由禁到治：“互联网+”时代共享单车协同治理路径

闫 建，郑迦元

(中共重庆市委党校 公共管理学教研部， 重庆 400041)

2017年8月以来，北上广深4个一线城市，以及武汉、杭州、郑州、福州、南京等8个二线城市针对共享单车过度投放、乱停乱放等问题相继颁布了“禁投令”，暂停共享单车的新增投放。简单的“禁”虽然暂时缓解了当前的乱象，但这种急踩刹车的行为治标不治本，不仅降低了政府部门的执行能力，还易催生部门内部懒政怠政等行政风气，没有实现党的十九大报告中提出的“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”[1]，也不利于“打造共建共治共享的社会治理格局”[1]。因此，在处理共享单车引发的城市治理难题时，我们需要让政府、企业、公众等各方在平等交流的基础上，积极地表达各自意愿，开展协商对话，实现协同治理。这种协同的“治”能够更好地“满足公众出行需求、有效解决城市交通出行‘最后一公里’问题、缓解城市交通拥堵、构建绿色出行体系”[2]。

一、当前共享单车治理中的困境

共享单车是“互联网+”时代下衍生出的新兴事物，它对政府城市治理能力和企业经营管理水平提出了新的挑战，对公众的道德素养也提出了新的要求。在未实现协同治理前，共享单车的治理过程中存在着一系列的问题。

(一)政府责任界定不清，参与治理的政策执行力低

在共享单车治理的过程中，政府作为市场的“守夜人”，应充分发挥对市场监管的职能，从而更好地为社会服务。但在实际监管共享单车运营的过程中，却存在着不少监管的难点。

第一，共享单车管理部门繁多，职能职责分工不明确。对于城市治理中存在的共享单车乱投和乱停乱放等现象，政府管理部门的责任不明，尤其是交通、城管、住建等部门的管理范围没有划分清楚，导致该管的没有管好、不该管的乱管等现象频频出现。其中，涉及到各部门职责交叉的事项，更是都不愿意管，这样的政府监管模式只能造成资源浪费，最终以“一禁了之”收场。第二，政策执行力低下。在2017年8月，由国家交通运输部等10个部门联合发布的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》中，第4条明确提出，“要科学有序地投放共享单车”[2]。但自该文件下发后，在一、二线城市中，尤其是北京、上海、广州、深圳，共享单车过量投放的情况仍层出不穷，这说明虽然国务院相关部门颁布了合理控制企业投放共享单车的规范性文件，但是各地政府尚未针对共享单车的过量投放进行有效的控制，导致各地区无法从源头上遏制共享单车数量的迅猛增加。

(二)企业管理失责乱象，参与治理的管理规范度差

在共享单车治理的过程中，企业作为共享单车的提供者，需尽可能为公众营造一个良好的骑行空间，但企业在追求自身经济利益最大化的时候，可能会忽视社会责任。

一方面，企业间的无序竞争导致了治理的困难。据全球领先的互联网第三方数据挖掘整合机构——艾媒咨询发布的《2017Q1中国共享单车市场研究报告》显示，截至2017年3月，我国共享单车的总投放量已经达到400万辆，并且有超过10家共享单车企业正在全国各地投放自家品牌的自行车[3]。品牌的多样化给消费者带来了更多的骑行福利，同时也给城市带来了超负荷的承载压力。这种初期以占有更多市场份额为手段的恶性竞争，会使本身具有利用价值的资源闲置起来，导致企业运维难、政府监管难、公众骑行难。另一方面，企业的管理失责导致了治理的困难。针对车辆的乱停乱放现象，共享单车企业已经通过不断增加线下运维人员，有序地安置共享单车的停放，但该问题在一、二线城市依旧没有得到很好的解决，未实现车辆的理想停放状态，究其根本在于共享单车企业为了谋取利益，在发现一些市民违规停车时，并未及时采取扣除该用户信用分甚至押金等措施，而是放任这种行为不加管束。

