全国人大常委会授权视域下的农村土地“三权分置”改革研究

李云霖，彭 兰

从建国初期的土地集体化到改革开放之初的家庭联产承包责任制，再到现阶段的“三权分置”，土地制度改革一直深深影响着我国经济的发展。对此，经济学界和管理学界已有多重的解释和论证，并且很有启发。但这些论证大多是从如何提高土地利用率和促进规模化经营的角度出发，忽视了改革的步骤性和程序性，而且因为缺乏具体明确的法律保障，也欠缺“重大改革必须于法有据”的法治视角。从2014年中央一号文件开始提出对农村土地“三权分置”的探索，再到2017年《农村土地承包法修正案(草案)》(下文简称《修正案》)提交全国人大常委会审议，全国人大常委会共计做出了四个授权决定。这些标志着在全面深化改革过程中不仅注重制度的顶层设计，积极探索变革城乡二元体制，而且注重发挥法律的指引和规范作用。

一、农村土地“三权分置”改革的法理基础

农村土地“三权分置”改革是我国改革进入攻坚期的新选择。而如何明确“三权分置”的具体内涵，阐明“三权分置”的法律关系以及寻求相应的政策及法律作为支撑，将是新一轮土地改革的基石。

(一)农村土地“三权分置”改革的内涵

现行法律和政策表明，农村土地“三权分置”改革是指国家为了积累改革经验，全国人大常委会通过授权决定在特定区域、时限与主体中暂时调整土地管理法、城市房地产管理法、物权法、担保法的部分法律条文实施，鼓励实施主体通过界明农村土地所有权、承包权、经营权，确定各权属之间的关系，明晰各权利主体的权利义务，同时对权利主体财产权变动方式作出探索进而规范的一种改革举措，是中国特色社会主义法律体系形成条件下处理全面深化改革和维持法律权威间张力的理念、制度与运行的总称。

1. 所有权

对于《物权法》第39条中关于所有权的概念解释，笔者认为并不能简单地适用在农村土地上。因为按照其观点推演，农村土地所有权归集体组织所有，那么由其产生的收益自然应归集体组织所有。可实际上，却是由土地使用人最终享有收益权，集体组织并没有获得相关收益。如何避免变相造成土地私有化，这是本次农村土地“三权分置”必须要面对的一个问题。

在讨论农村土地所有权的时候，还有一个问题需要解决，理论上农村土地所有权归属于集体组织，而农民集体组织分为乡镇、村、村小组三级，可法律并没有具体明确归属于哪一类型的集体组织，亦或是三者共有。这就给了土地确权工作带来很大困扰，因为如果无法最终释明，那么集体组织将无法获得土地产生的收益，其组织效能将会越来越弱，这是必须要注意的现象。此外，随着国家对农业生产的重视，农业补贴的力度亦逐步加大，但从实践中反馈的情况来看，很多款项在乡镇和村委会这两级时往往易被截留，这就对农民集体利益造成极大侵害。这也是在落实集体所有权时必须要解决的另一重大问题。

2. 承包权

目前我国现行法律和政策中对于土地承包权的单独定义尚不明确。《农村土地承包法》的规定与《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(下文简称《意见》)中的表述并不一致。同时，对于土地承包权的权利属性的争议在学界可谓是“百家争鸣”。

土地承包权是土地承包经营权发生土地经营权流转后的剩余权利，同时为了避免农地权利体系的复杂性，所以仍应沿用“土地承包经营权”一词[1]。原因如下。第一，从现有的法律及政策规定来说，《意见》对于“土地承包权”的表述与《物权法》第125条对于“土地承包经营权”的规定，在本质上并无差异。但若如此，何以还会有“三权分置”？“土地经营权”由何而来？而这也是此次“三权分置”改革重心所在。第二，此前“土地承包权”与“土地承包经营权”在过去很长时间内，被立法者混用。从法律概念上直观理解，土地承包经营权并不同于土地承包权，但是从二者被混用的情况而言，我国立法者并没有真正遵从法理，而是认为土地承包经营权包含了土地承包权。而纵观此次改革，特别是《意见》中对于“土地承包权”的概念解释，显然党中央明晰在“三权分置”改革的大框架下，虚化的土地承包经营权只是在某些特定的场合下作为土地承包权和土地经营权的统一体。

3. 经营权

同样，对土地经营权的概念也仅是在《意见》中有提及，即“土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。”但这并不意味着在现有法律的框架和体系之下没有土地经营权的地位，在2017年《修正案》中就有关于土地经营权的规定。当然，现有法律对于土地经营权的权利属性亦无界定。

我们认为应采用“债权说”，即土地经营权属于债权，但是为了保护土地经营权人的权利，亦建议将土地经营权高度物权化[2]。主要原因在于：第一，“债权说”确立意味着土地经营权的存在不会违反《物权法》的“一物一权”原则；第二，土地经营权在对抗效力以及存续期间等上均符合债权的要求，将其归属于债权也符合其属性。“三权分置”之下土地经营权人的权利保护势必成为改革的关键点，因此，将其高度物权化亦是最好的选择。从我国法院审判的相关案例中，也可以看到相关的价值取向[3]。

