济的管理模式过渡，但产业政策却不可避免地延续了计划经济下政府行政干预的政策思路和逻辑。进入新世纪后，产业政策与传统宏观调控逐步接近，甚至成为政府宏观调控的操作方式，这在无形中导致政府回归到计划经济模式下偏好的政策工具之中，政府习惯采用“找抓手、列名单、分任务、上补贴”等形式实现产业政策的目标。例如，在产业结构调整和淘汰落后产能方面，政府实施的产业政策表现出浓厚的依附式逻辑，产业政策全方位依附于宏观经济政策，其以配合经济周期与宏观调控为首要目标，协助政府进行宏观调控。在扶持新兴产业与实现产业弯道超车方面，政府实施的产业政策又表现出典型的家长式逻辑，政府通过“组合拳、连环腿”等一系列产业政策工具，用以全方位孵化幼稚产业(陈玲，2017)[13]。

近年来，我国在产业政策的工具使用方面有两个典型逻辑，背后可以看出来自政府部门的自利倾向和长期存在的政绩观的潜在影响。第一个典型的政策工具使用逻辑是加强政府决策的自主性。政府倾向于采纳那种容易使得政府拥有决策自主的政策工具，因为通过使用此类政策工具，政府可以充分地体现自身的自由裁量权和保持政府的行政权力。这种典型的逻辑长久以往就会带来政府干预的加深。例如，对企业设定明确的规模或准入门槛，对企业进行审批核准，对贷款与土地进行审批，采取任务分解和约束性指标的规制方式等。

第二个典型的政策工具使用逻辑是加强政府政策实施的可见性，这不可避免地造成了产业政策的挑选特性。政府有关部门或地方政府以取得典型政绩或获得上级政府关注为执政目标，政府为了让具体的产业政策实施的效果得以体现，并在短期内效果不容易显现的情况下，那么，政府则倾向于采取具有“可见性”的政策工具。例如，专事专项推动、产业园区和产业基金等等。这类政策工具在使用中可以很容易让上级政府或公众识别政策有效执行信息，而不必等待政策执行效果的最终显现。

表 产业政策的政策工具与治理逻辑

2.当前产业政策领域的困境

随着产业政策治理逻辑的逐步形成，政府更加倾向于使用加强自身自主性和实施可见性的政策工具。这两类政策工具的频繁使用，导致我国在多个领域的政策实践中都出现了不同程度的产业政策失调现象，引起了广泛的社会关注。

传统行业最典型的例子是煤炭和钢铁行业的去产能过程。经济进入新常态后，去产能成为我国当前产业领域的核心关键词。2009年钢铁产业调整振兴规划出台，提出了控制总量、淘汰落后、联合重组、技术改造、优化布局等目标，工信部同时要求钢铁行业必须把控制总量作为首要任务。钢铁行业进入去产能的进程中，但这些以行政干预为主的规制政策并未能有效抑制钢铁行业的过剩产能，反而出现大量虚假“骗补”的行为。2015年后，钢铁行业又开始新一轮淘汰落后产能，钢铁的产能调控陷进了越调控越失控的恶性循环怪圈。这一问题也出现在煤炭行业。2009年煤炭行业实施了大范围的兼并重组，产业集中度得到了快速提高，但是产业集中度提高的同时，煤炭产能过剩也随之而来。从2015年起，煤炭行业实施了以强制性行政限产为主的产业规制措施，并且政府对价格进行了直接或间接的干预。行政限产快速抑制了煤炭产能的施放，但并未带来落后产能的退出和产能利用率的提高，煤炭价格反而开始快速攀升，新一轮的产能扩张或将来临。

对于战略新兴行业而言，一旦政府认定了产业未来的发展潜力，就会制定一揽子推动产业发展的政策，并与财政、税收、金融以及行政许可等政策互嵌。在现实中，这类产业政策的结果常常事与愿违，伴随企业盲目投资和快速扩张，正常的供给需求关系失衡，产业发展面临危机。随后政府又急于制定新的产业干预政策试图对政策问题做出调整和修复，产业政策失误带来的问题成为政府继续干预产业的理由。光伏产业就是一个典型的代表。在2010年《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》政策信号下，大量光伏企业快速扩张产能规模。然而，到2011年末，光伏市场开始出现供需失衡、企业出现严重的经营亏损，同时光伏产业又遭遇美国“双反”调查和欧洲补贴削减，致使产能严重过剩。再如，在新能源汽车的发展中，政府通过购置补贴、充电桩建设、产品目录来扶持产业发展，但却催生出大量汽车企业互相勾结的“骗补”丑闻。

