行动者、系统与结构：社会组织参与公共服务购买的行动逻辑

摘 要：当前关于公共服务购买的研究大多是政府视角下的宏观制度及关系研究，很少涉及社会组织微观层面的行动研究，因此也未能就社会组织对公共服务购买的影响机制进行深入分析与探讨。将社会组织置于“行动者-系统-结构”多层次分析框架中，分析其参与公共服务购买的行动逻辑，可以发现：首先，作为行动者的社会组织参与公共服务购买遵循着从“生存理性”到 “价值理性”的发生与发展逻辑，而“专业理性”在其中发挥着传导介质的作用。其次，采取这种理性行动策略的社会组织在公共服务供给效率、产生的社会效益以及组织自身发展等方面都得到了正向提升。最后，公共服务购买行动系统中的政社关系存在着 “间隔”问题，促使社会组织通过先“社会化”后“制度化”的路径来实现可持续发展。

关键词：公共服务购买；社会组织；行动逻辑；理性选择机制

中图分类号：C916.2 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2018）03-0082-10

作者简介：王川兰，复旦大学社会发展与公共政策学院副教授 （上海 200433）

政府购买非营利组织服务的实践兴起于20世纪70年代的欧美国家，其核心理念是开放公共服务的供给领域，用准市场模式逐渐取代传统行政模式。由于政府和非营利组织在结构功能上的互补性，非营利组织可以有效弥补政府的不足，两者在公共产品和服务的提供中通过建立伙伴关系可以显著提升政府的公共管理绩效①。对于我国而言，基于相似的诉求和目的，近年来中央和地方各级政府也开始积极开展政府购买社会组织服务 ②，社会组织自主性获得了不断的成长与释放 ③。

与此同时，随着公共服务购买制度在全国范围内的实施，政府管理部门在推进购买服务的进程中也面临着如何选择更合适的社会组织以及如何确保其服务质量的问题，即社會组织的价值观、能力、资质以及经验等因素正在成为影响公共服务购买整体绩效的重要原因。因此，从服务提供者（社会组织）而非购买者（政府）的视角出发能够让我们更为全面地审视当前我国公共服务购买问题，通过对社会组织的微观行动分析，可以从组织维度和实证视角、自下而上地透视公共服务的购买与递送过程，丰富国内关于公共服务购买的研究视角与研究进路，有利于促进理论观点的应用性与研究结论的操作性，为公共服务购买的实践活动提供进一步的理论指导。

一、问题的提出

西方国家关于公共服务购买问题的研究经过近几十年的发展，形成了较为完善的理论体系。其主要观点认为政府应通过下放管理社会的权力，将部分公共服务委托给社会自治组织或非营利组织 Ostrome， E.， Governing the Commons： The Evolution of Institutions for Collective Action， Cambridge， New York： Cambridge University Press，1990.。NGO能够运用自己独特的管理和服务方式达到公共服务效益的最大化，因此政府购买社会组织服务具有正当性 Salamon， L.， Private Action/Public Good： Maryland's Nonprofit Sector in a Time of Change， Baltimore， Md.： Johns Hopkins University Press，1997.。应该在公共服务供给中建立准市场模式，加强社会组织间的竞争以保证服务效率 Caplan，B.， “Rational Irrationality and the Micro-foundations of Political Failure”，Public Choice，Vol.107，No.3-4，2001，pp.311-331.，具体包括服务外包、凭单制、特许经营等多样化的可操作模式 Savas，E.S.， Privatization and Private Partnerships， Chatham， NJ： Chatham House Pub，1999.。基于这些西方理论的影响与启发，国内的研究首先集中于对公共服务购买过程中政府与社会组织两者间关系的探讨，即聚焦于是否能形成平等合作伙伴关系的论争 如国内学者郁建兴、瞿志远在《公私合作伙伴中的主体间关系——基于两个居家养老服务案例的研究》（《经济社会体制比较》2011年第4期）一文中提出公共服务购买中政府与社会组织两者间可以建立起合作伙伴关系，而顾丽梅则在《公共服务提供中的NGO及其与政府关系之研究》（《中国行政管理》2012年第1期）一文中认为两者间表现为合作与支持、竞争与冲突以及管理与监督等多种关系模式。此外，还有一部分研究侧重于分析提炼政府购买社会组织服务的机制和模式，认为本土化的政府购买服务主要是基于“制度信任”和“组织信任”的双重机制 孙佳伟、范明林：《理性选择视野下政府购买社会组织服务研究》，《中国社会工作研究》2013年第10期。体现为服务购买者、承接者、使用者和评估者等共同参与的“利益相关者协作”等模式 徐家良、赵挺：《政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践》，《中国行政管理》2013年第8 期。可以说，国内目前关于公共服务购买的研究大都运用宏观制度主义的研究范式，即在结构和制度视角下解析国家（政府）与社会（社会组织）的关系及其模式问题。

