从嵌入式治理到分类管理：宅基地制度变迁回顾与展望

2018-03-18，

四川大学学报（哲学社会科学版） 2018年3期

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一、问题与进路

学科视角下的宅基地资源有四重属性，分别是自然、经济、社会、制度属性。其中哪类属性占据主导地位，不仅要看利用活动还要看制度规定。自有“宅基地”概念以来，相关制度不断变迁，但宅基地制度目标没变。经济变迁对不同农村宅基地影响不同，一般农村宅基地的财产属性较弱、社会属性较强。我们应立足宅基地属性，提高宅基地管理水平，实现宅基地制度效率。

(一)问题提出：宅基地制度之争

农村宅基地制度是中国特色土地制度之一，对于保障“居者有其屋”和维护社会稳定，发挥着不可替代的基础性作用。宅基地制度近期颇受关注，既与征地制实践的问题有关，也与耕地保护红线政策有关。我们根据研究内容的不同，将宅基地制度研究分为两块：

一块是宅基地的产权视角研究。相关研究认为，宅基地处分权、收益权的缺失，是宅基地隐性流转的根源。只有实现两类土地同价同权，实行宅基地的用益物权改革，建立竞争有序的土地市场规则，才能彻底解决宅基地管理问题。*张曙光主笔：《博弈：地权的细分、实施和保护》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第126页；厉以宁：《论城乡二元体制改革》，《北京大学学报》2008年第2期。相反的观点认为，开禁或变相开禁宅基地交易权利，只会满足强势利益群体的诉求，对维护农村社会稳定、推动城乡经济发展，有百害而无一利。发达地区开禁宅基地交易的教训警示我们，应重视多数农民居住权益，完善管理制度而非改革产权制度。*孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，《法学评论》2005年第4期；贺雪峰：《地权的逻辑II》，北京：东方出版社，2013年，第178-180页。

另一块是宅基地的管理视角研究。相关研究认为，当前小产权房的屡禁不止、征地冲突的愈演愈烈、城乡建设用地的双扩大，说明宅基地管理制度有问题。只有修改土地管理法，强化农民的土地权利，建立宅基地复合所有制，才能适应市场经济发展。*张千帆：《如何修改〈土地管理法〉》，《学习与探索》2012年第6期；韩康：《启动中国农村宅基地的市场化改革》，《国家行政学院学报》2008年第4期。相反的观点认为，宅基地管理主要是技术而非体制问题，管理制度改革应与土地公有制相契合。深入清理两类农村宅基地问题，会发现管理制度改革缺乏现实依据，决策者应稳步推进改革、完善宅基地管理制度。*刘锐：《“小产权房”问题再认识》，《现代经济探讨》2013年第12期；桂华、贺雪峰：《宅基地管理与物权法的适用限度》，《法学研究》2014年第4期。

上述研究存在三方面不足：一是应然探讨多于实然分析。不少研究以产权明晰为立论起点，以充分交易和经济效率为目标，对宅基地利用问题分析不全面，价值预设强。二是实证研究与理论分析两张皮。城乡经济发展水平不同，土地商品化程度有差异，只探讨商品化程度高的宅基地，有些片面。三是宏微观分析多中观研究少。宅基地利用问题的出现，既可能源于产权制度不适应社会现实，也可能源于管理制度不适应产权现状，*邓大才：《产权单位与治理单位的关联性研究》，《中国社会科学》2015年第7期。非此即彼考察缺乏中观视野。我们应全面深入分析宅基地利用问题，立足宅基地属性探讨提高其效率的路径。

(二)研究路径：宅基地制度效率

伊利·莫尔豪斯认为，土地的自然属性包括不可移动性、区位肥瘦程度及土地的耐久性。*伊利·莫尔豪斯：《土地经济学原理》，腾维藻译，北京：商务印书馆，1982年，第5-8页。不可移动意味着当土地参与利用活动，附着于土地上的利益不是均衡的。我们根据土地级差收益差异，将农村分为中西部一般农村、沿海发达和城郊农村。人们是将宅基地当作社会的一部分还是脱嵌于社会的资产，取决于经济发展带来的土地商品化性质。当宅基地主要服务于农村生产和生活，宅基地交易价值和比率不清楚，交易主要不遵从个人利益计算，宅基地财产属性表现弱，我们就称其为一般农村宅基地。宅基地财产属性不高，意味着宅基地不是财产，我们应依据宅基地具体属性，结合宅基地的制度结构，制定契合的资源管理制度，以实现宅基地的制度效率。