(二)农村土地“三权分置”改革的依据

作为党政分工的社会主义国家，我国改革措施的法理依据主要来自两个方面，一是中国共产党的主张和党内规范性文件，二是全国人大常委会的授权决定和相关法律法规*相关法律法规不再赘述，重点阐述全国人大常委会的授权决定。。因此本次农村土地“三权分置”改革的法理依据也应当从这两个方面来寻找。

1. 党的主张和党内规范性文件

作为最广大人民根本利益的代表者，在推进农村土地改革的过程中，中共责无旁贷，并且具有举足轻重的作用。十八大以来，领导人多次在相关会议上明确提出有关农村土地改革的重大决策部署，要求全面落实农村土地“三权分置”改革措施。有关农村土地“三权分置”改革的党内规章最早可以追溯到2013年的中央农村工作会议*会议首次提出将农村土地承包经营权分为承包权和经营权。。2014年中共中央和国务院联合印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求实现农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。2015年中共中央和国务院再次联合发文《深化农村改革综合性实施方案》，要求放活经营权。2016年中共中央和国务院印发了《意见》，提出了对经营主体的保障。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“完善农村承包地‘三权分置’制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下，平等保护土地经营权”[4]。这些党的主张和党内规范性文件明确了农村土地的“三权分置”地位、作用，指明了党在十八大、十九大以来新形势下的农村土地“三权分置”改革的方向，同时表明了关于农村土地“三权分置”改革过程中可能遇到的困难以及对应的解决措施。

2. 法律依据

法律是改革成果的保障。实践中已经被证明可行的改革措施，会被落实成相应的法律法规，农村土地“三权分置”改革也不例外。2015年全国人大常委会在33个试点的县市对农村土地“三权分置”改革进行了第一次授权[5]，随后不久，全国人大常委会又在更大的范围内进行了农村土地改革试点授权[6]。这两次授权，既为农村土地改革提供了法律正当性，也积累了相关实践经验。2017年全国人大常委会审议了《修正案》并对农村土地改革做出了相应的调整等，这些都表明农村土地承包权和经营权分离是法律修改的方向，更加明确了“三权分置”的法律地位。与此同时，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次、三十一次会议亦相继通过了关于稳妥有序推进农村土地征收以及推进农村承包土地经营权改革试点的授权决定[7]。这两个决定均指出试点区域在原来的施行期限届满后再延长一年，延长期满，国务院再提出修订相关法律等内容。显然，这表明农村土地“三权分置”改革再一次被认可，而与之相关的法律规范的修订也在计划之内。

(三)农村土地“三权分置”改革的法律关系

任何权利都要有其与之相对应的主体、客体和内容，虽然现行法律对农村土地“三权分置”并没有完整的规定，但中共中央的文件已经做出了指示。通过深度解读、全面厘清 “三权”的法律关系，对于未来政策和法律的制定和修改都具有一定的指导作用。

1. 主体

朱广新指出权利主体明晰是民事权利的基本要求[8]。第一，《农村人民公社工作条例草案》指出我国土地权利制度为“三级所有，队为基础”，在目前我国实践中，土地权利仍归农村集体经济组织所享有。我国在立法上也明确了农地所有权的主体可以归结为三类：乡镇集体经济组织；村农民集体组织；村民小组或者生产队农民集体组织。但法律也仅是明确了其主体地位，并未具体规定所有权归属于哪一类型的集体组织，亦或是三者共有。学者孙楠认为，应取消乡镇及村小组所有这两种形式，因为这两种形式于范围上不合适，而将权利归属于村农民集体经济组织既可减少对权利主体的争议，亦可保护农民利益[9]。第二，对于土地承包权的主体的定位，现行法规定不一致。《农村土地承包法》第5条、15条出现“农村集体经济组织成员”与“农村集体经济组织的农户”两个主体概念；《物权法》第125条则表述为“土地承包经营权人”；《民法总则》第55条又规定为“农村集体经济组织成员”。从法理的角度上解释“成员”即作为个体的自然人，而“农户”则是集合体，二者所表达的概念虽在一定程度上有重合，但从法律的严谨性出发解释则不然，于此，这意味着现行法律出现矛盾？我们认为，将土地承包权的主体确定为“成员”与“农户”并无不妥。因为，将其规定为“集体经济组织成员”意味着只要该自然人属于本集体经济组织即可享有该权利，这是强调“公平原则”的要求；当然，发展亦需“兼顾效率”，赋予“农户”承包权主体地位，这对于提高耕作效率具有不可忽视的作用[10]。第三，现行法律对土地经营权的主体并无规定，但根据《意见》不难看出，其认为土地经营权的主体是流转土地的受让人。根据前述土地承包权的具体内涵可知，在未发生流转的土地之上，土地承包权实际上仍解释为“两权分离”下的土地承包经营权，这就意味着，土地经营权的主体还应包括未流转土地的权利人，即土地承包权人。

