新时代智库发展面临的挑战与应对策略

2018-11-18伍欣

中国国情国力 2018年2期

◎伍欣

源于春秋战国时期的幕府是我国古代早期意义上的智库，现代意义上的智库起源于二战时期的美国，1933年在江西瑞金成立的马克思共产主义学校可以说是我国现代智库最早的典型代表。近年来，我国智库快速发展，智库数量位居世界第二位。2015年，中办、国办《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（简称《意见》）出台，更进一步掀起了智库发展热潮。

改革开放语境下，智库推进决策科学化、民主化的中国实践

我国现代智库经历了从延安时期智库发端期到中国特色新型智库建设期的演变发展历程。

1.发端期

1941年由马克思列宁主义学院改组而成的马列研究院、中共中央研究院以及相继成立的抗日战争研究会、中国现代史研究会等社会科学研究团体，是延安革命时期智库的典型代表。发端期的智库参照苏联模式，依附于中共中央政府，主要开展哲学社会科学研究和马列著作翻译等工作。

2.初期

新中国成立到20世纪60年代中期，中央人民政府政务院参事室、中国科学院成立，在为党外人士参谋咨询搭建平台、承担科技兴国重任上发挥积极作用。

3.活跃期

20世纪70年代末-80年代末，中国社科院以及各省市党政系统相继成立政策研究室，中央农村政策研究室、国务院发展研究中心等一批有影响力的官方、半官方智库成立，民间智库也开始出现，智库积极为改革开放提供服务。智库研究从经济、科技、军事和国际关系扩展到社会保障、社会政策及社会服务等全方位多领域。聘请专家和委托外国咨询公司的专家咨询制度也首次在这一时期出现。

4.多元化发展期

1998年，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民间智库获得了规范化、合法化发展空间。2003年，国家发改委开始就“十一五”发展规划公开进行课题招标，2004年，中共中央发出《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》，指出要使哲学社会科学界成为党和政府工作的“思想库”和“智囊团”，同年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，明确建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，从而进一步释放咨询市场需求空间，使专家咨询制度得以普及。20世纪90年代初-2012年，安邦咨询、中国（海南）改革发展研究院、北京华夏经济社会发展研究中心、北京大学中国经济研究中心、清华大学中国经济研究中心等纷纷成立，民间智库、高校智库获得加速发展。

5.中国特色新型智库发展期

2013年4月，习近平总书记对建设中国特色新型智库作出批示，将智库发展提升到了国家战略的高度。2014年，国务院督查工作中首次引入包括智库在内的第三方评估体系，智库咨政作用和地位愈加被重视。次年，《意见》出台后，国家部委和各地纷纷制定实施方案加以推进，掀起一场自上而下的智库建设新高潮。与传统智库相比，新型智库面临全面建成小康社会这一历史新任务。

纵观我国现代智库发展过程，主体阶段是在改革开放语境下展开和提供服务的。我国改革开放是一种供给主导型制度变迁，在这一背景下，通过智库活动促进行政决策科学化、民主化，减少决策实施阻力和交易费用，弱化制度创新进入壁垒，无疑是降低决策成本和风险，提高决策效率的应然选择。

引导扶持社会智库，补齐中国特色新型智库发展短板

上海社科院智库研究中心项目组发布的《2014年中国智库报告》称，就活跃智库数量统计，有41%是党政军智库，22%是社会科学院智库，37%是民间智库，其中“国字头”智库及各部门隶属研究机构占党政军智库的1/3。2014年出版的《大国智库》中称，我国智库机构中官办智库的数量占到95%。虽然两者统计口径不同，却也能在一定程度上反映出我国智库目前的分布现状：党政军、科研高校官方、半官方智库由于财力、人力资源丰富而处于智库研究的主力主导地位。但也如业界普遍评价的那样，官方智库大而不强，高校智库曲高和寡，民间智库弱而无力。当然，体制内智库与决策机构拥有良好的合作关系，有利于研究数据的获取和对决策方产生更直接的影响，这也是我国智库的一大特点和优势。

1.社会智库发展现状

《意见》把中国特色新型智库划分为党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库七种类别。这里的社会智库属于民间智库，但外延比民间智库小。2017年2月，中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过的《关于社会智库健康发展的若干意见》，明确社会智库采取社会团体、社会服务机构、基金会等组织形式，具有法人资格，实行民政部门和业务主管单位双重负责的管理体制，未经民政部门办理社会组织登记的社会智库不得以社会智库名义开展活动。可见，社会智库被明确界定为社会组织，在双重管理模式下，其注册门槛较高。