一般农村宅基地制度，主要解决两大问题，一是贯彻一户一宅原则，保障村民居住权益；二是集约利用宅基地，保障耕地动态平衡。从利用角度看，占用特定位置的宅基地建房，意味着他人不能再占该位置，优越的位置会带来村民间竞争。另外，村民建房过程对邻居不排他，若房屋建得过高、房屋间距过窄、肆意占用土地，会影响通风、排水、采光、过路等，相邻者就会与建房者起争执。按照既定的村庄规划建房，扩大宅基地的正外部性，是居住有序的应有之义。另外，村民建房要在村社内完成，集体成员有权获得宅基地，非集体成员无权占用宅基地。如果不合理分配宅基地，保障集体成员应有权益，村民就不会集约利用土地，甚至可能占用耕地建房。再者，集体范围的宅基地总量有限，如果不收回超占和废弃的宅基地，人口增加将带来宅基地的不断占用，最终形成“公地悲剧”。依据奥斯特罗姆的定义，公共池塘资源是由多个个人或企业使用的，他们的使用不对公共资源系统外的环境产生重大影响，但在系统内部排斥潜在受益者的成本较高。*埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海：上海译文出版社，2012年，第36-37页。从宅基地制度的双重目标、以集体为宅基地分配单位、利用的高竞争低排他特点，我们借鉴奥斯特罗姆的类型划分，将宅基地资源看作“公共池塘资源”。

宅基地资源易与公共产品混同。不少研究从土地资源有限性及保障粮食安全的角度，认为应加强耕地的国家保护。理由是理性个体为了自私利益，会想尽办法占用公共资源，由此带来个体间矛盾及耕地资源的破坏。因此，必须建立强大的中央政府，实施对宅基地的绝对公共控制。问题是，既使集中控制、加强监管、惩罚有力，科层制链条过长本身带来的信息准确性差，亦使耕地保护导向的宅基地管理效率低。

宅基地同样易与私人产品混同。不少研究认为，可以将土地资源分为两半，一半作为耕地资源被强制保护，一半作为财产资源被自由使用。只有完善用途管制制度、建立土地发展权利，才可以兼顾土地利用的公平与效率。自然资源产权类型的变迁，一看资源属性，二看经济发展。当宅基地作为居住用地利用，利用过程就天然具有外部性，宅基地产权属性很难被改变，建立新市场新制度的交易费用就高。

为深入分析一般农村宅基地现状及问题，探讨实现宅基地效率的治理方案，我们于2014年3-7月，对鄂中、皖北农村进行全面调查。调查采用深度访谈和实地观察收集资料的方法，访谈对象包括县国土局领导，乡镇分管领导、主要涉农部门负责人，在任和离任村干部，普通村民等。为避免将两类农村宅基地混同讨论，本研究只探讨一般农村宅基地制度实践，选取鄂中金村和皖北宿村作考察对象，聚焦相关制度变迁对宅基地利用的影响。

二、宅基地的嵌入式治理及变迁

根据奥斯特罗姆的多层次分析方法，我们将宅基地制度分为三个层次，分别是国家层次、集体层次、农民层次。要对作为公共池塘资源的宅基地进行有效管理，除了区分“国家层次”和“集体层次”以保障宅基地的供给和利用边界，更重要的是在供给与占有间形成一致协议。“国家层次”决定正式地权及管理制度，“集体层次”确定社会产权及治理机制。当宅基地产权结构变化不大，宅基地利用问题的出现主要源于管理制度变迁。

(一)嵌入式治理制度的形成

依照宅基地资源的产权类型，宅基地供给单位是有边界的。在由个体构成的集体组织中，只要集体成员达成社会合约，就能实现宅基地的利用效率。事实上，在正式宅基地制度出台前，农村普遍存在非正式规则。如在传统浙北农村，房屋间弄堂长期保持2米，若是违反会遭遇集体谴责；在鲁东农村，同排老房子地基相对整齐，村民说建高了会引起邻里矛盾；在赣西北农村，宗族成员均不会在祠堂所在地基上建房，说会影响家族兴旺损害自家运势。宅基地非正式使用制度，依托生态环境和社会环境，虽不乏封建迷信因素，却能克服利用外部性。

新中国成立后，我国曾短暂实行宅基地私有制，但很快向土地公有制度过渡。1958年颁布《高级农业合作社示范章程》，宅基地利用被纳入规范管理，宅基地的处置权受限制，家庭的生产功能被剥离，宅基地被作为生活资料。但是，由于当时的社会生产力水平低，宅基地非正式规则仍发挥作用。1958年通过的《关于在农村建立人民公社的决议》规定，“农业社的生产资料如农村土地，生活资料如自留地全部划归人民公社所有”，*详见作为人民公社创建典型的《嵖岈山卫星人民公社试行简章(草案)》，《人民日报》1958年9月4日。超大规模人民公社破坏了集体治理边界，带来宅基地和农地使用的低效率。1962年出台的《农村人民公社工作条例(修正草案)》第45、40条，从三个方面规定农村宅基地利用：一是确立了“三级所有、生产队为基础”的农地制度，标志着国家对传统地权边界的认可；二是规定“社员新建房屋的地点，要由生产队统一规划，尽可能不占用耕地”，标志着村社主导的宅基地分配和管理制度确立；三是规定“成员可以耕种由集体分配的自留地，……自留地生产的农产品，不征收农业税，不计统购”，标志着小农家庭生产功能的部分恢复。1963年出台的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》第3条规定“社员需要新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，社员新建宅基住宅占地无论是否耕地，一律不收地价”，通过明确宅基地取得方式，村民居住权益得到保障。

