曲格平的环保贡献与中国环境保护事业的发展

摘要：曲格平作为中国环境保护事业的“开拓者”“参与者”和重要领导者之一，为我国环境保护事业发展作出了重要贡献。自20世纪70年代开始，在周恩来总理等几代党和国家领导人的大力支持和积极推动下，在曲格平等几代“开拓者”“参与者”的全心投入和不断努力下，我国环境保护事业经历了萌芽起步、奠基成长、发展壮大这三个阶段，取得了重大进展和重要成就。笔者以曲格平的环保事业与环保贡献为主线，从环境政治学的研究视角对我国环境保护事业的整个发展过程进行分析，指出环境保护与政治发展是紧密相关的，社会主义政治对我国环境保护事业发展有重大影响和推动作用。我国环境保护事业从开始的艰难起步，一直到后来的奠基成长与发展壮大，社会主义的国家政治力量始终在其中发挥着推动和主导作用。我国环境保护事业发展得到了“自上而下”的推动，动力主要来自于中国社会主义政治的发展以及民主化、法治化和现代化进程。我国环境保护事业的成功与否，关键在于能否破除来自于政治体制的干扰和阻碍，能否在政治体制内获得更大的“发展空间”。因此，我国环境保护事业的未来发展，关键在于深化政治体制改革，发展社会主义民主政治，扩大社会公众的参与，实现国家治理的现代化。

关键词：环境保护；曲格平；环境政治学；环境治理

20世纪70年代初，我国环境保护事业开始起步，至今已走过四十多年，经历了一个从无到有、从小到大的发展过程。“中国环境保护事业大致经历了三个阶段：1970年至1978年，是中国环境保护的萌芽和起步阶段；1979年至1991年，是中国环境保护的奠基和成长阶段；1992年至现在，是中国环境保护的发展和壮大阶段。”曲格平在20世纪70年代初就开始从事环境保护工作，是中国第一位常驻联合国环境规划署首席代表、首任国家环境保护局局长，在1993年3月到2003年3月的十年里担任全国人大环境与资源保护委员会（以下简称为“环资委”）主任委员，在中国环境保护的三个发展阶段上都作出了重要贡献。“曲格平是中国环境保护事业的主要开拓者和奠基人之一，也是中国环境保护管理机构的创建者和最初的主要领导人。他为我国环境发展战略目标和方针的制定、环境管理体制的建立、环境法制建设作出了重大贡献。他在理论和实践上的贡献，得到国内社会各界的积极评价，同时也受到国际社会的广泛赞誉。”笔者以曲格平的环保事业与环保贡献为主线，从环境政治学的研究视角对我国环境保护事业的发展过程进行分析，以阐明中国社会主义政治对环境保护事业发展所产生的重大影响和推动作用。

一、在艰难荆棘中开辟中国环境保护之路

从1949年新中国成立到20世纪70年代之前，我国环境保护事业总体上处于空白阶段，而此时西方的环境保护运动已广泛开展起来并取得了相当大的成绩。造成这种状况主要有两方面的政治原因：一是由于实行对西方国家封闭的对外政策，我国对国际社会的环境保护、污染治理状况几乎是一无所知；二是由于受到极左观念的禁锢和影响，大多数人特别是很多领导干部认为环境污染是资本主义社会的“不治之症”，社会主义制度不可能产生环境问题，所以他们对已产生并蔓延开来的环境问题采取“听而不闻，视而不见”的回避态度。到了20世纪70年代，我国的河流污染已经非常严重，城市大气污染也比较突出，形成并积累了一些难以逆转的环境问题。

我国普遍存在的河流和空气污染问题引起了周恩来总理的高度重视。周总理当时认识到，环境保护是关系到国家发展和民族未来的大业，必须抓紧启动这项工作。为了唤醒各方面对环境保护的注意，周总理从1970年到1974年的五年问对环境保护作了31次讲话。②此外，周总理还责成国务院的计划起草小组来主抓环境污染的防治工作。所以，当时在计划起草小组里工作的曲格平开始“半路出家”，投身于环境保护工作。刚开始，曲格平与当时很多中国人一样对环境保护并不了解，只能借助各种国外资料来研究环保知识，并按照周总理的指示对国内发生的一些环境污染事故进行调查。随着研究和调查的深入，他的认识逐渐发生了转变，开始认识到中国同样存在着各种环境问题，而且有些环境问题还相当严重。由此他认识到环境保护工作是非常重要的，并下定决心坚持做下去。