3.其他政策领域受到的影响

不论政府和市场的天然关系如何，事实上，在经济发展过程中选择实施与运用产业政策就有可能给政府运行带来不可逆的、扩散式的制度影响。具体来说，产业政策的实施手段会反塑一国政府运行的思维，并通过政府体制与政策执行逻辑的交互影响，改变其他政策领域的治理范式。其最直接的表现就是政府在其他政策领域的实践中，会沿用产业政策一以贯之的治理逻辑。所谓制度塑性，即制度在既有政策领域的实践中被塑造而难以保持弹性，进而持续影响其他政策领域的治理逻辑[14]。政府当前在诸多政策领域的实践中，正在沿用产业政策的治理逻辑，例如，环保和创新领域。这使得本应是科学导向或精细化治理的政策领域发生了政策工具的错配。这一错配不仅会导致部门利益和地方市场格局嵌入，行政干预加深，还会导致短期政策效果好，而长期政策实施失败，产业政策仅成为实现短期目标、缓解政府压力的工具。

在环境治理过程中，政府曾多次采用企业准入和设定市场门槛的方式来快速实现对企业环境不友好性生产行为的规制，希望在短期内实现良好的环境治理效果。其中，最典型例子是铅蓄电池的污染防治。“十一五”末期，我国儿童血铅中毒事件的集中爆发，铅蓄电池行业成为我国环境监管部门关注的重点。血铅事件的矛头指向铅蓄电池产业在生产、运输和回收过程中出现的铅污染问题，因而使得铅蓄电池的生产企业成为众矢之的。从2009年开始，铅蓄电池业内刮起环保风暴：以重金属专项检查为主，查处不符合生产标准和环保标准的企业，并开始实施“行业准入”与“环保核查”的制度。从2011年2月到2012年12月，国家采取了三项主要策略来规制铅蓄电池产业，分别为关闭不符合条件的企业，提升现有企业的生产标准，迁移符合标准的企业迁移到专门的产业园区。2012年5月，工信部与环保部共同发布《铅蓄电池行业准入条件》，在总量控制、产业布局、技术装备、环境保护以及安全与职业卫生等多个方面提出了明确要求。大规模的产业整治之后，我国存在的铅污染状况得到了明显改善，但是铅蓄电池行业污染防治情况依然不容乐观。大量铅污染问题依然存在于铅蓄电池的回收处置、转移运输等环节，并且行业非法生产引起的污染防治问题未能有效根治。更为严重的是，行业准入和环保核查的产业政策式的治理行为使得铅蓄电池行业大量小微企业消亡，甚至原先合法小企业转移到非法生产之列，带来愈加复杂的治理难题。

在创新领域，为了推动技术的快速发展，政府采用了大量资本投入、政策性补贴和设立产业园区等方式用以扶持、促进和培育创新能力。近期国家在集成电路领域颁布的一系列政策就是一类在产业政策制度塑性的影响下的政策领域代表。当前，信息革命催生了大量芯片需求，集成电力进入到新的产业发展时期。但是，我国集成电路进口额巨大，自给率不足，关键部件与设备依赖进口，与世界先进技术水平仍有差距。为了在第四次工业革命到来的关键时期抢占先机，培育集成电路的技术创新能力，政府实施了一系列政策以引导创新，鼓励企业通过海外并购的方式获得先进技术，包括制定产业发展规划、成立产业投资基金等。 在总额高达3 000多亿的大基金和地方基金支持下，我国集成电路产业开始新一轮重组和扩张。 很快，我国集成电路产业的海外并购行为引起先进国家的警觉，实质性的通过并购获得技术能力快速提升的方式受到阻碍。例如，2015年7月中国清华紫光集团出价230亿美元收购美国内存芯片制造商美光科技公司，随即美国海外投资委员会(CFIUS)宣布阻止“可能危及美国国家安全的并购”。2015年9月紫光股份宣布拟通过下属香港全资子公司紫光联合投资认购美国西部数据新发行的普通股，但作为美国国家安全“严密看管”的先进存储技术拥有者，由于协议遭到了CFIUS调查，西部数据最后终止了协议。