经过集体化改造，有的生产队与自然村重叠；有的自然村人数多地方大，被生产大队或生产小队分割；有的自然村人口少、地域规模较小，于是几个自然村构成一个生产队。不论哪种类型，制度建构及共同生产生活实践，使自主治理单位落在村社一级。皖北宿村地处黄淮海平原，人地关系自古紧张，土地耕种价值高。集体一方面按中央政策分配自留地，一方面实施“宅田合一”的土政策，“宅”即宅基地，“田”即大田地。具体办法是，生产队将土地划分为几个等级，将地力差的土地作为宅基地。如果农户有闲钱想多占宅基地，就要扣除同等面积的自留地。生产队长为了节约用地，要求新建房屋成一条线。村民为了利用自留地，注意节约土地建房。

鄂中金村地处江汉平原边缘，人地关系较为松散。生产队更在乎扩大耕地面积，对挖潜自留地积极性不高，自留地主要作为宅基地用。特殊时期如农业学大寨盛行时，金村积极响应中央精神，提出“筛子大、扁担长、都要种上革命粮”口号，积极动员改荒地为旱地和水田，对农民建房进行主动管理，要求新建房屋高度一致，外观及朝向整齐划一，如果出现超占宅基地情况，生产队一律无偿收回。1978年出台的《农村人民公社工作条件(试行草案)》提出“按照有利生产、方便生活、合乎卫生、尽量不占耕地的原则”，“做出建设居民点的统一规划”。金村更加明确地实施集中居住，由生产小队与大队进行协商，统一规划后要求凡搬迁到居民点的村民，必须按照一户一宅原则退出老宅基地。经过多年引导规范和农民自愿搬迁，不仅避免了大拆大建的矛盾，老宅基地大多复垦为耕地，村庄居住环境得到明显改善。

人民公社制度实践存在不少问题，但在宅基地管理上是有效率的。生产队被界定为宅基地供给单位，与一般产权组织有较大不同。个体与集体不是零和博弈关系，监督和激励无法进行绝对化区分。之所以出现宅基地利用的高效率，源于宅基地产权与治理单位契合。生产队是个熟人社会，人们相互知根知底，在缺乏流动的条件下，村民会有长远预期。集体与农民的博弈是重复的，违规占地的监督成本低。同时，作为国家赋权的组织，生产队嵌入熟人社会，要受到非正式关系网络约束，如果生产队违规分配宅基地，集体的舆论谴责会加以规范。由此，当上级政府调动集体治理积极性，正式地权与社会产权边界的一致，使得无论集体还是农民均遵守合约。自主治理机制的形成，带来宅基地利用的高效率。

(二)嵌入体制的变迁及问题

从事宅基地管理的村社集体并不是处在真空中，它要受选择规则及乡镇治理制度和任务的影响。1970年代末人民公社制度解体，土地所有权与使用权相分离。尽管分田到户后的农民仍要缴纳税费，但“交够国家的、留足集体的、剩下是自己的”，激励效果要大于交够国家的、剩下的收益生产队均分的体制。小农家庭生产功能的完全恢复，一方面调动了农户生产的积极性，一方面带来高涨的宅基地诉求。据相关数据统计，1978—1979年全国农村建房总计4亿平方米，相当于之前20年农村建房总面积的1/4，1980年的建房总面积更是高达5亿平方米。*王旭东：《中国农村宅基地制度研究》，北京：中国建筑工业出版社，2011年，第58-59页。宅基地占用面积的飙升，带来乱占滥用耕地的情况，及无规划带来的建房纠纷。

宅基地管理有三个层次，一是控制农村宅基地扩张，二是构建新型居住秩序，三是实现宅基地高效利用。它有赖治理单位与产权单位相契合，产权治理组织的积极性得以调动。但是，1980年代后宅基地管理制度发生了较大变化。按照1982年的《土地管理法》，农村土地由五级政府分块管辖，职能部门要服从同级政府管理。1986年国家土地管理局成立，各级政府随之成立土地管理部门。尽管乡镇建立专门的管理组织，日常宅基地管理仍以村社为主。按照1988的《村委会组织法》，生产小队不再是法定宅基地管理单位，生产大队成为最基层宅基地管理单位。宅基地审批、规划、管理等权力的相对分散，要求乡镇政府、建设部门、国土部门与村组织协同。一般情况下，村组织会赋权给村民小组，注意维护小组长的权威；小组长主要利益和关系完全在村，要求他在做决策时遵从公共利益；只要小组长批准宅基地不越界，尤其是没有触碰到国土管理红线，上报给村组织和政府的申请，多会得到批准。对不遵守宅基地规则者，小组长可利用面子或人情，通过做工作促成其同意，对耍蛮斗狠不配合的村民，小组长会上报给村组织，由两级干部共同做工作，若少数村民仍固执己见，村组织可以利用分配权，对其后续待办的事务，进行拖延或不予理睬，从而迫使其最终同意，保障宅基地的利用效率。