曲格平在他后来所撰写的著作和文章中多次谈到，周总理是我国环境保护事业的开创者和奠基人，中国的环境保护事业是在周总理的重视下开展起来的。在当时的极左年代，如果没有周总理的倡导和支持，我国环境保护事业的起步肯定要推后。1972年，周总理坚定地排除了各种干扰，毅然决定派中国政府代表团参加斯德哥尔摩人类环境会议。这个极有远见的行动，不仅出乎当时国内人们的意料，也让国际社会感到吃惊。曲格平幸运地成为代表团成员，并参加了代表团筹备和人类环境会议的全过程。人类环境会议是一次生动的课堂，我国代表团本想把会议当成一次与西方国家作政治斗争的机会，但在参会过程中开始认识到环境保护对于国家发展的广泛影响，同时通过与其他国家的对照分析，认识到了我国环境问题的严重性。这次会议不但给曲格平留下了深刻的印象，也使他受到了很大的震动。他通过对照分析，认识到“中国城市和江河污染的程度并不亚于西方，而自然生态破坏的程度却远在西方国家之上。”回国后，曲格平的这个认识在代表团汇报会上成为共识，周恩来等领导人也了解到了这种情况。这就为1973年召开的全国第一次环境保护会议作了充分的思想准备。

1973年8月，根据周总理的指示，我国召开了具有历史意义的第一次全国环境保护会议。各省、市、区及国务院相关部委负责人、工厂代表、科学界代表共300多人出席了会议。会议出台了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，确立了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护方针，决定把环保工作正式列入政府的议事日程。在会议期间，曲格平主要负责简报工作，这个工作对于通报环境污染破坏情况，以及启发与会者的发言和思路起到了十分重要的作用。按照会议的要求，国务院于1974年成立了环境保護领导小组，下设办公室（以下简称“国环办”），负责日常工作。曲格平成为“国环办”这个临时性工作机构的主要负责人之一，开始参与全国环境保护的组织和推动工作。在会议之后，各地仿照国务院的做法，广为宣传，相继召开会议，建立工作机构，开展环境治理。在“文化大革命”的一片混乱中，中国的环境保护事业艰难地起步了。

1976年，周总理去世，我国的环境保护工作失去了最大的支持者，当时主持国务院工作的邓小平再次遭到批判，一度好转的国民经济和社会发展又急剧恶化。当时一切以政治运动为中心，环境保护也就无从谈起。面对这种情形，曲格平的心情十分失落，他只好申请到设在内罗毕的中国常驻联合国环境规划署工作，成为首任中国代表。在内罗毕工作期间，他充分利用这个难得的机会，查阅和研究世界各国的环境保护资料，并拜访世界各国的环保官员和专家，学习和了解国外的环境治理经验，这为其以后从事环境管理和研究工作做了很好的准备。“文化大革命”动乱结束之后，曲格平回到国内并投入到全新的环保工作中。

我国的环境保护在新中国成立后很长一段时期基本处于空白阶段，这主要是由于极左政治路线的干扰。20世纪70年代初，我国环境保护事业起步时，全国正处于“文化大革命”动乱时期。我国的环境保护能够冲破“环保无知”的障碍和极左观念的束缚，在艰难荆棘中起步，并且还在环境外交、环境治理、环境立法等方面取得了一些进展和成就，确实是一个了不起的“奇迹”，这主要归功于周总理的大力支持。曲格平说：“当时中国各项事业几近凋敝，刚刚起步的环境保护事业更加举步维艰。周恩来总理的大力倡导和身体力行，坚定了我对环境保护的信心。我和全国环保界的同事们没有被困难所吓倒，而是凭着神圣的责任感和崇高的信念，勇敢地在荆棘丛中开辟中国的环境保护之路。”周总理是我国环境保护事业起步之时的“领路人”和最大支持者。环境保护事业依靠国家领导的支持既存在有利的一面也存在不利的一面：有利的是环境保护可以破除强大的政治阻力得以顺利开启和强势推动，不利的是环境保护受政治环境变动的影响较大，会出现大起大落的发展不稳定局面。