四、制度塑性的破解路径

产业政策治理逻辑可能影响其他领域治理模式的精细化，最终阻碍改革红利的释放。例如，在环保等监管领域，本应该是精细化治理，抑或是科学的治理，却出现了采用准入和设定门槛等粗暴的行政化解决措施。在政府产业政策制度塑性的影响下，产业政策式的治理逻辑有可能带来部门利益与政府角色越位，带来其自主扩张的惯性，影响市场运行。对传统行业而言，在产业政策的实施过程中应避免目标混淆，坚持政策一致性，要做好全产业链的统筹规划，避免一盘散沙式的治理方式。对新兴产业而言，需要充分理解创新的不可预见性和不确定性，不要急于做出规划，需谨慎做出决策，要克服用力过猛、着急扶持等心态，兼顾各方利益诉求。

短期破解产业政策治理逻辑的解决办法是采用负面清单逻辑，减少行政审批的过度使用。第一，采用负面清单的逻辑。负面清单管理是市场准入方式和政府管理方式的重大变革，有利于规范和约束政府行为，为企业创造稳定、透明、可预期的营商环境[15]。然而，使用负面清单虽然可以在短期内斩断政府在多个领域的治理逻辑，但本质上仍然是一类简单粗暴的治理方式。该模式秉承了“防火墙”逻辑，治标不治本。第二，减少行政审批。行政批文方式容易造成权责不分，矛盾冲突频现，并且行政命令的非持久性和不确定性还容易导致地方政府在政策执行中采取短视的态度。因此，减少甚至摆脱行政化手段对治理过程的干扰将是今后产业政策制定与实施过程中的重要优化环节。

长期的解决办法则是通过完善政策决策体系，清晰界定各方权责，从源头上避免政府运行逻辑与产业政策逻辑过度融合。第一，完善政策决策体系。在决策阶段落实公众参与机制，广泛接受公众力量的有效监督，增加政府政策的透明度，确保产业政策决策的合法、科学、民主，最大限度地减少产业政策的无效性。在执行阶段，建立国家产业政策评估与审议制度，加强对产业政策实施绩效的监督、检查与科学评估，及时做出公正客观地评估分析。第二，引入第三方机构进行政策评估。合理界定与调整地方制定产业政策的决策权限，引入相对独立的产业政策第三方评估机构，确保产业政策的科学性、权威性和有效性。

[1] 林毅夫：《产业政策与国家发展：新结构经济学视角》，《比较》2016年第6期。

[2] 张维迎：《我为什么反对产业政策——与林毅夫辩》，《比较》2016年第6期。

[3] 顾昕：《重建产业政策的经济学理论》，《比较》2016年第6期。

[4] 江飞涛、李晓萍：《产业政策中的市场与政府：从林毅夫，张维迎产业政策之争说起》，《财经问题研究》2018年第1期。

[5] 王勇：《论有效市场与有为政府：新结构经济学下的产业政策》，《学习与探索》2017年第4期。

[6] Johnson, C.A.,MITIandtheJapaneseMiracle， Chicago: Stanford University Press, 1982.

[7] Amsden, A.H.,“Why isn’t the Whole World Experimenting with the East Asian Model to Develop?: Review of the East Asian Miracle”，WorldDevelopment, Vol.22,No.4，1994，pp.627-633.

[8] Wade, R.,GoverningtheMarket:EconomicTheoryandtheRoleofGovernmentinEastAsianIndustrialization，Princeton: Princeton University Press，2004.

[9] Rodrik, D.,“Normalizing Industrial Policy：The International Bank for Reconstruction and Development”, The Commission on Growth and Development Working Paper Series，2008.

[10] 顾昕、张建君: 《挑选赢家还是提供服务?——产业政策的制度基础与施政选择》，《经济社会体制比较》2014年第1期。

[11] 葛建新：《市场机制与政府干预——对我国实行产业政策的几点思考》, 《中央财经大学学报》2002年第5期。

[12] 李敬辉：《新时期中国产业政策研究》,哈尔滨工程大学博(硕)士学位论文2005年。

[13] 陈玲：《产业政策决策如何迎面“深度不确定性》，《探索与争鸣》2017年第2期。

[14] Amsden,A.H.,Asia’sNentGiant:SouthKoreaandLateIndustrialization,New York:Oxford University Press，1989.

[15] Rodrik.D.,“The return of industrial Policy”,ProjectSyndicate,No.12，2010.