2. 客体

“三权分置”改革背景下的农村土地是指狭义的农村土地，区别于《土地管理法》第4条中规定的广义上的土地。根据《农村土地承包法》及《物权法》的规定不难看出，农村土地所有权的客体包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面，也包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩等。当然，作为土地所有权派生出来的土地承包权，其客体亦如此。与此同时，《意见》规定，土地经营权的客体是流转土地，这就意味着“未流转的承包地”不能成为土地经营权的客体。但根据前述土地经营权的主体可知，既然其主体应该解释为土地承包权人及流转土地的受让人，毋庸置疑，其客体也应在流转土地的基础之上涵盖未流转土地，如此才能符合法律逻辑结构。此外，根据高圣平对于土地经营权抵押的客体的解释，亦可认为其赞同将土地经营权的客体扩大至未流转土地。

3. 内容

首先，根据《物权法》及《农村土地承包法》等现行法律和政策的规定，即土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。当然，在承包方以转让方式流转土地时，其作为发包方则可行使相应的批准权，该项权利虽然一直为学界所诟病，但是于法有据，不可无视。其次，《意见》明确指出，土地承包权人对承包土地享有占有、使用和收益的权利。可归结为以下三项内容。一是持续承包权，土地经营权发生流转后，土地承包权人仍享有对承包地的承包权。党的十七届三中全会明确提及“现有土地承包关系仍保持长久不变”，2017年党的十九大及《修正案》再次强调“土地承包到期后延长三十年”，这都赋予了承包权人持续承包的权利。二是收益权，由前文对于土地承包权的具体内涵的叙述不难看出，土地承包权在发生流转时，土地经营权出让给第三方，这也就要求第三方给予土地承包权人相应的对价。三是退出承包土地的权利，即在新一轮承包期到来时，土地承包权人可以自行决定是否继续承包土地，当然，在下一轮承包期开始时亦可再承包土地。目前我国亦在开展农户承包地有偿退出机制，且取得了较好的成绩。以试点地区梁平县为例，至2016年8月底，试点正式启动不到2个月时间，梁平县已有101户农户自愿有偿退出承包地297.47亩[11]。最后，《意见》指出，土地经营权人在流转土地上享有占有、耕作及收益的权利。当然，土地经营权人要接受土地承包权人的监督，坚持农地农业原则，不可擅自改变土地的用途或将土地丢荒[12]。同时，土地经营权人可再流转土地或将土地经营权抵押以获取相应的权益，但这两项权利受到限制，即需经承包方的同意，并报农民集体备案，这似乎不符合放活经营权的初衷。

二、农村土地“三权分置”改革的实践

作为社会秩序的基础，土地制度的改革，历来是各个历史时期社会经济和政治秩序重建的主要内容之一。变革土地关系，深刻认识土地权能分置，从封闭性的自给自足到开放性的土地转换为财富自由流通，确认和保护相应的土地权利已是法律的重要任务之一。

(一)农村土地“三权分置”改革的变迁

早在20世纪90年代，邓小平同志就预见性地指出中国农业要走向适度规模化经营的道路[13]。目前，农村土地制度改革的目的恰如其所愿。当然，若要真正实现“三权分置”，则需回本溯源、立足当前，从而再为改革方向做出指导。

1. 农村土地“三权分置”改革的逻辑起点

新中国成立之前，中国实行土地私有化。新中国成立之后，基于社会主义的国家性质，中共着手三大改造，将土地集体化。人民公社化时期，土地不区分权属性能，土地法学理论单一，所有权归于集体，收益也归于集体，形成了绝对平均主义。但最终单一的农用地法学理论被证明无法指导农村土地改革实践。1978年安徽省凤阳县小岗村的18户村民历史性的签字画押成为了农地权能分割的星星之火，此后便有了燎原之势。随着城镇化水平的提高，农民不断涌入城市，而以发展农业为经营目的的农户企业也想扩大生产规模，农民与农业企业之间土地私自流转的现象变得活跃。此时，国家在政策和法律上不得不考虑制定与此相对应的政策和法律，故而与时俱进的土地权利的再次分置也被提上了日程。

2. 第一次授权：聚焦“三块地”改革

从2014年12月31日，中共中央联合国务院印发《关于农村土地征收、集体经营建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2015年2月27日全国人大授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市)开展探索实践。这表明中央是要让农村沉睡的资本活跃起来，而此次授权也意味着农村土地制度改革试点的原则和总体框架已经形成。当然，最初的探索并无具体法律指引，而如何沿着法治的轨道开展，又如何具体实施则是此次授权面临的难题，这也是最终试点期限延长的原因之一。不过，此次授权改革所积攒的经验亦不可忽视。以河北定州的土地征收为例，2016年定州市食品产业园项目拟征收土地661亩，涉及642户村民。仅1个多月就完成了前期工作，村民签字确认率达100%[14]。同时，原国土资源部部长姜大明在对试点期限延长做出的说明中提及，33个试点县(市、区)累计出台约500项具体制度措施，改革试点基本做到了有章可循[15]。这些都表明农村土地制度的改革在试点地区已经取得较高的成就，并证明了党中央的新选择是符合历史潮流的。