在我国环境保护事业起步之时，中国的政治社会状况是国家力量独大、社会力量弱小。因此，中国绝不可能像西方国家那样依靠社会力量来开展声势浩大的、社会各界都广泛参与的“环保运动”。所以说，依靠国家政治力量在艰难荆棘中开辟中国环境保护之路，这确实是符合当时历史条件和国情的必然选择。与西方国家的环境保护之路开启于“自下而上”的“社会运动”不同，中国的环境保护之路开启于“自上而下”的“国家运动”。

二、为奠定中国环境保护的基础作贡献

党的十一届三中全会之后，我国的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，环境保护事业迎来了新的局面。这时国家需要健全环境法制，运用法律手段来保护环境，规范政府和社会的行为。从中国常驻联合国环境规划署首任代表职位上卸任之后，归国的曲格平早已意识到环境法制对于环境保护的重要性，他开始呼吁制定和出台环境法。他的建议得到了积极响应，国家有关部门很快就成立了环境保护法起草小组。曲格平参加了这部法律的起草工作。我国于1979年9月颁布实施《中华人民共和国环境保护法（试行）》，结束了中国没有环境保护法的历史，这标志着中国环境保护工作开始进入到法制阶段。从1979年到1991年，我国相继制定了13部控制污染和保护资源方面的法律，同时还发布了上百件行政规章和地方性法规，在环境保护的法制建设上取得了重大进展。正如曲格平所说：“20世纪80年代，我们把中国环境保护的‘规矩逐步确定下来，使环境保护工作有章可循、有法可依，在探索有中国特色的环境保护道路上迈出了坚实的一步。”

20世纪80年代，虽然我国的环境污染一直在发展，生态恶化一直在加剧，但是，在国民经济发展的新形势下环境保护工作并没有得到相应的重视。此时，出任城乡建设环境保护部环保局长的曲格平，深感责任重大，认为有必要向国务院报告我国环保工作所面临的严峻形势。他领导一个科研小组开展调查研究，提出了应把环境保护作为我国一项基本国策、把环境保护工作从经济发展的边缘移到经济发展的中心位置等对策建议。他还多次组织专家调查和估算环境污染所造成的经济损失，最后得出结论：“环境问题已构成对国家经济发展的重大制约和威胁。同时，环境污染也对人民群众的健康构成了严重威胁。”1983年，我国召开了第二次全国环境保护会议，把环境保护确立为一项基本国策，从而确定了环境保护在现代化建设中的战略地位。这次会议还制定了“预防为主，防治结合”“谁污染，谁治理”及“强化管理”等三大政策体系。后来，曲格平还参与制定了环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、环境目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度等八项环境管理制度。这些重要工作初步确立了具有中国特色的环境保护制度，使中国环境保护有了具体的行动指南，对于中国环境保护事业来说是一个巨大的历史进步。