(三)市民素质良莠不齐，参与治理时的整体积极性弱

在共享单车治理的过程中，这种所有权和使用权分开的分享经济模式，虽然增加了市民在使用时的获得感，却忽略了对市民责任感的强调。

首先，市民在使用共享单车时的责任感较低。市民在使用共享单车时，事实上也是在追求自身利益的最大化，为了方便自身出行，有的市民随意停放车辆。由于破坏共享单车的边际成本低，甚至出现了将共享单车喷上油漆改装为私人自行车的现象，使得共享单车资源成了“公地悲剧”。其次，市民看到共享单车遭损坏后的道德感低。由于少数用户对共享单车的肆意破坏、乱停乱放，造成了城市道路拥挤，企业运维成本增加，但不少市民依旧对此现象视而不见，参与治理的积极性弱。这无疑给企业带来了更大的运维难度，降低了企业在摆放安置共享单车停车位时的效率，也会导致政府在处理共享单车的乱象时无法及时找到问题的根源所在，增加了政府城市治理的成本。

二、协同治理理论的提出及特征

协同治理理论作为协同论和治理理论的交叉新兴理论，对社会系统协同发展起着至关重要的作用。同时，该理论为提升政府治理公共事务能力创造了良好的契机，我们需要把握协同治理理论的相关观点及特征，为共享单车的发展提供建设性的指导意见。

(一)协同治理理论的提出

联合国全球治理委员会阐述了协同治理的含义，即多个利益冲突的主体，通过协调、联合的方式让行动不断持续进行的过程。其重点讨论了治理主体的多元化、治理结构的多样化、联合动态系统和各子系统的合作。协同治理理论在西方已经发展得较为成熟，被应用于政治学、社会学、管理学等学科领域，对其他学科的研究也起到了极大的辅助作用。Agranoff等认为协同治理是为了制定执行公共政策、管理公共事务，单一或多个公共机构和非国家部门利害关系人达成共识的协商集体决策过程[4]。美国学者Ansell等认为协同治理是指通过与政府以外的生产者一起努力、共享自由裁量权的手段，来获得官方选定的公共目标[5]。

近年来，我国一些涉及该领域的研究人员也开始对协同理论进行探究，并重点针对其目的、执行特征等方面展开深入的分析。其中，重要的观点包括：协同治理是多中心主体通过协同合作的手段参与治理[6]。协同治理理论的核心内容是发挥政府、非营利组织、企业、公民个人多元主体的作用，使他们在参与公共生活的同时，也加入到公共管理的过程，形成和谐高效的治理网络[7]。协同治理是指在管理公共事务时，政府、民间组织和个人等子系统，借助系统中社会诸要素间非线性的协调、整合、互动，产生新能量，实现治理效能最大化，达到增加公共利益目的的过程[8]。综上所述，协同治理理论可以被认为是在社会各子系统具体的运作过程中，为了使治理主体多元化、效能最优化、公共利益最大化，最终实现各利益相关者和政府部门协同参与到社会治理活动中的行为方式。

(二)协同治理理论的主要特征

从目前已有的协同治理理论文献中可以看出，该理论还存在整体框架模糊、内容涉及范围较窄、理论应用于实际的范例较少等问题。因此，为了把协同治理理论更广泛地运用于现实生活、提高政府治理能力、发挥社会各方力量、使多数利益相关者都能参与到治理活动中来，就必须把握协同治理理论的主要特征，为社会公共事务的治理提供多种解决方案。

协同治理理论作为一门新兴理论，我们需从治理主体、子系统和规则三方面来分析它与其他理论范式的主要区别：第一，治理主体的多元性。协同治理的主体包括政府、企业、民间组织、家庭等，它强调主体的多样性。其目的是充分利用社会中的各组织资源，打破政府始终处于核心权威地位的局面，实现参与社会治理中各主体利益的均衡化。第二，各子系统的协同性。在协同治理的过程中，需保证治理主体具有平等自愿参与的权利，不能让任何主体始终处于交换的主导地位，政府也不能通过强制的手段，去阻碍各个组织间建立平等自愿的协商对话，旨在打造一个复杂、动态、多样、协同的治理空间。第三，规则制定的共同性。协同治理的过程，换言之就是集体行为的过程，其规则的制定是建立在各子系统相互信任的基础上。尽管多数时候政府部门会在规则制定中扮演主导者的角色，但协同治理规则实质上还是各组织之间共同协作和商议的结果。