3. 第二次授权：着重推进“两权”抵押贷款

在“三块地”改革被授权的同年年底，全国人大决定再次授权国务院开展“两权”抵押贷款实践，显然第二次授权的试点范围大于第一次授权[6]。当然，这也是第一次授权积攒了经验的结果。

在“两权”抵押贷款的实践中，作为农村土地“三权分置”改革重心的承包土地的经营权即在其中。时至今日，党中央已深刻认识到农村土地的财产功能不能再忽视，而允许抵押贷款则是将土地转换为财富的最好选择。至授权期限届满前，其亦取得阶段性成就。截至2017年9月底，全国232个试点地区农村承包土地的经营权抵押贷款余额295亿元，试点以来累计发放贷款448亿元*参见新华社：《我国两权抵押贷款试点取得阶段性成效》，http://www.xinhuanet.com/2017-12/22/c_1122154885.htm，访问日期：2018年6月9日。。同时，据安徽省最新数据显示，该省土地承包经营权抵押贷款余额已接近10亿元[16]。毋庸置疑，对于放活经营权，目前除了土地流转外，抵押也是放活经营权的措施，而此次授权则更加促使承包土地经营权的财产功能被盘活，放活经营权的改革目标也得以进一步实现。但土地权属清晰是土地经营权抵押开展的前提，而某些地区仍未完成土地确权工作，于此，2017年第十二届全国人大常委会第三十一次会议审议通过对试点期限延长一年[17]。

(二)农村土地“三权分置”改革的模式

从明确提出农村土地改革以来，我国并没有完整的法律进行指导，与此同时，亦无统一的改革模式。当然，党中央的决策文件已经给此次改革指明了大方向，各试点地区亦结合当地的实际情况探索出了适合自己的改革模式。各地改革的模式虽不尽相同，但目标都是为将“两权分离”体制下承包地碎片化、小规模发展的现象改造为适应供给侧改革的规模化经营。总结试点地区的实践，可将其归结为以下几种模式[18]。

1. 土地集中流转

该模式是指乡镇政府出资搭建土地流转平台，同时建立专业的农地价值评估机构，在农民群众自愿的基础之上，将土地集中后进行评估，再经土地流转平台规模化流转土地经营权。以河南省邓州市为例，2016年开始对该模式进行实践和探索，孟楼镇作为试点地区，在实践开展三周后，土地流转面积达5.7万亩，占全镇耕地面积的98%[19]。该模式在开展过程中，由政府作为中介机构出资，这在一定程度上减轻了农民群众的压力，但政府也要真正做到遵循农民的意愿对土地进行集中，防止出现侵害农民利益的不良后果。此外，还应制定相应法律以规范土地流转平台的行为。

2. 土地经营权入股

土地经营权入股是目前较为普遍的一种模式。农户将土地经营权入股农村合作社或股份公司，风险共担、利益共享，是实现农地规模化经营的一种形式。2015年初，农业部指定山东省青州市在内的7个地区开展土地经营权入股的实践， 2017年5月，青州市印发了《山东省青州市土地经营权入股发展农业产业化经营管理办法(试行)》，截至同年8月，青州市共开展3家试点，共计流转土地6 597亩，其中以经营权入股的土地共计4 950亩，占总面积的75%[20]。目前来说，这种模式的试点地区经验相对已经比较成熟，且党中央亦多为鼓励。但农民在此方面的了解甚少，如何加强农民对风险的预防则是要解决的问题。

3. 联耕联种

联耕联种指的是按照农户自愿、村委组织的原则，以打桩等确定原有的界址后破除田埂，将各农户碎片的土地连片化，实行规模化经营的一种模式。2012年联耕联种模式首先在江苏省射阳县探索实践，2016年被收录至中央一号文件[21]，截至2016年12月，射阳县已推广面积达71万亩[22]。该模式也促使农业机械化水平不断提高。相关数据显示，2014年开始，该县大型农机每年增加5 000台(套)左右，年均增加投入10亿元左右，新增农机数一直处于江苏第一，截止2017年3月，大型农机装备已突破2万台(套)[23]。该模式最符合目前我国的国情。涌入城市的农民虽然不断增加，但农民对于土地仍具有较大的依赖性；联耕联种中通过打桩等方法确定原有的地界，这是给农民吃上了“定心丸”，为该模式的开展奠定了基础。

(三)农村土地改革的成绩

“三权分置”改革的目的在于释放现代农业发展的活力，促进承包土地的经营权流转，发展适应农业供给侧改革目标的规模化经营。与此同时，利用农业规模化经营与农村土地金融改革等相互促进、共同发展。目前，农村土地“三权分置”改革在整体上存在发展平衡、组织体系规范化且发展态势良好的特点。