环境管理机构的建立是推进环境保护工作的组织保障。20世纪80年代，曲格平积极参与领导了我国的环境管理机构建设工作。1982年，“国环办”被撤销，新成立的城乡建设环境保护部内设一个司局级机构“环境保护局”，这一本意为加强环境保护工作的举措，实际上却导致了环境保护工作陷入了困境。因为把环境保护作为城乡建设工作一部分的做法，使环境管理职能受到了很大的制约，由于环保部门不能与有关部门联系，渠道不通，所以跨部门、跨行业的环保工作遭到削弱。为了摆脱这种困境，曲格平提出，各级环境管理部门的基本职能是“环境管理”，不同于城建部门的“环境建设”职能，“环境管理”是依照国家环境保护法律法规，监督规划目标的实施，“环境管理”与“环境建设”是一种监督与被监督的关系，“环境管理”与工业、农业、林业、交通等各行各业也都存在监督与被监督的关系。这样，曲格平等人就把国家环境管理部门同各方面的关系理清了，这种认识得到了国务院机构改革办公室及国务院领导的认同。1988年4月，“国家环境保护局”从城乡环境建设部分离出来，成为国务院一个直属的、独立行使环保监督管理权的部门，负责统一监督管理全国的环境保护工作，其环境保護监督管理职能得到了强化。曲格平担任国家环境保护局首任局长。与此同时，各省市的环境保护机构建设也得到了加强。可以说，在曲格平等人的努力下，我国的环境管理机构建设工作从理论上、职能上和运行机制上理清了环保部门“管什么”和“怎么管”的问题，这对环保部门执行并强化环境管理监督职能起到了至关重要的作用。

曲格平始终把环境保护宣传教育作为一件大事。20世纪80年代，为了全面提升各级领导干部和广大公众的环境意识，在全社会范围内形成良好的环境保护氛围，我国开展了全方位的环境宣传教育活动。曲格平认为，开展宣传教育，不断提高全民的环境意识，是环境保护事业的一项基本建设，是做好环境保护工作最重要和前提性的条件。我国环境保护事业要“靠宣传工作开路”，环境宣传教育工作需要长抓不懈。为这项事业投入一些人力、物力是值得的，是回报率较高的事业。在曲格平的提议和参与下，为了改变当时环境保护监督和信息沟通不畅的状况，国家环境保护局创办了《中国环境報》，受到了社会各界的欢迎。这份报纸成为环保宣传教育的重要阵地，在宣传党的环保方针政策、普及环境知识、提高全民环境意识、实施正确的舆论导向和舆论监督等方面发挥了重要作用。另外，曲格平在担任国家环保局局长期间，还积极推动国家环保局配合和协助教育部门在小学、中学和大学开展环境教育，为我国环境保护事业发展奠定了良好的群众基础和营造了良好的舆论氛围。

从1978年至1991年，是我国环境保护的奠基和成长阶段。在这个阶段，曲格平为奠定中国环境保护的制度基础、组织基础、群众基础作出了重要贡献。制度基础的奠定关键在于环境污染所带来的经济影响、环境保护对于国民经济发展的“中心位置”作用得到政治高层领导的重视，只有环境保护在政府高层领导的支持下才被确立为“一项基本国策”，三大环境政策和八项环境制度才能“水到渠成”；组织基础的奠定关键在于环境保护机构所主张的“环境管理”职能能够得到政府高层领导的认同以及在政府内部获得共识，并成功地从其他部门“分权”，从而完成环保机构的独立建制；群众基础的奠定关键在于环保部门把环境宣传教育作为一项重要的工作任务来抓，这不仅推动了领导干部的“环境觉醒”，也推动了广大群众的“环境觉醒”。所以说，我国环境保护事业的奠基实际上就是环境保护体制在政治体制内“获得空间”“立足站稳”的一个过程。可见，环境保护体制与其所在的政治体制之间存在着一种张力。我国环境保护事业的成功与否，关键在于能否破除来自政治体制的干扰和阻碍，能否在政治体制内获得更大的“发展空间”。

三、积极推进中国环境保护事业的发展

1992年，联合国环境与发展大会在巴西的里约热内卢召开，通过了《里约热内卢宣言》和《21世纪议程》等重要文件，提出了人类要摒弃传统发展模式、走可持续发展道路的战略思想。世界环境保护由此跨入一个新的时代，我国环境保护事业也由此迈进了发展和壮大的新阶段。曲格平作为中国代表团的副团长，为我国作为一个发展中大国在里约会议上发挥重要的协调和推动作用作出了重要贡献。会上，曲格平被授予了“联合国环境大奖”，以表彰他在制定、指导和执行具有中国特色的环境管理政策方面的献身精神和重要成就。曲格平说，这个奖励不仅是对他个人环保贡献的表彰，也是国际社会对中国在改革开放期间开创的有中国特色环境保护道路的表扬与肯定。会后，为了把可持续发展战略用于我国的社会主义现代化建设实践，促进经济建设与环境保护的协调发展，曲格平负责组织起草了《中国环境问题十大对策》，就我国的环境与发展问题提出了有针对性的对策建议，由此开启了我国环境保护部门积极参与国民经济综合决策的过程。