我国社会组织处在发展初期，以社会组织形式存在的社会智库也处于不成熟阶段。除了少量民间自发成立的社会智库有一定研究实力，在业界享有影响力，如注册登记为民办非企业单位的上海华夏社会发展研究院，在公共政策研究与思想文化传播上有一定影响力的北京修远经济与社会研究基金会，在公共外交领域具有国际影响力的察哈尔学会等，多数社会智库普遍面临规模小、自身能力欠缺，难以独立展开竞争而需要政府扶持发展的处境。首批25家国家高端智库建设试点单位中，仅有中国国际经济交流中心（注册为社团）一家社会智库入选，且该中心本身具有半官方背景，社会智库的实力现状可见一斑。

2.社会智库具有的优势

事实上，相较其他类型智库，社会智库具有特殊的比较优势，具备巨大的发展潜力和空间。一是社会智库具有独立法人优势，可以更充分地保持发展的独立性，且社会智库的社会组织的法人身份使其更容易获得捐赠和税收优惠。二是社会组织在国际交往、全球治理中拥有话语优势，有利于社会智库扩大国际影响力，提高我国的话语权。三是社会智库可以不受编制束缚，在人才聘用和独立支配研究经费方面更加自由。四是社会智库来自于民间和基层，拥有基层治理的天然基因，在发挥镇街、村（社区）的基层治理和基层协商以及社会组织协商方面大有可为。五是社会智库作为自由结社组织，在思想创新上约束较少，从而更为活跃和有活力。

要激活社会智库潜能，目前最关键的一环是要积极引导培育扶持社会智库，改变其弱小和发展滞后的现状，建成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，促使社会智库完善成熟。此外，搭建社会智库与党委和政府的日常沟通交流平台，给予所有智库平等依法获取调研数据和信息的待遇。规范公益性减免扣除和税收优惠，激励社会智库创新发展。

《关于社会智库健康发展的若干意见》已明确了社会智库作为咨询服务市场主体的多项权益，但还需要在实践中加以具体化，真正落到实处。

合理布局、分类改革，解决智库发展不平衡不充分问题

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而我国智库发展也正处在不平衡不充分阶段，集中体现在四个方面：一是智库分布不平衡，官方智库多、民间智库少，分布比例不合理，智库之间没有形成协作互补机制。二是资源配置不充分，抛除民间智库自身能力不足的客观因素，官方、半官方智库占据了更多资源，民间智库难以在政策咨询中获取公平竞争机会，咨询市场有待充分挖掘。三是低水平重复建设，在数量上容易一哄而上，追求表面形式；在质量、智力思想的产出上却差强人意。

在深化改革、全面建成小康社会和实现社会主义现代化的新时代，智库发展要以人民为中心，满足人民新期待，更好地增进人民福祉，在治国理政乃至全球治理中发挥咨政启智作用，提升我国的软实力。本文就推进新时代智库发展提出五点建议：

1.加快决策咨询领域法制建设步伐

优化咨询、信息等资源配置，保障智库的知情权，营造公平有序竞争环境。在这一过程中最关键的是要加强法律规范化建设。目前，我国还没有专家咨询制度的专门法律和行政法规，只散见于一些相关法律、部门规章、规范性文件中，这严重制约了智库的发展。因此，建议提高决策咨询领域立法层次，促进决策咨询法制化、规范化，从而推进智库发展。

2.实施智库分类改革

按照不同类型、不同性质，科学界定各类智库的功能定位，推进不同类型智库管理体制改革，激发各类型智库充分发挥自身比较优势。统筹整合高端智库建设，继续发挥党政军智库咨政能力，提升高校智库研究实践转化能力，引导和扶持社会智库发展，重视媒体智库建设。

3.创新智库组织形式，完善智库产品供给机制

鼓励智库采取事业单位法人、社会组织法人、企业法人等多种形式注册和开展活动，可以以产学研研究基地、实验室及海外研究中心等多种机构形式存在。规范咨询行业标准、评估标准以及智库准入门槛。在运营管理方面，智库通过销售出版物、发布咨询报告、协助规划设计、开展决策评估、承接研究课题、提供专业化服务及寻求公益捐赠等途径增加自我运营能力，政府可以采取购买服务、公开招标采购、补贴、税收优惠以及金融手段等向智库提供资金支持，促进智库研究成果的应用转化。

4.建立决策部门对智库咨询意见的回馈机制

充分发挥智库咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务及公共外交功能离不开决策部门的反馈沟通渠道。鼓励智库与人大代表、政协委员等合作，畅通智库与决策部门间的信息传导、反馈渠道，在政策制定、可行性风险评估、执行纠偏、效果评估全过程中为智库提供参与途径。借鉴发达国家智库人才“旋转门”模式，鼓励智库专家到党政部门挂职任职，推动人才有序流动。