三、共享单车协同治理的意义

协同治理理论要求我们系统化地看待经济社会的发展，相信整体力量大于部分力量之和。在共享单车快速发展的过程中，我们需要合理地运用协同治理理论，更好地实现共享单车治理的服务精准化，达成政府、市场、公众三方利益的均衡化，努力寻找到三方利益的最大公约数[9]。

(一)有利于提升政府的治理能力

从政府角度出发，共享单车的协同治理能够让政府与共享单车运营企业一同搭建更好的合作交流平台。共享单车作为城市交通中少有的绿色出行方式，在解决城市“最后一公里”出行难问题的同时，又积极响应了国家绿色出行、低碳环保的号召。共享单车的协同治理模式有利于促成政企合作新模式的产生，引导各企业间形成战略合作关系，促进政府加快职能转变，建设服务型政府，激发市场活力，不断提升政府治理能力和水平。

(二)有利于促进市场的良性发展

从企业角度出发，共享单车的协同治理能够更好地规范企业整体发展，避免同质化的恶性竞争。共享单车企业投放的初衷不应是利用占据市场份额的手段扩大对共享单车市场的供应量来维持企业盈利的营销优势，企业应研发出一种合理化的可持续发展的营销模式。政府引导企业向规范化管理发展，强化企业的社会责任，避免车辆的过量投放。同时，督促企业定时定量进行车辆检查维修；公众也可督促企业向便民化、利民化方向发展，及时清理废弃车辆，维修老旧破损车辆，定时把违规停放的共享单车摆放至规定的停车范围内。

(三)有利于增强市民的获得感

从公众角度出发，共享单车的协同治理是公众谋取利益的最佳途径。打造全方位、多元化的治理模式是为公众提供保护自身诉求、维护自身利益的最好平台，通过协同治理的良好渠道，打通政府、企业、公众三方的沟通交流障碍，让公众在参与协同治理时也能拥有话语权。同时，这种多元化的治理模式还可以满足多方利益，弥补市场失灵，增强市民的获得感、满意度，从而发展出一条便民、利民的共享单车治理之路。

四、共享单车协同治理的路径

共享单车协同治理是在尊重市场运行规律的前提下，充分发挥政府、市场、社会三方的治理力量，以建立公共信任为出发点，整合各主体资源，提高社会治理的效率。在这一过程中要秉承结果理念、顾客理念、共享理念，构建协同治理的事前预防、事中协调、事后奖惩机制。

(一)共享单车协同治理的主体

共享单车协同治理的主体大致可划分为3个部分——政府、市场、社会。政府主体的职能在于制定共享单车相应的规范管理制度和对共享单车事前、事中、事后发生的问题进行检查、督促和监管，实现既掌舵又划桨的目的。市场主体是指共享单车运营企业，具体包括摩拜、ofo、永安行等，其职能主要涉及金融、技术、管理等，金融职能涵盖共享单车的融资、筹资，技术职能包括共享单车以及配套设施的研发，管理职能含有投放、运维、安全保障等。社会主体是指公众，其中不止是共享单车的使用者，还有社区居民以及租赁自行车商贩、人力车司机等。

(二)共享单车协同治理的理念

共享单车所拥有的环保、低碳、自由及便捷等属性，令其深受市民喜爱，整个产业具有较强的经济价值和市场热度。但政府在治理共享单车问题上可能还存在一定的思想束缚，目前也很少有监管机构能够在关注经济发展效能的同时，兼顾实现国家治理现代化和和谐社会构建的要求[10]。因此我们认为，在共享单车协同治理的过程中应当寻求一定的思想解放，树立结果理念、顾客理念和共享理念来引导共享单车产业健康发展。

