基于流转参与主体需求的农地流转风险研究——以山西省太谷县为例

李言松，李富忠

（1.山西农业大学资源环境学院，山西太谷030801；2.山西农业大学软件学院，山西太谷030801）

农村土地是农民从事农业生产、安身立命的基础。随着我国工业化、城镇化的推进，农民的思想观念发生了转变，农村土地承包经营权流转也越发活跃。2014年11月《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营”[1]。新时期如何放活农村土地经营权，创新农业经营主体与经营形式，促进现代农业发展将成为我国的首要任务。

太谷县作为农业部首批国家现代农业示范区，贯彻落实党中央文件精神，积极推进农村土地有序流转，总体呈现出流转形式、主体和用途多样，流转规模逐年扩大的特点。截至2015年年末，太谷县规模流转土地面积1.353万hm2，同比2014年增长约6.28%；耕地流转面积约1.007万hm2，比2014年同期增长约3.5%，流转主要有租赁、转让、互换、入股以及合作、征用等具有地方特色的新型土地流转形式。流转主体也趋于多元，包含普通农户、种植大户、村集体经济组织、农村合作社、农业龙头企业、家庭农场、面向市场的销售公司、工商企业等多个经营主体。流转后的农地用途主要分布在粮食、蔬菜种植、林业生产、药材种植和非农建设开发等方面，然而当地农地流转如火如荼进行的同时，由自然、经济、社会因素带来的风险也暴露了出来。

本研究在分析太谷县农地流转参与主体需求的基础上，通过文献查询和实地调查识别当地农地流转存在的基本风险，并提出风险防范措施，在减少流转参与主体潜在损失的同时，旨在促进当地规模化、标准化的土地流转，响应国家发展现代农业的号召。

1 流转参与主体需求分析

笔者认为，农地流转的实质是：由于农地流转各参与主体对流转信息的加工和驾驭能力不同，产生了需求和利润上的差异形成了流转行为。或是农地流转参与主体为满足自身需要，获得追求的利益而进行的土地经营权转让行为[2]。各参与主体的流转需求是流转行为进行的关键，所以，从流转需求分析流转风险更具有现实意义。

1.1 流入方需求

1.1.1 发展主营生产业务 一些农业规模经营者流入土地的主要原因是为满足农业生产的主营业务需求。太谷县秉承现代农业发展政策，大力培育现代农业园区，积极推动农业产业化经营，形成了除粮食谷物外蔬菜、水果、红枣、苗木的四大农业支柱产业。2014年，太谷县种植蔬菜1.49万hm2，年末收获120万t，相比2013年增长1万t；水果种植面积高达8 380 hm2，年末收获8.14万t，销售金额达到2.376亿元；红枣种植面积近1万hm2，产量8 400 t，产值达1.2亿元；苗木种植总面积8 000 hm2，出圃各种苗木1亿株，销售收入达3亿元[3]。当地蔬菜、水果、红枣、苗木产业的繁荣与农业经营者转入土地发展种植密不可分。

1.1.2 获得安全生产原料 时代的进步与消费理念的更新，使得消费者更加重视产品的食用安全。产品供应商和农业企业流入土地发展农业种植，是为了提供优质、安全的农产品原料，以提升自己的品牌和知名度[4]。太谷县的美特好超市和田森农科集团转入任村乡布袋村和水秀乡北六门村的土地建立绿色有机蔬果基地，怡园酒庄租入任村乡东贾、郝村、西贾和东卜村200 hm2建设新型葡萄生产基地，喜林六味酱菜厂转入胡村镇韩村133 hm2土地发展蔬菜种植基地，为供应优质、安全、健康的农产品创造条件。

1.1.3 种植功能农产品 我国在步入小康社会后，生活品质不断提升，居民对于日常食用的农产品需求也从解决温饱逐渐转向提供健康与保健，功能农产品由此衍生出现。功能农产品是功能农业生产的产物，具有补充特定功能性营养，达到健康改善的目的[5]。太谷县依托当地农业资源优势，在县内发展多种功能农产品的种植，从阳邑乡官寨村的富硒苹果，山西农业大学综合实验站的钙果，再到任村乡郝村的沙棘等。功能农产品的发展促进了周边地区的消费，也拉动了当地的农地流转需求。