与金村相隔不远的另一村，村集体为集约利用土地，1984年制定建设规划。村组织放权给村民小组，由小组长召集村民协商，根据小组的地理环境，制定出建设规划图样，再由村组两级协调规划，报政府部门核实规范。村组两级先实施调地，预留可分配的宅基地，再按照规划公平分配，房屋建设纠纷因此较少。类似的集体规划管理模式，在皖北农村同样有展现。如在宿村，分田到户后，村组出于耕种方便的考虑，全村统筹设置几个居住点，然后继续推行“宅田合一”，即宅基地和耕地分配相挂钩，凡是村民多占宅基地的，从其分得的耕地中自动减少多占的部分，反之亦然。村民为了增加收益，希望多种些土地，一般不多占宅基地。

但是，该时期的乡村组织，既要完成税费缴纳任务，自己同样有利益诉求，它没有动力提高宅基地利用效率。1994年的分税制改革，造成中西部乡镇的财政困局。据国务院发展研究中心2002年的中部三省调查，大部分乡镇政府不能足额按时发放财政工资，许多乡镇半年时间只发过一个月的工资，“吃饭财政”让乡镇政府的运转步履维艰。*陈锡文主编：《中国县乡财政与农民增收问题研究》，太原：山西经济出版社，2003年，第117-118页。乡镇财政分为三大块，预算内财政、预算外财政和非预算收入。既然预算内财政无法满足需要，乡镇就打预算外收入的主意，收取“三提五统”时增加额度，利用各种职务的便利搭车收费，宅基地管理因此出现问题。

金村所在阳镇国土所，1990年代无力发放基础工资，要靠收取宅基地费发放。有些政府领导又安插亲戚进来，国土所最多时有14～15名干部。所长叶某说：那时的工作经费按人头算，人员工资不归国土所管，所里要多搞经费就多报干部，进来的干部没有基础工资，只能自己想法从下面捞。当时审批一处宅基地，要收200～300元，最多时收500元。干部为收钱不仅随意批地，而且对违规建房听之任之。

农民建房不仅需到国土所审批，还要接受城建部门的管理。城建所负责的规划和建设，面临着与国土所类似的问题。同样在阳镇，1990年代城建人员最多时，有专职人员14人，聘用人员20多人，利用职权收规划费，在当时当地很是正常。乡镇主要工作是“收粮派款、刮宫引产”，城建所要围绕乡镇中心工作做好协助。村镇规划因不是中心工作，没有专门的工作经费而被搁置。

按照村委会组织法要求，乡村两级不是隶属关系而是指导被指导关系，村组织没有义务帮助乡镇政府收缴农业税。乡镇政府要动员村组织收缴税费，必须以利益刺激调动村组织积极性。既有行政体制下村干部无向上晋升的渠道，直接激励措施是默许村组织以权谋私，一户多宅、违规建设等频发村组织的滥权现象增多，成为一般农村的普遍问题。

三、宅基地的分类管理及问题

从逻辑层面分析，国家管理宅基地牵涉两个因素，分别是管理意愿和管理能力。前者指国家对宅基地的管理意向及意向强弱，后者指国家对宅基地的具体管理状况。嵌入型治理模式及其宅基地利用效率出现问题，源于国家管理宅基地的意向不强。当国家对包括宅基地在内的土地资源越发重视，依靠乡村两级管理又难以实现目标，国家即果断上收基层管理权力，自己走上前台进行土地分类管理。当管理制度偏离宅基地制度目标，宅基地利用将难实现制度效率。

(一)保护耕地与宅基地利用

1980年代以来，宅基地占用土地井喷式扩张，引发趋紧的宅基地管理制度。如1982年中央提出“珍惜和合理利用每寸土地”的国策，同年出台的《关于切实解决滥占耕地建房问题的报告》第1-2条要求，“严格控制占用耕地建房，……坚决刹住干部带头占地建设风”，1985年出台的《村镇建设管理暂行规定》第5、7条提出：“尚未制定规划和规划未经审批的村镇，不得随意建设，……村镇总体规划由所在镇(乡)人民政府负责编制，村的建设规划由所在村民委员会负责编制。”