1. 土地确权与土地经营权流转稳步推进

通过土地确权工作，使得农民群众心里有底，对于流转土地不再畏畏缩缩；目前土地确权工作已进入尾声。而明确土地经营权，为农业企业等公司提供了更为规范性的权属保障，经营规模不断扩大。截至2017年10月底，全国完成确权面积10.8亿亩，约占全国第二轮家庭承包集体耕地面积的80%，且全国农村已有30%以上的承包农户在流转承包地，流转面积达4.79亿亩[24]。此外，以安徽省亳州市为代表的试点地区，有关土地确权方面的工作已基本完成。截至2016年10月底，亳州市已完成土地确权登记86个乡镇、1 230个村，已完成测绘农户106.91万户，全市共发放证书106.79万户，占已测绘农户数的99.89%*参见亳州市人民政府网：《关于农村土地确权登记颁证试点工作进展情况的通报》，http://xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/5815a63eda32930361b0a98c.html，访问日期：2018年5月20日。。综合以上数据不难看出，亳州市在农地改革工作上取得了较大的成绩。

2. 承包地规模化经营迅猛发展

2014年中央一号文件便提出农业要发展适度规模化经营，此后在党中央的政策和文件中也不断提及。同时，在前文对改革模式的论述中也提及，“三权分置”改革以探索发展规模化经营为主攻方向。因此，在目前土地确权工作基本完成的基础之上，承包地流转面积愈渐增加，农业规模化经营也得到更大的发展。作为承包地农业规模化经营开展的基础，截至2017年底新型农业经营主体总量达280万个，新型职业农民总数超过1 270万人，成为农业现代化发展的引领力量*参见中国产业信息网：《2017年中国农业规模化经营行业发展现状及未来市场趋势分析》，http://www.chyxx.com/industry/201801/599057.html，访问日期：2108年5月20日。。在“三权分置”改革的背景之下发展适度规模化经营被证明是符合国情的。以四川省自贡市为例，截至目前其发展农业龙头企业19家、农业专业合作社74家，家庭农场63家，带动农民年人均增收2 460元*参见四川省农业厅：《自贡市加快现代农业发展 强力推进乡村振兴》，http://www.scagri.gov.cn/ywdt/szlb/201805/t20180514_541272.html，访问日期：2018年5月20日。。此外，承包地规模化经营发展亦使工商资本下乡不断增多，且又反过来促进自身的发展。以山东省昌乐县为例，潍坊滴禾绿田农业开发有限公司一期投资5 000万元，流转土地1 000亩，开展大樱桃种植园，工商资本下乡受到当地政府及农民的支持[25]。这对于摸索出促进小农户和现代农业发展有机衔接的有效措施显得尤为重要。

3. 农村土地金融发展态势良好

农地金融改革一直是农地“三权分置”改革中面临的难题，因为农业企业要想扩大经营规模，就需要更多的资金支持，对金融机构的贷款就越迫切。因此，党的十八大以来，人民银行等部门积极推动“两权”抵押贷款试点工作稳妥有序开展*《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，[国发(2015)45号]。。且根据中国人民银行潘功胜对授权决定做出的说明，“截至2017年9月末，全国232个试点地区农村承包土地的经营权抵押贷款余额295亿元，试点以来累计发放贷款448亿元”[26]。不难看出，农地金融问题已得到较大的改善。目前来说，农地金融服务体系日渐完善，且金融支持覆盖面不断增大。此外，安徽省亳州市涡阳县作为全国农村土地抵押贷款试点之一，截至2017年11月，涡阳农村承包土地经营权抵押贷款已办理贷款6 161笔、金额2.9亿元[27]。这意味着，在试点地区农地金融改革亦得到较好的发展。当然，对于党中央延长“两权抵押”试点期限的决定，这表明农地金融体系的完善对于开展农地“三权分置”改革具有重要意义且其仍具有较大的完善空间。

(四)农村土地“三权分置”改革的不足

目前农地“三权分置”改革已取得较高成就，但在理论和实践上仍存在诸多困难。诸如，自党的十八届三中全会以来，关于土地经营权流转的新方式不断出现，但相应的法律规范并不健全，导致问题层出不穷。同时，随着城乡二元体制的发展，农村土地财产功能的作用愈加明显，但目前承包土地的经营权抵押功能仍受到较大限制。此外，土地权属争议的解决在土地确权工作中被遗留下来，成为了阻碍农地“三权分置”改革的“硬骨头”。

1. 土地流转方式亟待改进

目前我国土地流转方式主要是转包、出租、互换或转让等符合有关法律和国家政策规定的方式。党的十八大以来，城乡土地置换、土地股份合作、农地信托流转以及反租倒包等成为新型土地流转方式。各种流转方式各有侧重，但是显而易见的是，有的流转方式明显与本次土地改革的原则不相符合，有的甚至背道而驰，冲击农地集体所有制度。因此，必须予以甄别，这样既吸收各地经验，又符合改革原则。