·评论·

产业政策的能力和激励基础

评论人：贺 俊

(中国社会科学院 工业经济研究所，北京 100836)

基金项目：国家社会科学基金项目“技术集成能力对复杂装备性能的影响研究”(16BGL040)

作者简介：贺俊，1976年生，中国社会科学院工业经济研究所研究员，经济学博士。

产业政策是一种政府行为。然而，既有的产业政策研究却常常抽象掉作为产业政策主体的政府的激励结构和能力的差异性。如果将产业政策的制定和实施视为一系列由政府活动所组成的过程，那么，任何试图揭示产业政策制定、实施及其效果的研究，都应当将政府的能力和激励纳入其分析逻辑和框架。本期刊载的三篇产业政策论文正是这方面努力的成果。其中，封凯栋等(2018)将政府的产业管理能力作为分析产业政策执行效果的主要解释变量，赵静等(2018)从政府部门的自利倾向和长期存在的政绩观等激励维度观察中国产业政策的制定和实施过程，吕铁等(2018)则同时考虑到政府的能力和激励对产业政策执行效果的动态影响。

基于新古典经济学传统的产业政策研究常常忽略了政府能力的结构性特征对产业政策的影响。然而，作为产业政策制定和实施主体的政府能力对产业政策效果的影响，即便不能说是决定性的，也至少与政府的利己动机同等重要。进一步，政府的能力甚至会影响到政府自利动机的强弱——如果政府缺乏制定和实施有效的产业政策的能力，则该政府更倾向于滥用产业政策来设租。封凯栋等(2018)延续了其与路风等研究者强调政府能力对产业政策有效性影响的观点，他们认为，政府工业知识的丧失，是因为其丧失了学习过程得以开展的基础，即政府主管部门与工业企业之间发生的实质性的互动联系；政府是由不同部门组成的，政府补贴政策也是由不同部门制定和执行的，在实践中往往遵循不同的逻辑，会产生不同的效果。因此，必须将政府与企业的互动和政府所掌握的工业知识纳入产业政策绩效的分析。贺俊等(2017)的研究也发现，原铁道部作为运营商和技术集成者所形成的技术和市场知识是中国高铁成功赶超的重要条件，从而进一步丰富了(封凯栋等，2018)提出的理论命题的案例支撑。

赵静等(2018)从制度塑性的角度解释为什么政府有动机选择相对无效的产业政策工具，为什么我国的产业政策在政策工具上表现出强烈的管制性、替代性与选择性特征。在他们的分析框架里，政府部门的自利倾向和长期存在的政绩观导致产业政策工具选择偏误的机制主要体现在两个方面，一是为了加强政府决策的自主性，即政府倾向于采纳那种容易使得政府拥有自由裁量权的政策工具，如对企业设定明确的规模或准入门槛、对企业进行审批核准、对贷款与土地进行审批等，借此实现其自由裁量权和保持政府的行政权力。二是加强政策实施的可见性，这种倾向促使政府有关部门或地方政府以取得典型政绩或获得上级政府关注为执政目标，从而进一步导致政府产业工具选择活动的扭曲。该文的理论贡献在于，其提出的制度塑性概念强调了产业政策由于嵌入在有关政府的一系列制度中，因而产业政策治理表现出很强的路径依赖和锁定特征。这样的理论主张与(吕铁等，2018)强调产业政策动态有效性的观点不谋而合。后者认为，产业政策和创新体系必须根据不断调整的竞争环境保持足够的灵活性和动态适应性。

吕铁等(2018)在强调政府能力和激励的同时，更加强调政府的能力和激励结构的动态变化，以及由此决定的政府干预范围和方式的动态有效性。他们认为，随着政府企业间关系、产业技术能力、市场竞争结构、微观主体治理机制以及当事人社会关系的深刻变化，那些曾经促成中国高铁创新发展的成功因素(如强力的政府干预、实用主义的创新分工)，其积极效应可能弱化甚至成为负面制约。因此，产业政策和部门创新体系的有效性总是情境和阶段特定的，能够不断适应新的市场条件和竞争环境的产业政策和部门创新体系的动态适应性，才是一个产业可持续创新发展的根本保障。而促成产业政策动态有效的一个重要条件，是政府和企业保持紧密的合作和互动。这样的理论命题与(封凯栋等，2018)强调通过政企互动强化政府工业知识的观点，共同构成了对政企互动合作行为合理性的完整解释。

综合以上讨论，本期三篇论文的要旨在于，一是需要从能力和激励两个角度完整理解产业政策的制定和实施效果；二是无论是政府能力还是政府的激励结构都是动态变化的，政府与企业的互动和合作决定了政府的产业政策制定和实施能力，而产业政策所嵌入的制度基础决定了产业政策的动态有效性。