结果理念。结果理念在共享单车协同治理语境下的核心内容是注重各主体最终所获得的效益和结果。在共享单车协同治理的过程中，各主体由于追求自身利益的最大化，难免会陷入“囚徒困境”。因此，我们需要树立结果理念，使得各方的利益均衡化，从而避免“公地悲剧”的发生。从政府角度出发，投放共享单车的目的在于缓解城市交通拥堵现象，创造美好的城市环境。因此，政府要做好对共享单车企业的监管工作，同时鼓励更多的市民采用绿色出行方式。从企业角度出发，其目的在于盈利和抢占更多的市场份额。因此，共享单车企业需要统筹规划安排良好的配套设施，建立诚信体系、信用机制，做好线上线下运营工作，给公众提供使用便利。从公众角度出发，其目的是快速便捷地使用共享单车、方便自身出行。因此，公众就需要遵守交通规则、停放规则，规范自身行为，使共享单车能够可持续地被利用。

顾客理念。顾客理念在共享单车协同治理语境下的核心内容是为了让共享单车使用者享受到最佳的服务，同时激发企业技术创新水平，促使政府为维护公众利益而提供更全面的监管。在共享单车协同治理中，公众作为公共服务的享受者，在消费中理应获得优质的公共服务，而企业作为共享单车提供的主体，政府作为共享单车发展的引导者，需要树立顾客至上理念，转变传统思维，厘清政府、企业的责任范围[11]。为使更多的市民能够在骑行的过程中拥有满足感、幸福感，企业需要不断提升自己的服务能力，政府也需加大监管力度，从共享单车的放、行、停等三个方面提供更加优质的服务保障。

共享理念。共享理念在共享单车协同治理语境下的核心内容是实现多方主体数据的共享、管理的共商。一方面，在共享单车协同治理的过程中开放政府、企业拥有的数据信息，能够加快多方协同治理的效率，充分利用现代化科学技术，如大数据、物联网和“互联网+”等手段，汇聚数据桥梁，使政府、企业、公众在平等协商的基础上，构建互相信任的机制，增加三方的互动频次，保障新信息更具时效性和实用性。另一方面，数据共享是管理共商的前提，要构建三方协同治理的局面，就必须在数据、信息开放共享的环境下，加大三方间的沟通交流，构建制度性的信用机制，让共享单车企业通过政府提供的监控数据，合理规划投放数量、投放区域；让用户通过共享单车企业提供的无桩停放点，规范停放共享单车；让政府通过用户反馈的意见信息，完善相关公共政策。

(三)共享单车协同治理的机制

我们认为可以从参与治理的主体出发，建立共享单车协同治理的事前预防机制、事中协调机制和事后奖惩机制，对共享单车发展的全过程进行有效地监督管理，协同各方利益，达到最佳治理效果。

建立共享单车协同治理的事前预防机制。预防而不是治疗，在共享单车的协同治理过程中，政府、企业和公众三方主体要互相督促做好事前的预防工作，建立共享单车协同治理的事前预防机制，使共享单车的管理更具有前瞻性[11]。一方面，在车辆投放上，政府部门可利用大数据、云计算等互联网技术，根据城市的个性化需求，控制投放量。同时，针对一、二线城市出现的过度投放情况，应利用实时数据分析出车辆集中使用点，让企业能够更合理地规划投放区域。针对三、四线城市出现的市场准入门槛高、使用率过低等情况，政府可降低市场准入门槛，让共享单车企业能够进入三、四线城市。此外，还要加强三、四线城市对于绿色出行理念的宣传力度，让更多的市民加入到低碳骑行的队伍中。企业要开发实时精准的数据监控软件，收集每辆共享单车的骑行时长、范围，对其骑行涉及的区域进行精准定位，从而合理地安排不同类型共享单车的投放区域。市民可通过政府、企业的官方互动平台及时反映自身需求，让政府能正确督促、合理引导共享单车企业投放，让企业能够获取用户意见，改善自身投放方案。另一方面，在合理规划停车点问题上，政府可督促共享单车企业利用互联网技术构建智能化网路，努力实现车辆停放点与地铁站、公交站的无缝连接。共享单车企业可以通过大数据采集大多数用户长期选择共享单车停放的区域，根据热力图合理划分停车位[13]。市民可进入各大共享单车公司的官方微信号、微博等网络信息平台，提出个人对于停车位设置的意见或建议。