第一，已有的法律规定无法满足现在的土地流转需要。根据《农村土地承包法》第27条的规定，承包方采取转让方式流转土地的，需要经发包方的同意。本质上说，土地承包经营权属于物权，权利人应对该土地享有绝对的支配权利。立法者于此规定“要经发包方的同意”，想必结合当时的国情，其主要是考虑发挥土地的社会保障功能。但在目前“三权分置”改革的背景下，再坚持该项规定则不利于土地的流转。主要是因为，“三权分置”改革的重心要求是“放活经营权”，而土地流转作为“放活经营权”的关键，若其开展仍要受到限制，这与“三权分置”改革的目标是不符合的。此外，还有一点需要注意，我国实行耕地农用的原则，严禁擅自改变农地用途。但是在实践中发现有的地方政府存在违法操作，擅自将农地转变为建设用地。当农地“三权分置”改革后，如何避免类似情况的发生和监督地方政府依法履行职责是不得不面对的一个问题。第二，部分土地流转方式面临如何平衡效率和公平的难题，甚至出现侵犯农民个人利益的情形。反租倒包作为新型的土地流转方式，指的是先由乡镇政府或村集体进行统一规划布局，再发包给农业企业等公司的土地承包方式[28]。反租倒包一度成为土地流转方式上的“冠军”，但之后被认为侵犯了农民的利益，在2001年及2008年曾两度被国家叫停*2001年《中共中央关于做好农户承包使用权流转工作的通知》中指出：“‘反租倒包’，不符合家庭承包经营责任制度，应予制止。”2008年中央一号文件指出：“依法制止乡、村通过‘反租倒包’等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。”。部分学者认为，集体经济组织强行以低价要求回收承包地，再以高价倒包给农业企业等公司，以增加其经济收入，这在实践中就极大地侵犯了农户的权利，这与创新流转方式的目的不相一致，应当制止[29]。对于反租倒包的情形必须予以关注，不能不顾农户利益，任由乡政府追求政绩或贪污腐败。因此，如何规范反租倒包将是推进“三权分置”改革的一大难题。

2. 承包土地的经营权抵押制度不完善

最早关于土地承包经营权抵押规定是在1993年《担保法》第24条之中，其规定四荒地可以抵押，但承包土地的经营权能否抵押法律并没有规定。2003年《农村土地承包经营法》第32条修改了《担保法》关于承包土地的经营权能否抵押的问题，虽未明确规定可以抵押，但是规定中强调“其他方式”为后续立法提供了空间；但2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条对“其他方式”是否含“抵押”做了禁止性解释。不过，2007年《物权法》第128条以“等方式”取代《农村土地承包经营法》规定的“其他方式”，且其第184条有但书规定，这又为承包土地的经营权能否可以抵押预留了立法空间。实际上，十八届三中全会以来，党中央一系列的重要会议和文件均表示承包土地的经营权亦可进行抵押*2014年中央一号文件指出：“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，2015年中央一号文件指出：“做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作。”。但党中央并没有明确的具体规定，只能由各地自行探索。作为试点地区的重庆市，率先开始了实践探索，也取得了一定的成绩。如其下辖潼南区，截至2018年3月末，“农村承包土地经营权”抵押贷款余额0.73亿元*参见重庆市金融办:《3月末潼南区小微企业及涉农贷款余额分别为62.3亿元、111.8亿元》，http://www.cwf.gov.cn/zwgk/news/2018-5/148_3197.shtml，访问日期：2018年5月20日。。但在实践中，由于缺乏具体的法律指引，且将承包土地的经营权抵押与现行法律冲突，导致在开展过程中畏手畏脚。此外，由于土地受自然环境影响较大，抵押到期时需要对其价值进行核算，但专业的交易平台和机构较少，也使得难以准确确定抵押物的价值。

3. 土地权属争议纠纷被搁置

目前土地确权工作虽然已进入尾声，但土地权属争议解决却被遗留了下来，成为了阻碍农地“三权分置”改革的“硬骨头”。土地确权的开展，需要进行实地测量、调查、审核、审查等再进行登记。以河南省濮阳市为例，由于目前流动人口不断增多，加之在家庭联产承包责任制时所确定的地界等到现在已经模糊，特别是在地形地貌变化较大的地区，根本无法确定土地权属的界址点、线，这就使得土地权属争议在工作人员进行土地确权时被暂时搁置，而现在再单独解决更是无从下手*参见濮阳市农业信息网：《全国农村承包地确权登记颁证工作年底将基本完成》，http://www.pysagri.gov.cn/news_view.asp?id=3303，访问日期：2018年5月20日。。与此同时，进行土地确权工作的人员不足，加之对于土地确权工作的资金短缺，导致土地确权困难。以江西省为例，部分市县还存在1元钱“确权”的现象；以江西省南昌县为例，确权人员数量以及3 500余万元的初步预算，与全县2 157个自然村的土地确权工作量不成正比[30]。资金与工作人员的不足，部分土地权属争议解决事实上不得不搁置。此外，中央于2013年初提出用5年时间基本完成土地确权工作。土地确权是“三权分置”改革的基础，仅用5年时间完成未免过于紧张，于此亦不难看出，纷繁复杂的土地权属争议解决被搁置不无其理由。当然，缺乏完善的法律政策支撑，亦成为掣肘土地权属争议解决的一大难题。