就调查情况看，1980年代宅基地面积的增加，主要与农民的生产生活用地需要，及学校、卫生室、村委会等公共设施建设有关。在金村，集体化时期的宅基地包括屋基地和自留地，分田到户后的宅基地不仅包括屋基地，还包括禾场、堰塘、园圃、菜园占地，主要是农民为增加收益，扩大了宅基地社会功能，其实，屋基地面积增加不多。以李某为例，人民公社时期，他的主房有60～70平方米，1985年改建房屋后，其3间主房共80平方米，附属房3间共54平方米，包括猪圈、厨房、杂物间。但是，加上堰塘、园圃、菜园，宅基地面积达到2亩多。宅基地利用问题的出现，表面看来是农民违规占地、滥用耕地，深层原因是宅基地的管理单位大于产权单位，管理者回应农民宅基地诉求的动力不足。当大部分乡村没有制定建设规划，不少村民就自发选址建房，乱搭乱建带来的外部性，引发大量的宅基地纠纷。中央不断发文要求制止违建，只能治标无法疏导诉求，相关政策落实效果一般。

相较村民自发建设带来的耕地浪费，地方政府违规批地占地更严重。据不完全统计，1991—1994年，地方政府应报国务院审批的占地项目1080件，实际只上报202件，不到18.7%。*甘藏春主编：《社会转型与中国土地管理制度改革》，北京：中国发展出版社，2014年，第85-86页。1986年出台的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，1986年出台的《土地管理法》，1997年出台的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》等，均试图严格建设用地的审批管理，制止地方越权审批占地行为，但限于央地间的信息不对称，及地方的强大经济发展压力，相关制度的震慑作用有限。据测算，1984—2001年，中国城市数量增加1.8倍，城市人口增加了1.4倍，但城市建成区面积扩大3倍以上，粗放占地成为城市扩张的关键。*刘新卫等：《中国土地资源集约利用研究》，北京：地质出版社，2006年，第25-27页。为提高耕地保护水平，提升农地非农化效率，中央大幅度变改管理制度，带来宅基地利用方式的变迁。

1998年的《土地管理法》将我国土地分为三类，分别是农用地、建设用地和未利用地，宅基地被归为农村建设用地。中央要保障18亿亩耕地红线，需要国土部门实地测量，确定耕地和宅基地面积。金村所在阳镇，2008年进行土地二调，国土人员为了减少矛盾，根据宅基地的地方性知识，将禾场、园圃归并为建设用地，凡大于400平米的堰塘，就将其做成水面图斑，凡小于400平米的堰塘，就确定其为建设用地。考虑到自留地在房屋周围，国土人员确定其为宅基地。由此，不少农户的宅基地有3亩，多的高达8亩。实际多数农户的居住面积不超过200平米，其余是具有生产生活功能的附属地。耕地与宅基地统计数字的误差，主要是一般农村土地市场化程度低，社会未发育明确土地分类标准。只因统计口径差异，变成宅基地占地过多，及数字上的耕地浪费。

出于减少建设占地保护耕地的考虑，中央制定偏紧的建设用地计划。农民新建住宅要申请宅基地，需按照土地利用年度计划。尽管国家坚持一户一宅、应保尽保原则，要求地方政府在年度计划指标中，优先安排农转用指标给宅基地。然而按照2004年出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》，宅基地指标与城市扩张占地指标使用的是上级分配的同一用地指标，若分配的宅基地指标过多，就会影响本地的经济发展。实际上，由上到下层层克扣指标，下发到乡镇一级已很少，乡镇同样要考虑项目落地，农民建房指标因此稀少。按需分配的宅基地制度，因指标少影响分配公平。

按照《土地管理法》第44条，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，及第62条，“农村村民建住宅，应当符合乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准”，农民建房由县级以上政府批准，乡镇政府只发挥上传下达功能，带来两大宅基地管理难题：一是即使乡镇上报农民宅基地要求，每年一次的农地转用审批手续，由于程序复杂、时间过长，农民提出建房申请后，很难获得及时的批准。当宅基地现实功能迫切，却遭遇行政程序拖延，不少农民会“不批就建”。二是村组织完全丧失管理宅基地功能，对于农民建房申请的宅基地，即使它判断该诉求不甚合理，管理责任缺失使其难有动力制止。村组织的不愿协助造成信息不对称，带来政府管理和审批宅基地盲区。考虑到一般乡镇人手和经费不足，动态巡查和土地执法存在困难，不少县国土局设立土地协管员，一般由村书记或主任兼任，国土局每年补贴200～300元，协管员职能是作为线人检举违建。微薄的报酬难以产生正向激励，协管员一般会尽量少举报以免得罪村民。