建立共享单车协同治理的事中协调机制。沟通协同是实现共享单车协同治理的重要环节，政府的适当干预、企业的自主调节以及公众的积极参与都需要搭建彼此之间相互沟通的桥梁。建立共享单车协同治理的事中协调机制，可以提高政府政策制定的准确性、企业管理的时效性、用户使用的便捷性[14]。一方面，建立各主体之间的内部协调机制。各个管理共享单车的政府部门间应进行充分的沟通协作，协同联动地制定共享单车的鼓励规范政策意见。共享单车企业可以联合起来建立数据信息共享库，对共享单车进行精准投放，共同参与停车点的规划和安排。骑行用户、社区组织、摩的司机、自行车租赁商贩、人力/电动三轮车司机等主体之间可以相互沟通自身的利益诉求，针对共享单车企业做得不合理的地方，共同协商，提出合理的意见或建议并能够反馈给政府部门。另一方面，建立各主体之间的外部协调机制。针对慢行车道的规划问题，政府部门要在做好宏观调控工作的同时，收集企业的骑行数据信息、公众的出行需求，完善车道规划路线。针对车辆乱停乱放的问题，企业要做好共享单车线下维护工作，对公众反馈的意见进行及时处理，对政府部门提出的要求进行及时整改。针对车辆损坏严重的问题，公众也可向共享单车企业反馈共享单车损坏的情况，构建信用评分机制，维护共享单车健康发展。

建立共享单车协同治理的事后奖惩机制。事后奖惩机制的建立与完善是从根本上保障共享单车协同治理更好更快进行的重要制度，它具有激励和控制的双重效果。在共享单车的多元主体协同治理过程中，可以采取奖励机制和惩罚机制相结合的方式，对共享单车企业和骑行用户的行为进行规范和约束。一方面，建立企业与用户之间的信用奖惩机制。针对用户骑行违法违规问题，共享单车企业可以采取联合收集信息的方式，组建信用信息联盟小组，获得用户信用记录。还可以通过构建企业和用户之间的基础信用数据平台，对骑行表现较好的星级用户，奖励骑行小时、升级使用套餐、几天内骑行免押金等；对于骑行表现较差、信用分数较低的用户，根据信用负分值决定暂停该用户的骑行时间。另一方面，建立政府与企业之间的信用奖惩机制。采用企业信用积分模式，根据各企业对共享单车的日常管理表现评出不同等级的星级企业，根据企业的星级评估结果，做出相应的奖惩措施：获得三至五星的共享单车企业，每年可适当提高共享单车的投放准入量，获得一至三星的共享单车企业，鼓励其针对不足之处进行整改。对于负分严重的共享单车企业，相关政府部门可针对其违反的具体事项实施处罚，轻则处以罚款，重则要求其退出市场。

五、结语

绿水青山就是金山银山，鼓励和支持共享单车行业的发展能够更好地促进经济社会的进步，积极发挥政府，企业，公众的协同治理力量，有助于构建我国共建共享共治的社会治理格局，让城市交通出行更加绿色、协调、可持续。提倡使用共享单车，正是因为它解决了城市“最后一公里”的难题，缓解了城市交通的拥堵，践行了低碳出行的观念。由此可见，在面对当下乃至今后共享单车治理中所出现的难点问题时，政府、市场、公众更需要携起手来，共同构建协同治理机制，积极探索出一条适合我国共享单车协同治理发展的道路。