1.1.4 非农用途的建设 非农用途体现在农地流入方流入土地从事非农业的生产经营活动，如改变土地用途，修建小产权房、别墅、旅游度假村等房地产项目，变相“种房子牟利”[6]。由于土地用于非农用途时获得的经济收益明显高于传统农业建设，所以，工商企业纷纷转入农地进行非农建设。太谷县农地转为非农用途的需求主要表现在政府征收农户土地用于项目建设和发展休闲度假村。

1.2 流出方需求

1.2.1 农业产业化经营 农业产业化经营具有优化农业结构、带动农民创利增收、扩大农业规模的特点，其经营方式有利于增强经营主体的市场竞争力，加速土地经营权有序流转，推进传统农业向现代农业转变[7]。目前许多地区的农户为增加自身收益，享受国家政策补贴，将土地、劳力和资金等要素入股进行产业化经营。太谷县以合作社＋公司＋农户＋基地多元流转为主要经营模式，合作社、公司为经营龙头，农户将土地以入股的方式流入农业公司，或成为合作社社员参与生产，为农业产业化经营提供生产要素。

1.2.2 新生代农民外出打工 城市经济的繁荣对新生代农民有强大的吸引力，促使农民转出土地，外出打工，以获得更多经济收益。外出打工也因此被农民称为“铁秆庄稼”、“富民产业”，导致了大量农村劳动力向城市转移[8]。太谷县农业发展繁荣，但青壮年劳动力去城市发展的现象层出不穷。老一代农民怀有强烈的念土情结，加上年龄和思想观念的缘故，对土地流出持谨慎态度。而新生代农民思想开放，他们不愿一直过着老一辈人“面朝黄土，背朝天”的生活，渴望走出农村，成为新时代城市中的一员[9]。

1.2.3 职业农民施展农业技能 新型职业农民是在农业企业、专业合作社、家庭农场、专业大户等新型生产经营主体中，专业从事某一方面生产经营活动的骨干农业劳动力[10]。他们相比于传统农民，更多地将农业生产当成职业。这类农民以增加收入、施展种植技能为主要目的，将自己的土地流出后，专门为家庭农场、农业龙头企业等新型生产经营主体提供劳力、推广种植经验，在获得农业利润后以收益分红为主要收入来源。

1.3 农村基层政府的需求

首先，促进农村土地有序流转，引导农户增加收入，提高农业生产效率是新时期农村基层政府参与土地流转的主要需求。农村基层政府要在国家土地流转的大政策背景下，根据所处辖区的实际情况，因地制宜地制定出适合当地发展的土地流转制度。在此基础上，提供农业基础设施建设、土地流转咨询服务，培育新型农业经营主体，完善土地流转市场体系发展[11]。其次，基层政府希望借助农地流转，为招商引资提供条件，通过外部资本的入驻改善本地经济，提升政府工作政绩[12]。

2 太谷县农地流转风险分析

2.1 流入方风险

2.1.1 自然灾害风险 自然风险主要指干旱、霜冻、洪涝等自然灾害给农地流入方的规模经营生产带来收益上的损失。近年来，世界各地气候变化加剧，各种灾害性、异常天气不断增多，这无疑给农地流入方的主营业务生产带来严峻考验。笔者了解到，2013年的4月，太谷县受强冷空气影响，4月飘雪，给正值花期的果树造成很大影响。据调查统计，共约0.74万hm2果树受到较重冻害，减产4.36万t，造成经济损失达8 000万元。2015年8月上旬，太谷县出现了大范围降雨，引发了暴雨、洪涝灾害，造成了大片红枣枣裂、粮食霉烂的现象，此外，如干旱、干热风和病虫害等自然灾害也给太谷县的粮食、蔬菜生产带来不小损失。

2.1.2 经营风险 流入方的农业经营风险包含2种情况：（1）流入方的受教育水平有限，在农产品的投资上依赖过往经验，忽略了对市场行情和经营成本的考虑。如田森农业科技有限公司在成立之初流入大片土地种植蔬果，由于管理者的知识文化水平有限，缺乏合理的投资经营，使得种植的黄瓜和小西瓜品质不高，销路不畅。再加上对雇工和大棚设备的成本费用缺乏准确预算，公司最终亏损300万元。（2）农产品市场价格大幅波动。2016年太谷县甘蓝的价格最高卖到了1.6元/kg，最低为0.12元/kg。2014年的玉米价格为2.4元/kg，2016年为1.36元/kg，同比2014年下跌76.5%。巨大幅度的价格波动给流入方的农业生产带来巨大冲击，使得流入土地的农业生产者掉入价格波动的投资陷阱中。