中央为促进土地集约利用，鼓励农村建设用地整理。村社集体要满足农民建房需求，需要盘活存量集体建设用地，对空心化住宅、一户多宅进行调查，制定合理的村庄整治和建设规划。按照奥斯特罗姆的自主治理方案，若村社的共享规范及社会资本强大，能解决制度供给、可信承诺及相互监督问题，*埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，第49-55页。多余宅基地的消化和盘活就会比较容易。问题是，1990年代以来，市场经济和大众传媒渗透强烈，村民职业和收入多元带来交往差异，村社共同体在内外夹击下约束力变弱，整治宅基地需要加强赋权和边界保障。而2002年以来的税费改革及乡村体制改革，精减村干部人数、限制村财资源；加上两工制度瓦解，林权制度改革，机动地被收回，使集体治理能力丧失殆尽，村组织因此遵从“不得罪逻辑”。

(二)宅基地的城乡联动

2000年以来，随着城市化、工业化的快速推进，大量农民不仅进城务工，而且自发迁移到城市居住。一方面，农村人口减少没有带来宅基地减少，如何整理废弃宅基地增加耕地面积，弥补城市快速扩张占地问题，成为城乡建设用地统筹议题。另一方面，随着农民收入水平提高，对宅基地要求快速提高，如何引导农民退出宅基地、合理利用宅基地，成为当务之急。

依照1998年后的宅基地制度，农民要新建住宅，不仅需要宅基地指标，还需要符合规划要求。鄂中金村所在区县，政府为引导农民集中居住，推动宅基地的有序退出，曾对一般农村发放调查问卷。政府设计了两套方案，一套是实施村为单位的居住，即全村人口集中到一个点，该居住点既可以是小城镇，又可以是新型农民社区，一套是实施小组为单位的居住，全村最终建设多少个居住点，有赖乡村合作及村民自治决定。两套方案的目标很明显，第一套是为了更高效地投入公共设施和服务，第二套主要考虑居住点在耕作半径内。对问卷进行统计发现，支持第一种方案的人较少，支持第二种方案的占50%。将支持第二种方案的村民，依据年龄、职业等分别统计，60岁以上的在村老人，对居住的要求不高，不愿折腾迁移住处。40～60岁的村民坚定支持第二套方案，主要是他们因能力和机遇限制，没能在稍早的年龄顺利进城，对农业的就业和保障功能有认知，对公共服务和设施的便利存在较高要求。40岁以下的年轻人，大多有“跳农门”想法，对第二套方案不认可。从宅基地制度目标看，呼应40～60岁的农民居住诉求，能更有效促进土地节约利用。该县依照第二种方案实施，5年来拆旧建新矛盾一直少，农民对该类集居模式满意度高。

就调查经验看，村民自治导向的集中居住模式，实施成本低、效果好、无后续问题。但是，要调动集体自主治理的积极性，激活自治制度，遵照自治程序，需要政府尤其是乡镇授权和支持，但是，乡镇政府处于多重任务压力下，没有动力实施宅基地的自主治理。首先，中央严控农村居住点规模和范围，要求基层政府按规划审批用地，逐步引导农民向中心村和小城镇集中。*参见1999年国务院颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，2004年12月27日，http:∥www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/tdglflfg/200412/t20041227_63701.htm，2017年7月26日。如果规划的集中居住点多、占用土地面积大，不仅会挤占有限指标延缓发展，而且与节约用地的大方向背离。其次，一个普通村庄规划的编制，不包括后续的跟踪修改，需费用一般为2～5万元。多数村社没有编制的经费，要以村镇规划主导宅基地管理，需要乡镇加大规划编制预算。但是，后税费时期的乡镇政府，财政拮据状况不仅没有改善，反而更加严重。乡镇多会选择对中心村进行规划，非中心村的建设规划被有意搁置。有的县乡为了追求政绩，好高骛远地编制规划，大拆大建推“万人社区”，将建设指标落在乡镇周边村庄，将基本农田指标落在偏远农村，非规划区的农民新建、改建因此不合法。

规划不仅要编制，还要能高效落地。理想方案是，乡村两级合作调整土地，再宣传引导农民在规划区内建房。《土地管理法》延续二轮延包政策精神，规定30年承包期内稳定土地使用权，村社集体调整农用地的成本增大。若乡镇先征地再规划，农民要承担征地费用。若乡镇只规划不征地，村民建房要与人协商。规划建设区因位置优越升值，若被占地农户漫天要价不妥协，在规划区建房要多出资金。除此之外，若县乡不加强基础设施投入，该成本就会转嫁给规划区的农民。我们调研的鄂中某中心村，计算“三通一平”和占地费，购买一个宅基地要10万元，对家境一般的村民形成排斥。因此，占用自家的耕地建房，或者直接在原址改建，或者私下流转土地建房，成为不少村民的选择。

