2017，上海涉灾部门如何应对灾害

夏剑霺

一、本年度自然灾害灾情分析

（一）灾害总体情况

2017年上海自然灾害发生总体平稳，全年共计因灾紧急转移安置15人；损坏农房3间，其中严重损坏农房1间，一般损坏农房2间；导致直接经济损失20万元，均为家庭经济损失。

气象灾害方面，台风次数和强对流次数低于近十年平均值，但是高温天数和汛期雨量均高于近十年平均值。汛期总雨量（全市11站平均）718.6毫米，较常年614.7毫米偏多17%；市区（徐家汇站）汛期降水总量736.2毫米，较常年汛期总量（684.4毫米）略偏多8%；汛期共出现3次暴雨，与常年汛期持平，均出现在8～9月，日最大降水量为9月25日的106.1毫米。汛期平均气温28.0℃，较常年汛期（26.5℃）偏高1.5℃；高温日数35天，较常年汛期（15天）异常偏多；极端最高气温达40.9℃，37℃以上的连续酷暑日数达11天，均破1873年有记录以来的历史高值。

海洋灾害方面，2017年度影响上海市的海洋灾害总体较去年偏少，风暴潮和灾害性海浪较去年有所减少，海浪最高警戒级为黄色；全年未发生咸潮入侵灾害，较2016年持平。

生物灾害方面，全市病虫自然发生程度总体为偏重发生，发生程度轻于2016年。其中小麦赤霉病中等发生，白粉病中等偏重发生，蚜虫中等发生；油菜菌核病中等发生，麦田草害偏重发生，油菜田杂草章中等发生。全市重大动物疫病免疫抗体合格率较高，病原学检测结果均为阴性；但活禽交易市场禽流感病毒污染率相对较高，屠宰场所的风险不容忽视，发生输入型重大动物疫情的风险始终存在。

地质灾害方面，全市地面仍然维持微量沉降状态，全市平均沉降量与往年相比基本持平，全市平均地面沉降小于6.0毫米，平均沉降量虽持续减小，但不均匀地面沉降特征表现仍然明显，浦东张江-北蔡-三林-康桥一带以及大虹桥地区仍是主要沉降漏斗区。

地震灾害方面，上海行政区内发生地震2次，周边地区发生可能有影响的地震5次，以上7次地震均不属于有感地震，全市范围未发生地震灾害事件。

（二）预警发布与应急响应

1.预警发布

2017年，全市针对自然灾害，共发布预警196次，较去年121次有所增加。其中气象部门发布预警167次，与去年172次预警次数比略有减少，其中7月21日、24、25日，市预警发布中心发布了高温红色预警信号，并在广播电视台、市交通委、上海发布、上海中心大厦等单位的协同配合下通过手机短信、电视、广播、高架情报板、网站、微博、微信、上海中心大厦塔冠显示屏等渠道向公众发布高温红色预警信号防御指引，提醒有关部门和单位按照职责，采取防暑降温应急措施。

在预警发布方面，本市积极打造基于互联网的预警发布新渠道，融合新老媒体发布渠道，实现适应不同人群、多手段、多样化的突发事件预警信息发布能力。“上海预警发布”微信公众号与预警发布系统对接，5分钟之内进行全自动预警发布。同时，预警信息发布还接入了本市10个市级基层应急管理单元和城市网格化综合管理平台，实现预警信息直通式服务和预警信息网格化发布。此外，市预警发布中心还与市住建委合作面向全市3 500余个建筑工地直通式发布预警信息；与金山局联合开展针对上海石化等重要企业的气象灾害预警服务；并在金山廊下镇试点开展突发事件预警发布，实现突发事件预警发布向乡镇延伸。

表一：年度预警发布情况

2.应急响应

针对灾情预警，全市共启动应急响应40次，较2016年66次有所减少。全年没有启动一级响应，启动二级响应3次，三级响应33次，四级响应4次。

表二：年度启动响应情况

（三）灾损情况

2017年本市共发生2次突发性、局地性自然灾害，分别是6月27日的洪涝灾害和8月20日的风雹（雷暴）灾害。2017年6月27日12时16分上海市中心气象台发布暴雨黄色预警，奉贤地区出现50毫米以上强降水，区内新村镇青村由于地势较低，出现房屋进水，青村镇政府及时紧急转移安置15位居民；8月20日早，崇明区长兴镇北兴村一户居民住房遭雷击损坏，幸无人员伤亡。两次灾害共造成直接经济损失20万元。在两次报灾实战过程中，相关区、乡镇、村救灾干部坚守岗位，及时、准确地进行灾情的统计和上报，较好地完成了自然灾害灾情管理工作。

二、存在问题及对策建议

2017年已经平稳结束，在市委、市政府的正确领导下，各部门通力合作，成功抵御了台风、暴雨、洪水等灾害的侵袭，未发生因台风、暴雨、洪水等灾害而导致的人员伤亡和重大财产损失事故。但是，在成功应对各类灾害的同时，也要清醒地认识到目前在防灾减灾救灾工作上仍然存在薄弱环节。未来工作中，要认真贯彻落实“十九大”精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，把“两个坚持、三个转变”的防灾减灾救灾新理念落到实处。