2.1.3 农户违约风险 农户违约风险是农户在与流入方签订流转合同，达成契约关系后，农户单方面毁约给流入方造成的收益损失。由于在土地上种植经济作物会使土地收益迅速增加，土地的流转价格也会相应增长。所以，当农户与土地流入方签订的是长期合同时，当期的土地流转价格难以弥补由农业种植变化带来的地价上涨差额。一些农户开始不履行合约，提前收回承包地，引发土地纠纷。以笔者调查的侯城乡云松种养专业合作社为例，该合作社在2014年以9 000元/（hm2·a）的价格自发流入农户土地种植沙棘。当沙棘给该农业合作社带来丰厚利润时，一些农户决定集体毁约，他们以原有土地转让价格过低不能维持日常生活为由，要求提高流转费用，否则就收回土地。农户的这种因短期利益流出土地，而又因农地收益增加就违约的行为严重影响了流入方生产经营的稳定性。

2.2 流出方风险

2.2.1“失地”风险 “失地”风险指农户丧失了农地的承包经营权，是流出方的主要风险之一。目前太谷县的“失地”风险体现为3个方面：（1）为实现农业产业化经营，一些农户将土地作为股权，入股合作社或成立股份公司。当合作社或股份公司经营不善，亏损产生债务时，银行会将农户的土地经营权优先抵押清偿债务，农户失去了土地的经营权[12]。（2）政府为提升政绩，发展当地经济，强行征收农户土地为招商引资提供建设条件，农户因此失地。然而政府的强征行为也时常由于征地补偿不合理、发放不到位，而加深了与农户间的矛盾。（3）资本雄厚的工商企业在看到农户土地巨大的增值空间后，假借项目投资，圈占大量土地而不建设，形成了占而不用的土地资源浪费现象，侵损了农户的土地权益。

2.2.2 流转收益损失风险 信息不对称是造成流转收益受损的首要原因。农户受自身知识文化水平的限制，对流转信息的掌握和获取能力弱，在流转过程中往往处于不利地位。而新型农业经营者由于自身经营和发展的需要，更多地关注政府发布的土地流转政策，相比于农户知晓更多、全面的流转优惠信息，容易在流转价格、流转期限、收益分配等方面制定有利于自身的条约[13]。其次，农户未进行土地确权先流转土地。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》提出：“承包方未依法登记取得土地承包经营权证等证书，即以转让、出租、入股、抵押等方式流转土地承包经营权，发包方请求确认该流转无效的，应予支持”[14]。土地承包经营权的缺失会引发交易纠纷，致使农户在流转土地时遭受农用地面积减少、交易价格受损的风险。

2.3 农村基层政府风险

2.3.1 农地“非农化”、“非粮化”风险 农地“非农化”风险指流转后的农地依法转为其他非农建设用地时，造成了农业基础地位受损的风险。农地流入方为获得高额的土地增值收益，在流入土地改变原有用途后，转而进行项目投资、房地产开发或新建休闲旅游项目，致使农户耕地面积减少。部分非农建设活动由于流入方的不合理开发，还造成了土壤污染、农地无法复耕等土地受损现象[15]。其次，一些农地流入方将玉米、小麦等粮食作物转为其他蔬菜、水果、苗木花卉、畜牧养殖等经济效益高的产业经营，形成了农地“非粮化”的经营趋势，给当地的农地流转用途、粮食安全管理带来了危机。

2.3.2 公信力风险 农村基层政府为招商引资，提升辖区内的经济实力，在对当地现状并不十分了解的情况下，过度发挥政府的调节作用，盲目推动农村土地承包经营权流转，造成农户土地权益受损，导致农户对政府的信服感大打折扣。其次，基层政府为增加财政收入，利用对土地流转信息的掌控，进行灰色交易或是权力寻租。更有甚者运用私权和暴力强迫农户以低于市场的价格转出土地，造成民众不满和局部社会不稳定现象。据笔者了解，太谷县侯城乡政府于2013年底征用34 hm2基本农田为山西广誉远制药公司提供建设用地，在与农户商议好价格签订征地协议后，乡政府将部分征地款克扣不予发放，激化了农户与基层政府间的矛盾。