当政府主导的建设规划模式，因规划编制和实施成本高，加大普通农民的建房负担，如何输入资源弥补该类支出，便成为政府的主要考虑目标。1998年以来的土地管理制度，将用途管制作为主要管理模式。在该模式下，地方需要保护的耕地面积，不低于上级下发的保护指标，地方发展需要的建设用地指标，不得突破上级分配的指令指标。一方面，中央既难以了解地方需求，又要保障耕地面积红线，就严格控制建设用地规模；另一方面，地方政府有强烈的发展冲动，指标不足可能影响地方经济，中央无意打压地方的行政热情。既然宅基地属于建设用地，城市占用的是建设用地，建立城乡统一的建设用地市场，实现农村宅基地腾退与城市用地增减平衡，就成为中央变迁宅基地制度的主要目标。从早期出台的占补平衡政策，中央严格控制地方建设规模，到中期出台土地置换、指标折抵政策，中央尝试平衡发展和保护的关系，到2006年出台增减挂钩政策，中央积极对准城市发展需要，建立城乡建设用地指标交易市场，*谭明智：《严控与激励并存：土地增减挂钩的政策脉络及地方实施》，《中国社会科学》2014年第7期。宅基地的建设用地分类越发重要，加大宅基地整治成为统筹重中之重。

增减挂钩政策的初衷是，通过城市向农村购买建设用地指标，解决农民集中居住面临的公共设施和服务资金投入不足问题，再以土地指标的平衡助推城市扩张。要使同等财力投入下的拆旧建新项目实施成本变低，就要将宅基地面积大的一般农村作为对象。一般说来，拆除农民老房子的时间越快，集中居住区的占地面积越小，越能节余指标和财政投入。因此，县级主导乡镇实施的增减挂钩政策，规划的集中居住区不仅倾向规模大，而且倾向建设高层住宅提高容积率。制度性大拆大建因城市购买指标，避免了前述中心村镇建设的资金短缺问题，过度集中居住却带来新的问题。首先，建新区大多越过耕作半径，集中居住带来农业生产不便，农民举家外出打工引发的空心化，及搭棚子种地带来的违规占用耕地，给后续的政府管理带来挑战。其次，为尽快退出老宅基地获得建设用地指标，多数政府选择统规统建而非统规自建，当农民不是主动而是被迫实施搬迁，拆旧过程会带来农民反抗引致冲突。*贺雪峰：《谁是农民：三农政策重点与中国现代农业发展道路选择》，北京：中信出版集团，2012年，第147-150页。

四、回归宅基地制度效率的展望

主流研究基于发达农村宅基地问题，建议改革产权制度显化财产价值，改革土地管理制度提高交易效率。*刘守英：《集体土地资本化与农村城市化》，《北京大学学报》2008年第6期；韩俊编：《中国农村土地问题调查》，上海：上海远东出版社，2009年，第310-315页；赵树枫等：《农村宅基地制度与城乡一体化》，北京：中国经济出版社，2015年，第165-171页。问题是，财产关系的形成是客观经济现象，一般农村宅基地财产属性长期偏弱，作为上层建筑的财产权优先于财产，会带来土地产权冲突降低制度效率。宅基地制度首要目标是保障居住权，制度效率并非普适的经济效率。我们应立足宅基地的属性，探索实现制度效率的机制。

(一)立足宅基地资源属性

土地增值主要有三类，分别是投资性增值、辐射性增值、供求性增值。*周诚：《土地经济学原理》，北京：商务印书馆，2003年，第345-347页。分田到户后，宽松的政策环境及小农村社体制，带来乡村工业的如火如荼发展。后因乡村企业的自身缺陷、大城市偏向的发展战略，及全国统一市场的形成，1990年代末乡村企业纷纷倒闭，一般农村土地投资性增值、辐射性增值机会不再。一般农村普遍出现的宅基地交易，既源于集体拥有的实地被占完，又源于集体没有整治动力。不过，城市经济发展带来大量农民外出，使农村宅基地市场总体供过于求，宅基地交易因此数量较少价格偏低。

在鄂中金村，1990年代即有“搭地卖房”现象出现，购买者多来自偏远农村，如四川、鄂西、陕西等地。买者出资2000～3000元，卖者搭上自家几亩土地。2013年我们调查发现，“搭地卖房”现象依然存在，平均交易价格6～8万元。实际的交易价格，由老房子低廉的建筑材料价格，加上耕地面积乘以亩产收益。无独有偶，在皖北宿村，村民均有宅基地是集体的，集体土地不能外流的共识，房屋买卖交易的是建筑，而非房屋占用的宅基地。当地房屋包括东屋、西屋、门楼等，建好的毛坯房一般需要25万元，实施房屋装修后的保守价为30万元。分田到户至今，全村有20～30例的房屋买卖，交易价格参照房屋的建筑成本，减去使用的建筑折旧费。