曲格平于1993年离开国家环保总局到全国人大工作，出任新成立的全国人大环资委主任委员。虽然工作角色发生了变化，但他仍一如既往地为我国环境保护事业努力工作。从1993年到2003年，在他的两届全国人大环资委工作任期内，我国在环境污染控制方面修改制定了大气、水体、固体废物和环境噪声等方面的法律；在资源保护方面，修改或制定了矿产资源、水资源、森林资源、土地资源和能源等方面的法律，初步形成了环境与资源保护的法律体系。此外，我国在刑法中确立了“破坏环境资源罪”，第一次对环境污染和破坏资源行为设定了刑事刑罚，并很快在其后的环境案件中予以施行。另外，在曲格平等人的积极推动下，我国在环境法律中吸收采纳了一些国际通行的环保原则，如“可持续发展”“预防污染”和“污染者负担”等原则，使得一些重要的环境法律制度同市场经济国家的环境法律制度逐步“接轨”，并逐步建立了比较完整的环境法律体系。2002年，经过曲格平等人的多年努力，《环境影响评价法》终于得以通过并颁布实施，为我国预防发展规划和建设项目对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展提供了法律保障。

曲格平认为：“法律能不能有实效，关键要看执行的力度。否则，再好的法律，也只是一纸空文。”为了督促环境与资源保护法律的实施，曲格平领导全国人大环资委在全国29个省、市、自治区开展了环境保护执法大检查，检查了数百个城市和一批工厂。这次执法大检查，敢于碰硬、敢于揭露问题，并且不是走过场，切实督促解决问题。特别是对京津沪三个直辖市的执法检查，在社会上引起很大的反响，不但提高了各级领导人的法律意识，还促使一大批环境与资源问题得到解决，受到了社会各界的好评。

曲格平到全国人大环资委工作后，提出组织开展“中华环保世纪行”活动的建议，他想要把舆论监督与法律监督结合起来，用舆论工具向环境污染、生态破坏等行为宣战，同时提高各级领导干部和广大群众的环境保护意识，更加有效地推动环保工作的开展。他的这一提议得到了全国人大领导的支持。于是，全国人大环资委同中共中央宣传部、国务院有关部门，在上千家新闻单位的大力支持下，从1993年起开始联合开展“中华环保世纪行活动”，利用报纸、广播、电视等多种新闻媒体，广泛深入地开展环境保护宣传教育工作，在环境保护领域掀起了一股舆论监督的热潮。“中华环保世纪行”活动把舆论监督和法律监督结合在一起，对严重污染环境和破坏生态的事例进行了揭露和曝光，有力地促进了淮河污染、渤海污染、晋陕蒙“黑三角”污染、滥捕滥猎野生动物等一大批生态环境问题的治理，在全社会引起了强烈的反响。“中华环保世纪行”活动的开展，有力地促进了环境与资源法律的贯彻实施，提高了全社会的环保意识和法制观念，进而推动了我国的民主与法制建设进程。

曲格平也对我国环境外交的发展作出了重要贡献。在环境外交活动中，他遵照我国的既定方针和一贯主张，积极维护我国和发展中国家的权益，并且与国外很多人士结下了深厚的友谊。1991年，他在参加海南发展的一次国际研讨会上受到启发：如果能在环境保护方面设立一个国际论坛，让国家领导人和有关部门能听到国外环境与发展情况，以及对中国环境与发展建议与意见，以此来弥补我国的知识和经验的不足，促进中国的协调发展。虽然他的提议在征求有关方面的意见时遇到了困难，但最终得到了一些国家领导人的支持。1992年，我国政府批准成立了“中国环境与发展国际合作委员会”（以下简称“国合会”），这是一个由国内外环境与发展领域高层人士与专家组成的、非营利的国际性高级咨询机构，曲格平担任了副主席职务。“国合会”自成立以后，在交流、传播国际环发领域内的成功经验方面开展工作，对中国的环境与发展、能源与环境、环境污染与控制、西部开发与生态保护等重大问题方面进行研究，并提供前瞻性、战略性、预警性的政策建议，支持促进中国实施可持续发展战略，建设资源节约型、环境友好型社会。“国合会”成为我国政府进行民主、科学和综合决策的高级思想库，对我国的环境保护和可持续发展事业作出了重要贡献。

