工业园区模式助推非洲经济发展

2018-03-15吴哲能罗钟泉杨钟

中国国情国力 2018年2期

◎吴哲能罗钟泉杨钟

非洲国家一直将工业化列为经济发展的重要目标之一，希望通过实现工业化来完成经济结构的重大调整，使经济发展更加具有持续性和自身独立性。工业园区模式在推动工业化和促进经济增长中的作用已经被越来越多的非洲国家所认可。由于非洲国家自身普遍缺乏资金、技术、人才和管理能力，使得中国和非洲以国际合作方式开展园区建设成为可行的选择。

2018年中非合作论坛峰会即将在北京举行，中非合作事业也将迈入新时代、新征程。中非双方合作开展园区建设需要提质升级，借鉴中国发展经验，考量非洲实际情况，重点破解园区发展中存在的问题，有效发挥路径优势，实现对非洲工业化、城市化和现代化建设的助推作用，推动非洲整体发展转型和升级。

工业园区的理论与实践

1.工业园区与产业集群

工业园区一般指集聚一部分同类型的或有着相同发展目标的企业群体，并享受一定政策优惠的特定地理区域[1]。工业园区带来了巨大的经济外部性，并通过对园区内外部资源的整合，在更大的区域内形成有效的经济带动作用。

与工业园区紧密相关的另一个概念是产业集群，它主要指某一产业领域相互关联的企业及其支撑体系在一定区域内大量集群发展并形成具有竞争优势的经济群落。产业集群更多的侧重体现产业的关联性。国内实证研究表明，产业聚集水平与园区工业增加值贡献率间存在着正相关关系。尤其在经济欠发达地区，产业集聚只要达到一定水平就能够很好地显现在推动园区经济的发展上[2]。

从空间经济理论看，园区的形成是要素集聚的要求。经济增长涉及的劳动力要素、资本要素、技术要素和制度要素通过园区模式得到汇聚。人们通过区位集中布局的方式使生产要素得到更为有效的集约利用，促使产业集群协同发展。

正因为如此，我们经常看到工业园区内的许多企业同属一个产业价值链的上下游，工业园区的规划与发展离不开产业集群和要素集聚所产生的协同效应。

2.非洲在工业园区建设方面的实践

非洲园区建设起步较晚。从20世纪90年代晚期开始，个别非洲国家通过参考国际经验、结合本国国情，尝试设立园区并给予相应优惠政策。如埃塞俄比亚全面学习中国经验，专门成立了工业园区发展公司（IPDC），规划和运营了16个国有工业园区。尼日利亚已经有25个在建或规划的工业园，南非有10个在建或规划的工业园。其他像安哥拉、刚果（布）、刚果（金）、吉布提、加蓬、肯尼亚、莫桑比克、塞内加尔、坦桑尼亚和赞比亚等国家也都有规划或在建的园区项目[3]。

非洲工业园区行业分布广泛，主要根据当地特色的产业和资源进行挖掘整合，提升产业的工业化程度和资源加工深度，加强工业产品的生产与出口。同时，政府通过一系列优惠政策试图吸引企业入园投资，优惠政策覆盖减免税费、相关手续、园区人员出入境等方面。非洲园区普遍存在运营不佳、招商缓慢、人才和管理经验缺乏等问题。

3.中国与非洲在园区合作方面的实践

中非共建园区的发展主要分为三个阶段。

第一阶段为2000年前后，个别中资企业参与非洲园区建设。如国基集团从贸易公司转为加工工业园，中色集团为能矿企业办冶炼工业园，泰达建设苏伊士工业园等。

第二阶段为2006年“中非合作论坛北京峰会”后，中非共建园区步入机制化发展阶段。涌现出了一批临港产业区、商贸物流园区、农产品加工合作区、机械制造和建材工业园等经贸合作区和经济开发区，如中非泰达埃及苏伊士经贸合作区、埃塞俄比亚东方工业园等。

