数据本地化措施及其对贸易的影响

毕 婧 徐金妮 郜志雄

(宁波工程学院经济与管理学院，浙江 宁波 315211)

当前，全球贸易经历传统贸易、全球价值链贸易(GVC)，进入了数字贸易时代(OECD，2017)，数据成为数字经济的关键要素，被誉为“新时代的石油”。出于对国家安全和保护隐私权的考虑，许多国家对跨境数据流动进行规制，制定法律及政策措施对本地化数据的收集、处理、存储及跨境流动进行监管。从一定角度看，数据本地化措施限制了跨境数据的流动，成为数字贸易的壁垒。因此，研究数据本地化措施的具体类型，分析其对贸易的影响，探讨应对策略，对推进中国数字贸易发展具有重要的现实意义。

一、数据本地化措施及其类型

数据本地化是指数据来源国(地区)政府对在其关境范围内产生、收集的数据的存储、加工和使用进行监管，使之符合本国法律规定或政策要求。数据本地化通常分为个人信息保护和数据跨境流动两个层面。数据本地化措施早于互联网的出现，始于1961年。根据欧洲国际政治经济研究中心(缩写ECIPE)的研究报告，1961年至2016年期间，随着数字技术的发展与普及，全球范围数据本地化措施的数量逐年增多，2000年全球本地化措施只有19项，2016年达到84项，涉及64个经济体。目前，数据本地化措施主要分为三大类：有条件的跨境传输、本地存储、禁止传输及本地加工要求。其中，有条件的跨境流动的措施要求在数据转移到国外之前必须达到本国规定的特定条件，这类措施的数量较多，占42%；本地存储的措施允许数据本身可以在国外处理，某些数据的副本必须留在国内，这类措施占25%；禁止传输和本土加工要求是对数据限制最严格的措施，这类措施要求该公司使用本地服务器进行数据的主要处理，在禁止传输的情况下，即使是数据副本也不能离开，占33%(Ferracane et al.，2018)。

二、不同经济体及国际组织对数据本地化的相关规定

发展中经济体对数据本地化的要求中，有共性也有差异(见表1)。如中国、俄罗斯都要求数据在境内存储、加工，巴西、印度对与国家安全有关的数据也有同样要求(陈咏梅和张姣，2017)。对于数据跨境流动，有的国家规定需要评估(如中国)和提前告知，印度、巴西对于访问和处理没有命令禁止。

表1 发展中经济体对数据本地化的主要规定

发达经济体的数据本地化规定中，美国提倡数据自由流动；欧盟则是在注重保护居民合法隐私权的基础上，促进消除跨境数据流动的限制；澳大利亚对个人健康记录跨境流动规定最为严苛，原则上禁止出境(特定例外情形除外)；日本是在获得本国认可的第三方取得数据主体同意的情况下可以进行数据传输(见表2)。

表2 典型发达国家对数据本地化的主要规定

国际组织原则上鼓励数据的跨境流动，同时也有例外条款。《服务贸易总协定》(GATS)的指导思想是逐步自由化，GATS下的义务以具体承诺为准，同时也为防止消费欺诈、个人隐私和数据保护等设置了例外条款；当前的当地储存和加工数据等本地化规定有可能违反GATS第16条的具体承诺义务(彭岳，2018)。OECD的《关于隐私保护和跨境个人数据流动的指南》(2013)规定，成员国应采取合理、恰当步骤确保个人数据的跨境流动，避免以保护隐私和个人自由为由制定法律，同时也规定：可以根据本国的隐私法对特定类型的个人数据施加限制，或者是因其他国家没有提供同等的保护而限制(李海英，2016)。此外，有较大影响的区域协定《环太平洋贸易伙伴关系协定》(TPP)第14章的目标是促进互联网的开放和电子商务的跨境自由流动。该章第11条规定：当通过电子方式跨境传输信息是为涵盖的人执行其业务时，缔约方应允许此跨境传输，包括个人信息；为实现合法公共政策目标，缔约方可以采取或维持与上述不符的措施，但该措施不能构成不合理歧视，或对贸易形成变相限制；也不得施加超出实现目标所需要的限制。

三、数据本地化措施对贸易的影响

(一)抑制全球数字贸易的发展

目前，全球服务贸易中有一半以上已经实现数字化，超过12%的跨境实物贸易通过数字化平台实现。各国越来越依赖数字贸易的发展，数字连接产生了商品和服务之间新的互补性，国与国之间最低互联网使用量增加10%，邮电部门出口增长3.2%。发达国家双边数字连通(Digital Connectivity)增长10%与出口增长5%相关。发展中国家数字连接的同等增长带来0.12%的出口增长(López González & Ferencz，2018)。而数据本地化措施会提高国家间数据传输的贸易成本，增加贸易双方的对接成本，限制贸易机会，形成数字贸易壁垒。鲍尔等(2017)的GTAP模型测算表明，数据本地化对巴西、中国、印尼、韩国和越南的商品出口的负面影响高于服务出口。此外，不同国家间对数据隐私的立场不同及数据本地化措施的差异会直接引起国家间贸易纠纷的发生，不利于贸易环境的稳定。

(二)限制经济增长，间接影响贸易发展

受到数据本地化的影响，采取数据本地化措施的国家的GDP发展速度也会受到影响。在印度尼西亚，数据本地化法律使其GDP减少了0.7%，投资减少了2.3%(Bauer et al., 2014)，欧洲的数据本地化使欧洲GDP损失约0.27%(ECIPE，2016)。这也将间接影响贸易的发展。

(三)不利于发展中经济体中小微企业贸易竞争力的提高

云计算和大数据为政府、消费者和企业带来了巨大利益，提高了生产效率和成本效益，推动了经济增长。而数据本地化措施的实施却违背了技术行业对于全球经济规模效应的经济逻辑(Mishra，2016)，那些“被隔离”的供应商再也无法获得全球云的好处，破坏当地企业，特别是中小微企业的发展和创新能力，不利于中小微企业高新技术的发展，降低了其贸易竞争力。

(四)有利于新兴数字贸易相关产业的保护

数据本地化的实施一定程度上对国内信息技术及相关产业起着保护作用。一方面，数据本地化可以把只能提供跨境服务的外国企业排除出国内市场；另一方面，数据本地化增加合规成本，削弱外国企业的竞争优势。例如，在美国新建一个数据中心的成本是4300万美元，在智利是5120万美元，在巴西是6090万美元(黄宁，2017)。同时，云计算、3D打印等数字化相关新兴产业都需要大量数据传输，数据本地化措施保护了本土的新兴产业。

综上所述，数据本地化有利有弊，各国政府应当处理好保护居民隐私、国家安全与数据跨境流动之间的关系，在为隐私、安全设立最低的安全线的基础上，应鼓励跨境数据合理流动，以推进与世界其他国家间的数字联系，共享数字贸易发展的红利。据波士顿咨询公司预测，2035年中国整体数字经济规模将近16万亿美元，数字经济渗透率48%，就业达4.15亿。对于中国来说，应适度保护好居民的数据隐私权，分类管理跨境数据，合理规划跨境数据流动，逐步减少数据本地化限制，增强数字贸易的竞争力，推进中国经济高质量发展。