随着中国社会主义民主政治的发展和公民社会的成长，我国的环保社团组织在20世纪90年代以后得到了快速发展，成为推动中国和全球环境保护事业发展与进步的重要力量。1993年，曲格平将获得的“联合国环境大奖”的奖金捐出，在党和国家有关领导和部门的支持下，成立了“中华环保基金会”，并出任理事长。中华环保基金会是我国第一个专门从事环境保护事业的基金会，是具有独立法人资格、非盈利性的社团组织，以“取之于民、用之于民，保护环境、造福人类”为宗旨，围绕国家环境保护中心工作，开展系列保护环境、惠及民生、促进和谐的环保公益活动。2003年，曲格平从全国人大的工作岗位上退休，但他仍继续担任中华环保基金会的理事长，用他的影响力继续为中国的环境保护事业发挥作用。在曲格平的领导下，中华环保基金会广泛筹集资金，设立“中华环境奖”等奖项，以表彰奖励那些在环境保护工作中作出突出贡献的单位和个人，同时资助了一系列与环境保护有关的公益活动和项目，以及在环境宣传教育、考察研讨等方面开展工作，这些活动和工作产生了很大的社会影响和较好的社会效果，为促进我国环保公益事业的发展作出了积极贡献。

在我国环境保护事业的发展和壮大阶段，环境保护从环境管理为主导转向环境管理与环境法治并重，由主要依靠国家力量推动转向依靠国家力量和社会力量共同推动。在这个阶段，曲格平的环保贡献主要集中于环境立法、环保监督、环保宣传教育等方面，而这些方面的工作之所以能够顺利进行，与党和国家领导人的“支持”和地方各级政府、相关部门的“积极响应”是分不开的。可见，我国环境保护事业尽管开始向环境法治和公众参与的方向迈进，但其发展仍然高度依赖于国家的政治力量。

四、结语

自20世纪70年代开始，在周恩来总理等几代党和国家领导人的大力支持和积极推动下，在曲格平等几代“开拓者”“参与者”的全心投入和不断努力下，我国环境保护事业经历了萌芽起步、奠基成长和发展壮大几个阶段，取得了重大进展和重要成就。我国环境保护事业在国际交往与合作、思想解放、体制改革、法制建设等方面都走在改革开放的前列。环境保護与政治发展是紧密相关的，中国社会主义政治对环境保护事业发展有重大影响和推动作用：一是随着党和国家的工作重心从政治革命转向社会主义现代化建设，党和国家领导人开始对与生产和生活紧密相关的环境保护工作给予更多的关注和重视，环境保护得到了“自上而下”的推动；二是随着政府决策的科学化、民主化进程的推进，环境保护部门开始参与经济社会发展综合决策，环境保护被确立为“基本国策”并被纳入国民经济与社会发展计划之中；三是随着我国政治体制改革和国家治理现代化的逐步推进，环境保护开始了体制化、制度化、法治化进程；四是随着公民社会的成长和民间环保力量的发展，环境保护有了强大的群众基础，正成为国家主导、社会共同参与的全民事业。可见，我国环境保护事业发展的政治动力主要来自社会主义政治的发展及民主化、法治化和现代化进程。因此，从环境政治的视角来看，中国环境保护事业的未来发展，关键在于深化政治体制改革，发展社会主义民主政治，扩大社会公众的参与，实现国家治理现代化.

[作者简介：郭兆红，南京林业大学马克思主义学院副教授。]

（责任编辑古东）