第三阶段为2015年“中非合作论坛约堡峰会”后，中非共建园区进入规模化快速发展阶段。刚果（布）黑角经济特区、肯尼亚埃尔多雷经济特区、中车南非高科技工业园区、中地海外塞内加尔综合工业园区等一批较大规模的园区启动建设。

总体来看，已经规划或建设的中非共建园区数目达到近百个。共建园区的开发主体六成为民营企业，投资方式主要分为中外多元化投资、国内企业单一投资、国内企业抱团投资，入园企业90%为中资企业，加工制造类占比超过一半。园区中形成规模的主要还是由商务部牵头的中非经贸合作区的建设模式，这类园区多为大型国有企业作为建设主体进行投资开发。按照商务部统计口径，截至2016年底此类中国企业在非洲15个国家投资建设了20个合作区，累计投资53.8亿美元，吸引入区企业435家，累计总产值193.5亿美元，上缴东道国税费16.2亿美元，创造就业岗位33534个[4]。其中，天津泰达和中非发展基金投资的埃及苏伊士经贸合作区、中国有色投资的赞比亚中国经贸合作区、中国铁建和中非发展基金投资的尼日利亚莱基自贸区以及江苏民营企业开发的埃塞俄比亚东方工业园四个合作区通过商务部考核成为国家级园区。

机遇与挑战

非洲国家认可工业园区模式在推动工业化和促进经济增长中的作用，并以更开放的姿态开展园区建设国际合作，弥补自身在资金、技术和管理上的能力不足。这对中非双方来说既是机遇也是挑战。

1.非洲园区发展面临的时代机遇

（1）以园区为载体的非洲工业化诉求契合中国对外投资趋势。从非洲需求看，非洲国家正积极参与联合国《2030年可持续发展议程》和非盟《2063年议程》，大力推动工业化。而园区是欠发达地区集中资源实现工业化的有效方式。根据亚洲开发银行研究，经济特区数增加10%，工业产品出口可以增加1.1%[5]。从中国需求看，园区是制造企业集群式“走出去”的重要平台。目前，我国制造业对外投资存量占比7%，且仍处于上升周期。国内经济宏观层面去产能、去库存的压力不断增大，企业微观层面劳动力和原材料成本持续提升。在国内加快经济结构战略性调整、工业部门提质升级和比较优势产业梯次转移的大背景下，建设境外园区可有效支持中国制造业平抑成本攀升，拓展海外市场，延长产品生命周期。

（2）非洲已具备园区发展的基础条件，资源禀赋、比较优势和市场优势突出。非洲拥有丰富自然资源，可开展原材料加工产业园。非洲拥有11亿人口，有全球最年轻的劳动人群，适合发展劳动密集型产业和消费品制造业。作为不发达大陆，非洲享有发达国家和新兴经济体的免关税和免赔额待遇，适合发展出口指向型产业。

此外，埃塞俄比亚、尼日利亚和埃及等先行先试的国家已经积累了一定的园区建设和运营经验，计划加快经济特区建设。由我国参与投资和建设的亚吉铁路、蒙内铁路与吉布提港口等一批基础设施项目也将支撑相关地域园区发挥辐射效应和区域协同效应，推动非洲区域一体化进程持续推进，并转化成为对园区自身发展的持续驱动力。

2.工业园区模式的普遍性问题

园区模式有着与其他发展模式不同的行业特征。从投资角度分析，无论何处的园区模式都普遍存在四个问题：

（1）现金流期限错配，投资周期长、短期收益低。园区项目从开发、建设到运营、升级，投资周期长达十几年至几十年。前期的资本性支出投入大、现金流入少，资产增值和经营性收入需要时间培养，项目整体回收期长，资金链压力大，盈利见效慢。

（2）盈利模式不足，主要依托土地开发及相关配套产业。园区收入主要来自土地开发收益、基础设施运营收益、房地产开发收益、产业投资收益及政府补贴等。其中，收入比重最大部分是土地开发及由其拓展的基础设施运营和地产开发业务。