三、农村土地“三权分置”改革的完善对策

虽我国农村土地“三权分置”改革已经取得了较高的成绩，但仍然存在不足之处。毋庸置疑，上述问题都将可能阻碍农地“三权分置”改革的发展，加之，目前土地确权工作进入瓶颈期，这就使得问题的解决难度加大。但是，改革之路若想成为“通天大道”，问题就必须被解决。

(一)完善土地流转方式

1. 转让遵循合同相对性原则

从现有的法律和政策而言，转让需要经发包方同意，主要目的是为了保护农民利益。但就目前“三权分置”改革“放活经营权”的目标而言，应该更多地考虑土地的财产功能。因而，适当改进法律及相关政策，让被定性为物权的土地承包经营权遵循原有的合同相对性原则，毕竟土地承包经营权的流转是由于土地承包方和受让方间签订合同，而再限制承包方的处分功能，显然不利于放活土地经营权。实际上，国家支持土地承包经营权的自由流转，就不应再遵循“家父主义立法”，且现阶段农民的权利意识已经逐渐增强。因而，相关的政策和立法实无必要再规定转让“需经发包方同意”。与此同时，该限制性条件的存在亦是忽略了土地承包经营权的物权性质，也为发包方强行干预承包方与受让方间自由流转土地留下隐患，亟待废除[31]。总的而言，转让遵循合同相对性原则是放活经营权和保护农民利益最好的选择。

2. 规范反租倒包、培育中介机构

一是反租倒包在理论上对于我国土地的流转并无不妥，但却被国家两度叫停，原因是乡镇政府和村集体强制性回收土地，农户在此过程中对其中再发包并无完全知情权，村集体由此与承租方合谋“借地牟利”[32]。如何规制乡镇政府或村集体的权力便成为了规范反租倒包的焦点。反租倒包的规范首先需要明确“农户自愿”的总原则并明确乡镇政府及村集体的权力，防止权力滥用。其次相关的法律规范需要指出反租倒包的具体开展流程，确保农户的监督权、知情权以及收益权。二是应适当培育相应的中介机构，使其发挥公正独立的作用。以安徽省岗西村为例，村委会仅是从中做协调，并不收取费用，同时还建立了农协会，承担一部分承包租赁后期的管理工作。当然，在某些领域不适宜由中介机构介入的，则应规范乡镇政府和村集体的行为，做到真正保护农户的利益。

(二)完善承包土地的经营权抵押制度

1. 贯彻因地制宜原则

我国土地南北、东西差异明显，因此在实行承包土地的经营权抵押的改革中不应适用“一刀切”原理。目前党中央的文件仅是指明了改革的大方向和总原则，并没有具体的详细规定是符合这一要求的。实践中，各地区的经济发展水平也不平衡，这就使得开展承包土地的经营权抵押的实践不统一。如福建明溪县土地经营权可以直接抵押，但在四川崇州市土地经营权作为贷款的反担保等。因此，在推进承包土地的经营权抵押的时候，需要当地的具体情况来加以开展。当然，在遵循自然规律的同时又要注重创新，防止在土地贫瘠地区迟迟无法推进实践。以宁夏同心县为例，其虽处于干旱核心区，但其亦探索出适合自身的模式。同心县以土地经营权作为贷款的反担保，截至2016年6月，该模式下的贷款涉及全县5个乡镇的37个行政村，贷款12 304户，累计投放土地经营权反担保贷款17.96亿元[33]。

2. 规范建立农地产权交易平台等相应机构

目前来说，农地产权交易平台等机构不仅是承包土地经营权实现抵押的流转平台，同时也为承包土地的经营权抵押提供证明。以湖北省武汉市为例，农交所审查后予以登记，同时出具《农村产权抵押证明书》，借款人才可借此贷款。当然，目前在某些地区此类机构还要对承包土地的经营权进行价值评估，但是由于土地受自然环境的影响较大，且农村承包土地的经营权评估并不完全依据于国家标准[34]。因此，在目前的改革中首先要考虑结合各地的经济发展水平建立相应的机构，特别是在乡镇一级。同时，因缺乏统一的法律指导使得价值评估不能全国统一标准，但仍要求专业的机构进行评估。此外，在农民将土地交付至交易平台时，也要确立相应的防范措施，防止交易平台和服务中心与农业经营者结成利益共同体做出不法之事损害农民群众的利益[35]。