当宅基地自身交易价格不高，村民从使用价值角度理解，宅基地被当作潜在的耕地。常见现象是，当村民移居到新址建房，他们多半会拆掉老房子，将老屋材料直接卖掉，或者用于新房的建设。当农业生产的市场收益增大，农民就复垦宅基地为耕地，然后在上面种植收益高的作物，或在老宅基地上种经济林，或种棉花、蔬菜供己使用，或任之闲置。前述金村和宿村规划及引导模式的成功，根源是宅基地的使用价值低于农用地，村民有积极性拆旧建新获得更多生产收益。

要注意增减挂钩政策带来的宅基地升值。中央为控制地方建设规模，下达的建设用地指标总体偏紧，造成城市扩张占地指标稀缺。中央出台政策为地方发展开绿灯，允许城市政府向农村购买建设用地指标，地方就通过增减挂钩的政策管道，复垦一般农村宅基地以获得指标。它打破了级差地租空间规律，带来宅基地的指标性增值。据陈锡文的分析，我国农村土地有60多亿亩，乡村建设用地有2.77亿亩，按照现在的城镇化速度，未来只有5%土地被城市化。*陈锡文：《大城市要疏散人口首先得疏散项目》， 2014年3月30日，www.aisixiang.com/data/73470.html，2017年7月28日。当不超过5%的城郊村因城市扩张，带来辐射性增值和投资性增值，一般农村中就会有不超过5%的宅基地，因增减挂钩带来指标供求性升值，大部分一般农村宅基地，由于土地不可移动属性，无论实地还是指标，均难有升值的机会。

当一般农村宅基地财产属性长期偏弱，交易效率不应作为宅基地利用目标，改革宅基地管理和产权制度会带来低效率。鉴于一般农村宅基地社会属性变化慢，宅基地仍然发挥保障居住和服务农业功能，我们应遵照制度提高宅基地使用效率。

(二)提高宅基地制度效率

呼应宅基地社会属性引出的产权类型，需完善操作规则和集体选择规则，发挥村民自治的活力、保障集体治理的边界。我们调查发现，凡是村民自治搞得好的地方，宅基地的制度效率就实现得好。以鄂中金村为例，改革开放后，村干部不仅积极管理宅基地，而且按照村民自治制度规范用权。村组织通过与村民沟通征求意见，获得多数人理解凝聚集体共识后，通过理事会来腾退闲置的宅基地，理事会由小组长和有公心的老人组成。对于为了一己之私不愿意配合的村民，村干部和理事会从各方面做工作，唤起成员集体意识引导长远预期，尽量回收宅基地再规划满足居住诉求。从村民的角度看，自己主要利益和关系在村，不将闲置宅基地交给集体，会遭遇集体舆论的压力，未来生活和交往可能被孤立；加之，空宅基地不值钱，同意退出宅基地，未来自己要用地，可再向集体申请，村民因此一般会配合。

村社集体治理积极性的调动不一定带来宅基地利用效率。如果村干部的权力过大，假公济私管理宅基地，不遵从村民自治规范，缺位和越位管理宅基地，就可能引致村民不满，使宅基地利用不可持续。村民与村干部共处同一集体，容易发现村干部的以权谋私。如果政府因地制宜完善自治制度，以行政权保障自治制度运行，群众行使监督权即可规范权力。政府应要求规划的制定必须获得多数村民同意，村民代表会议不通过的宅基地决议不予执行；村庄规划通过后要有公示期征求意见，对各类意见乡村两级要及时反馈；政府要加强程序建设和行政监管力度，保障村民选举权约束派性行为，使不合民意者无法上台执政等。只要村治权力被关进制度笼子，体制授权与社会授权相统一，村庄规划就可做到接地气，实现与城乡规划的有机衔接。

其实，多数一般农村宅基地利用问题，根源是村干部的积极性不高。农民家庭收入增长带来居住要求的提高，农业的辅助家计功能仍不可忽视。理想的方案是，将集中居住区置于耕作半径内，加强居住区规划及基础设施建设，以村民自治推动宅基地退出。但是，规划+引导的集体治理，与政府管理思路不契合。如果政府既不依据农民的诉求编制规划，又通过行政手段推动宅基地退出，农民就不会自发退出多余宅基地。即使村组织积极做工作，效果多半差强人意。何况，变迁后的宅基地制度，无论审批还是管理权，村组织都不是责任主体，且政府对集体自治不够信任，采取措施限制自治权力。当宅基地集体治理出现矛盾，政府却选择袖手旁观或者和稀泥。那么，村干部做得越多，得罪的人越多，越妨碍正常生活，就越没有治理动力。

从土地集体所有及村民自治角度讲，既然国家赋予集体自主治理权力，那么，只要集体不乱占、破坏耕地，不违背土地用途管制制度，就有权对宅基地进行治理。政府为了自身利益代替集体管理，不仅成本高且易引发操作性矛盾。如果政府通过行政手段及制度建设，保障村民自治空间强化程序监管，制定土地政策时坚持村庄主位，政府的资源输入就能带来宅基地利用效率。