（3）业务链条和产业结构复杂，对开发企业能力要求高。园区涉及政府、企业、社区等多各个利益相关方，项目开发涉及土地开发、投资促进及园区管理等跨专业业务，链条长且复杂，产业投资人需具有较强的综合管理和组织协调能力。

（4）外部性特征明显，需政府协调合理补偿园区投资者。中国园区发展经验表明，园区不是单纯的商业项目，通过园区建设，可以带动区域综合发展及土地升值，辐射区域经济，具有典型的正向外部性。但开发企业无法享受这部分溢出效益，面临投入和收益不匹配的问题。

3.非洲园区发展面临的特有困境

（1）政府定位缺失。由于土地属性、行政体制和法律体系的不同，非洲园区多为企业而非政府主导。开发商需要自筹资金进行大量基建投资，并牵头组织开展规划落地的相关工作。与之相比，政府的资源动员能力和对园区投入力度明显不足。园区发展所获的实际政府支持与投资者的预期有很大落差。

（2）投资环境不确定性大。投资环境包含政治、经济、制度与信用等多个方面。非洲国家常见的政党及领导人更迭可能造成的政策变化和社会不稳定因素增加，公共服务类软硬件设施不足可能造成财务超支超概算问题，园区土地确权工作困难和土地纠纷可能严重迟滞建设进度，汇率波动和外汇管制等问题则极大地影响到投资者的收益保障和现金流管理。

（3）园区开发运营难度大。非洲园区普遍存在融资难、融资贵的问题。一是由于东道国金融配套差、融资渠道少，园区建设资金缺乏，园区开发只能依靠自身滚动发展。二是目前园区开发有“一窝蜂”的趋势，部分园区由于定位不够清晰、发展不达预期、专业化不足及同质化严重，面临被淘汰的命运。三是本土化运营管理能力不足，招商难、留商难，持续经营风险大。

借鉴中国经验发展非洲工业园区

我国的工业园区是结合国外模式和中国国情的一种经验摸索，发展过程也经历了优胜劣汰，其中的成功经验尤其值得非洲国家思考借鉴。

1.政府强有力的支持

园区占地规模大、投入资金多、配套设施要求较高，而且涉及土地、审批和财税等各方面事宜。中国的园区，如天津泰达园区，就是在很大程度上获得了政府强有力的支持，在自主性上获得了较大权限，进而大大提升了经营的效率和执行的力度。

2.企业与政府紧密配合

园区开发周期长，投资回报慢。因此政府与园区开发企业的配合程度对园区的建设和经营产生重要影响。我国通过集中管理，以政府派出部门和开发区管委会等模式开展深度政企合作，有效维系了园区的稳定运营。许多园区在财税上还获得较大幅度的政府返还和减免措施，形成资金的滚动利用和园区的滚动开发机制。

3.与周边经济联系紧密

中国工业园区并非独立存在，而是通过产业链和价值链与当地、甚至其他省份的经济实体形成紧密联系。通过对过去几十年发展经验分析可以看出，这种联系不仅能提升经济规模和效率，同时能够加速产业协同，进而全面提升产业整体竞争力。

■ 凝碧伤心张善明/摄

4.强调规划先行

规划工作是整个园区开发过程中极为重要的环节。虽然产业集群可以通过产业链上下游企业自发形成，但通过规划可以更快速有效的实现，避免无序开发成为经济发展“孤岛”。规划先行需要考虑的因素包括选址、开发规模、园区特色和发展方向等。苏州工业园所在的长三角地区是我国近现代对外通商的重要口岸，东莞电子信息工业园区、珠海电器机械工业园区毗邻香港特别行政区。通过提前规划，这些园区选址充分考虑并利用了交通枢纽、区域经济和国家战略资源，快速形成协同效应，为后续发展预留了充足空间。