(三)推进土地权属争议纠纷解决

1. 全面落实土地确权工作

土地权属争议的解决大部分是在土地确权工作的开展中被遗留下来的，既然已经意识到该问题的严重性，就应在进行土地确权时采取相应的对策。以广东省为例，截至2018年初，全省有效化解涉地矛盾纠纷5 191宗[36]。与此同时，还应注重加强参与土地确权工作的人员的业务水平和加大资金的投入，争取在土地确权工作过程中将纠纷解决，以避免被搁置。以山东省为例，平均每个县投入土地确权经费为1 835万元，与此也使其成为第一个完成土地确权工作的省份[37]。此外，我们还应该清醒认识到妥善解决土地权属争议的最好时机是在清产核资过程中，因为其是建立归属清晰的集体产权制度的重要基础。因此，对于“证地不符”、流动人口频繁以及在两权分离体制下采取互换方式流转土地产生的土地权属争议都应该在清产核资过程中予以解决。当然，目前清产核资并未有具体的法律政策作为指导，导致清产没有具体章程可遵循，因此，及时出台相应的法律应该被提上“三权分置”改革的进程，真正做到于法有据*参见《河南省濮阳市农业局农村经济经营管理科王庆国答澎湃新闻记者问》，http://news.sina.com.cn/o/2018-01-08/doc-ifyqinzt0256471.shtml，访问日期：2018年5月8日。。

2. 完善纠纷解决方式及相应的法律

我国对于土地权属争议纠纷的解决已经有了较为详细的解决方案，如自行协商、调解、行政复议以及行政诉讼等。但在“三权分置”改革的背景下，土地权属争议纠纷问题凸显，常规的解决方式可能会出现困难。因此，建议稳步推进该问题的解决。一是对纠纷进行分类，土地权属争议主要涉及农民的切身利益，因此，推进农民之间的自行协商解决是最优的选择；而对较为复杂的纠纷可以就近设立专门的仲裁机构予以解决。以贺州市铺门镇与广东省封开县南丰镇间的土地权属纠纷解决为例，农民间自行协商难以达成一致意见，则由“矛盾纠纷联调平台”予以解决*参见贺州市八步区公众信息网：《奏响边界和谐曲》，http://www.gxbabu.gov.cn/html/2017-11/201711131657233373.html，访问日期：2018年7月3日。。于此，不仅可以完好地保护农民的利益，也可实质性推进“三权分置”改革。二是通过立法、行政、司法全面进行制度建设。立法机关应及时出台相应的指导意见，如要求采取互换方式流转土地的应当进行登记公示；行政机关除及时总结试点地区经验外，也要及时调整《土地权属争议调查处理办法》以使纠纷的解决于法有据；司法机关则做好对于法律的具体适用问题，切实高效解决纠纷。

(四)协同推进分置强化改革落实

1. 加强政府主导确保“三权分置”改革行稳致远

政府应在科学认识“三权分置”成长路径的基础上进一步发挥积极作用。政府是“三权分置”改革的倡导者、领导者与组织者，必然要对“三权分置”改革的目标和实施方略做出宏观决策，施行从内容到形式的总体设计。同时，根据“三权分置”改革中出现的事项做出理性判断并决定是否适时调整实施策略，进而完善与“三权分置”改革相配套的制度体系。

2. 夯实“三权分置”改革市场机制扩增活力

市场机制是“三权分置”改革的动力源泉。“三权分置”改革涉及中国土地的基本走向，而且其发展需集聚大量的资本和资金。因此，市场机制是土地要素配置的基本机制，也是土地市场主体及其行为的基本遵循。在政府主导的基础上，需充分发挥市场的基础性地位，通过活跃市场交易拉动“三权分置”改革；通过“三权分置”改革推动我国的市场经济建设，达到改革的初衷和目标。

3. 总结经验上升为法律提供指引和保障

重大改革于法有据，这是本轮改革的一个重要特征。鉴于理性有限与信息有限等客观限制，不断深化认识与总结经验，不断实现理论创新和实践创新良性互动的法定方式之一是授权。自党的十八届三中全会以来，授权“三权分置”改革的主要依据是授权决定、中央层面的指导性文件以及少数地方性法规或政策性文件。以承包土地经营权抵押为例，我国还没有统一的法律对其做出具体而详细的规定。从进展来说，以武汉农交所为例，从2013年至2017年交易规模翻了一番，辐射面扩展到武汉“1+8”城市圈，累计组织的农村土地产权交易面积超过了127万亩*参见中华人民共和国农业农村部：《砥砺奋进的五年·为了总书记的嘱托——让亿万农民吃上“定心丸”》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/xy19d/spbd/201709/t20170930_5832984.htm，访问日期：2018年5月9日。。同时，在各试点地区开展的实践，不少都总结出了适合该地的模式，且也取得较好的成绩，如吉林的物权融资公司、江西的依托龙头企业以及北京的经营权抵押登记等[34]。基于授权决定，上述实践使得先试点探索取得经验达成共识后再全面铺开成为可能。国家及时总结试点地区行之有效的经验再出台统一的法律对于开展“三权分置”改革的促进，毋庸置疑。

四、结语

农村土地“三权分置”改革是中国共产党和中国政府在新形势下做出的改革举措，是全面建设小康社会，改善农民生活水平的务实之举。回顾中国历史，从井田制到均田制，再到民国时期孙中山先生提出的平均地权，这些举措都反映着人民对土地的渴望与需求。没有一个国家的百姓如中国百姓一样对土地有着如此深沉的热爱。古语云，“不谋全局者，不足谋一域”，结合中共中央提出的乡村振兴战略，农村土地“三权分置”改革作为乡村振兴的一部分，必须慎重对待，谨慎规划。