（一）存在的问题

1.基础设施建设和设备装备配置有待优化

基础设施建设方面，本市“四道防线”虽已建成，并经受了近年来风暴潮洪的考验，但是依然存在一定的薄弱环节，基础设施防御标准不高，亟待不断完善和加强。此外，一些重点地区依然存在防汛隐患和短板，特别是居民小区、下立交积水问题突出，成为影响市民群众满意度提升的瓶颈。

设备装备配置方面，本市防汛物资设备数量不多，规模不够，品种不全，新设备、新材料、新装备应用不普及；地面沉降监测设施和防治设施仍存在遭到毁坏的情况，影响了监测资料的连续性和有效性。

2.与预案相配套的工作方案有待细化

2017年，各部门都根据实际情况，开展了预案的编制和修订工作。但是，预案要发挥作用，还依赖于相配套的工作方案。各部门需要根据预案形成细化的工作方案，将预案中的每一项工作落实到位。例如，目前全市对于台风紧急转移安置的人员统计并不全面，一是行政区域内对于紧急转移安置的人员数量缺乏全面有效的统计，二是沿海地区对于船只进港避风的基本情况还没有做到及时全面掌握，动态管理能力有待加强。人员信息的缺失，可能导致后续转移程序、转移方案脱离实际，从而影响整个救灾工作的有序开展。

3.信息采集不全面，数据共享仍有待加强

任何一种自然灾害的预防和应对都不是一个部门独立能完成的，需要依托各部门相互协调、通力合作。这样的合作，体现在指挥调度方面，体现在设施设备方面，体现在人员队伍方面，更应该体现在信息共享方面。虽然，各部门已经意识到这个问题，努力开展信息系统的建设，但是信息共享的瓶颈依然存在，数据保护主义的思想依然无法打破。例如，全市应对台风灾害的各类脆弱性承灾体，包括房屋信息、人群信息、基础设施信息、财力投入、抢险队伍和物资等信息散落在各个部门，而这些数据往往是统一指挥、统筹调度水平的关键，更是提升灾害应对智能化的关键。因此，进一步加强部门间的信息共享，并对共享信息的种类和内容开展专题研究，实现优势互补，是打破部门间信息壁垒的重要手段。

4.提供的服务与群众需求间仍存在差距

服务型政府的本质要求，就是坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务。防灾减灾救灾工作亦是这样，需要以民众的需求为导向，创新服务内容和服务方式。例如，市气象局对灾害性天气强度和落区预报能力仍显不足，精细化预报预警能力需要进一步提高，风险预警产品还不能完全满足服务需求；市水务局对有关舆情的发现、掌握和引导的及时性需要增强，宣传的方式方法仍需进一步改进和优化；市海洋局急需完善上海沿海海域落水人员搜救预报模型，以进一步提高搜救落水人员的成功率。

（二）对策建议

1.不断完善预案激活机制

凡事预则立，不预则废，预案对于防灾减灾救灾工作有着重要的指引作用。但是，预案如何不沦为纸上谈兵，在需要发挥作用时及时启动，这就有赖于预案的激活机制。预案在灾情发生时被激活发挥作用，但更重要的是日常依靠演练来模拟训练。预案激活机制的形成需要完整和细化的工作方案来支撑，任何一个环节的问题都可能影响整个应对工作。因此，各部门在日常管理工作中，要进一步加强预案的演练，在演练中不断细化预案中每一个工作环节的具体方案，并通过演练强化各部门的责任意识和相互之间的配合，通过演练发现预案中存在的问题，从而对预案进行不断完善，避免预案陷入脱离实际，难以启动的窘境。

2.开展跨部门信息共享的专项研究

自然灾害的发生导致人员伤亡和财产损失，一方面是自然因素的影响，另一方面是城市固有的脆弱性的影响。因此，为减轻自然灾害导致的损伤，一是要不断提高预警的准确性和精确化，二是要有效评估城市脆弱承灾体。两者结合，才能实现对灾害风险的精细化管理。近年来，本市对于监测预警技术的探索在不断深化，但是对承灾体脆弱性的研究却还没有引起足够的重视。对承灾体脆弱性的研究恰恰为防灾减灾工作提供重要的抓手。然而，要有效梳理本市各类脆弱性承灾体，需要各部门的配合。通过开展跨部门的专题研究，全面采集本市与灾害相关的信息，并以此为突破，打破部门间的信息壁垒，实现部门间的信息共享，通过优势互补，为本市应对各类自然灾害提供重要的决策依据。

3．完善自然灾害综合评估机制

自然灾害综合评估是灾害科学的基础，也是制定综合防灾减灾对策的基础。做好灾害评估工作，能全面而系统地了解一次自然灾害的影响范围和破坏程度以及导致的人员伤亡和直接经济损失情况，对灾害应对和响应启动提供重要的依据，对开展应急救援、组织转移安置，制定恢复重建规划，完善综合防灾减灾工作体系都具有重要意义。不断完善自然灾害综合评估机制，有利于完善本市应急管理体系，实现对突发事件先期预警、中期处置、后期评估的全过程的管理，进一步推动本市应急管理工作向科学化、精细化发展。