3 太谷县农地流转风险的防范措施

3.1 完善农业保险制度，构建农产品损失补偿、价格稳定机制

面对自然灾害和农产品市场变化给农业经营者带来的收益损失，政府可以通过比较完善的农业保险体系，鼓励农业经营者参保来弥补经济损失。首先，要加大农业保险知识的宣传，让农业经营者提前了解政策性农业保险的适用范围、产品种类、保险金额以及参保好处，为其参保扫清信息上的障碍；其次，政府通过财政给予参保者保费补贴，鼓励经营者积极参保，使其在遭受重大农业经营风险时享受国家的补贴政策。最后，实行最低收购价和农产品期货制度来稳定农产品价格。政府通过制定高于经营者生产农产品成本的最低收购价格，保证经营者的基本利润。或在未来某一时段为生产的农产品制定一个约定的交货价格，无论约定日期的市场价格高于还是低于约定价格，买卖双方都必须按约定价格收购农产品，保证农产品价格平稳[16]。

3.2 培育现代职业农民，提升新型农业经营主体素质水平

通过强化职业农民的专业技能与经营理念来提升新型农业经营主体的素质水平。为促进新型农业经营主体进行现代农业生产时，政府要加大资金投入，增强种养生产、病虫害防治、农业新产品推广及自然灾害防范等技术的培训，努力提升职业农民生产经营实力。新型农业经营主体也要以掌握现代经营管理知识、提高市场应对能力为目的，强化农产品生产管理、营销理念和农业法律道德的学习。构建起专业化、规范化、职业化的培训体系，为转型企业打破行业壁垒，发展现代农业提供人才、技术支持[17]。

3.3 加强农地流转服务平台建设，提升流转参与主体的契约意识

深化政府领导与农业经营者对土地流转业务知识的学习。迅速构建起完善的农地流转信息服务平台，全面系统地为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、矛盾调解等服务，减少因信息不对称、违规流转造成的矛盾纠纷。继续强化流转参与主体有关农地流转法律和政策的教育，不断提升农地流转参与者的法律与契约意识。鼓励流转双方通过订立规范、具有法律效力的农地流转合同，明确流转的方式、数量、价格、期限及权责义务，最大程度地减少农地流转中的违约风险[18]。

3.4 强化土地用途管制，制定严格的农地流转准入机制

地方政府要根据中央建立的土地利用总体规划和土地用途分区，保证农地流转双方遵照国家制度使用土地。通过考核生产者的经营能力，建立农业生产法人制度，保证农地使用的合理性和有用性。设立工商企业准入农地的上限面积和最低期限，监督企业在享有农地流转权利的同时，履行相应流转义务，引导企业真正将土地用于农业生产。同时通过制定农村土地流转经营指导项目目录，科学合理地确定优先发展、限制发展和禁止发展的经营项目。优先发展规模化粮食生产、绿色农业、循环农业等政策鼓励经营项目，限制发展花卉等经济作物种植、观光农业等非粮经营项目。禁止发展房地产开发、休闲度假村等非农项目及违犯《土地管理法》关于耕地用途禁止性规定的农业经营项目[19]。

3.5 明确农户流转的主体地位，监督基层政府的管理行为

首先，通过建立健全农地流转法规，界定明晰的农村土地产权，完善土地承包经营权职能，确立农户在农地流转交易中的主体地位。减少基层政府因流转程序不规范，违规监管不力和未提供有效流转公共配套服务而产生的管理“失位”现象。改善基层政府违背农户意愿，强制推行流转，侵损农户自主经营权的管理越位行为，遏制基层政府过度运用职权干预农地流转。其次，强化基层政府的内外监管。在内部监管上，明确政府工作人员在农地管理中的权利责任，杜绝政府在执法管理中的寻租和滥用职权行为，真正做到维护农户切身的土地利益。在外部监督上，坦白接受来自于社会公众和新闻媒体的舆论监督。严肃处理农村基层政府因获得自身权利而损害农户权益的行为[20]。

4 结论

农村土地流转是发展农业适度规模经营和现代农业的前提条件。而流转过程中出现的各类风险是阻碍农村土地健康流转的不利因素，不容小觑。太谷县在应对农地流转风险问题时，既要发挥基层政府的主导作用，妥善解决流入方与流出方的流转难题，又要对基层政府的执法工作进行监督，引导农村土地承包经营权合理、合法、有序流转，为发展现代农业、实施乡村振兴战略打下坚实基础。