另一方面，国内关于社会组织的研究在近几年间发生了一大转向——从结构论争转向行动策略研究 张紧跟：《从结构论争到行动分析：海外中国NGO研究述评》，《社会》2012年第3期。即不再局限于“国家与社会”这样的规范性分析框架，而更关心行动者与正式制度之间的复杂实践逻辑 肖瑛：《从“国家与社会”到“制度与生活”：中国社会变迁研究的视角转换》，《中国社会科学》2014年第9期。以便能揭示出国家与社会之间更为复杂与生动的机制。事实上，面对近年来一些逐渐突破“国家-社会”二元对立、“国家在社会中”等理论观点的实践案例的不断涌现，社会组织在参与社会治理过程中亦呈现出丰富的行动方式、组织策略和创新路径，社会组织与政府间存在着更为变化多样的互动关系。已有研究也证实，社会组织可以通过采取更为创新灵活的策略性方式与政府建立既独立又合作的关系，即在“强国家弱社会”的背景下， 运用“非正式政治”、“做加法”和“寄居蟹的艺术”等这些有智慧、有成效和可复制的策略 张紧跟、庄文嘉：《非正式政治：一个草根的行动策略——以广州业主委员会联谊会筹备委员会为例》，《社会学研究》2008年第2期；邓宁华：《“寄居蟹的艺术”：体制内社会组织的环境适应策略——对天津市两个省级组织的个案研究》，《公共管理学报》2011年第7期；何艳玲、周晓锋、张鹏举：《边缘草根组织的行动策略及其解释》，《公共管理学报》2009年第1期。同政府达成某种程度的折衷，从而在与政府的合作中获得相对自主性。

基于上述行动研究的理论视野，可以看到社会组织并非完全被动地依附于政府，而是存在着一定的独立行动空间。因此，本文认为具体到公共服务购买问题，社会组织本身所拥有的服务能力、策略选择以及组织伦理在一定程度上能够反向、自下而上地影响着公共服务购买的结果和质量。那么，社会组织会对公共服务购买体系产生怎样的影响？具而言之，参与公共服务购买的社会组织在多大程度上是一个可变因素？其组织行动策略的选择机制及其内在逻辑是什么？这些微观行动又是如何影响着公共服务购买的制度和结果？已有的制度与关系研究无法有效回答上述问题，需要建构一个基于微观行动者的理论框架进行深入分析。因此，本文以上海市S机构为研究案例，从社会组织的行动者视角出发对公共服务购买问题进行实证研究与过程分析，以期能够捕捉并廓清社会组织参与公共服务购买的行动逻辑及其影响机制。

二、行动者-系统-结构：社会组织参与公共服务购买的分析框架

本文以微观的行动研究为起点和出发点，把社会组织的行动策略嵌入到公共服务购买的系统及其所属的宏观制度结构中，探讨分析社会组织的微观行动如何回应公共服务购买系统，进而影响其制度规范和秩序。由此，本文以微观-行动者、中观-行动系统和宏观-制度结构为基本分析概念与层次，自下而上地构建社会组织参与公共服务购买的多层次分析框架。

首先，行动者分析主要包括行动者、资源和利益三个分析概念。费埃德伯格认为“行动者”是指在行动领域中其行为对构建这一领域的规则起了一定作用的组织或个人 [法]埃哈尔·费埃德伯格：《权力与规则：组织行动的动力》，张月译，上海人民出版社2005年版，第203-205页。本文中的行动者主要是指社会组织，是具有“决策”的特征以及特定偏好的行动者。而资源是行動者的必要物品，缺乏资源就会无法达到自身的目标，行动者也就失去了行动的能力。在此意义上，理性的社会组织拥有自己对其他行动者，对组织和对社会环境的观察、理解与解释，能够根据环境与他人的情况做出相应的回应，并积极主动地适应周遭环境 Crozier， M.，Friedberg， E.， Actors and System： The Politics of Collective Action， Chicago： University of Chicago Press，1980.。此外，社会组织持有自身的价值观与需求，会采取满足组织价值观和利益需求的行动策略。而为了实现自身的价值诉求，满足个性化需求和利益，社会组织需要调动和利用自己所拥有的资源。这种行动本身，会对社会组织参与政府服务购买的过程及其结果产生重要影响。

其次，行动系统分析在于考察行动者与其他利益相关者所构成的关系系统以及这一系统对该行动者所可能产生的影响。每个行动者（社会组织）都掌握着一定的资源，但也缺乏实现自身目标的其他一些资源，这样就会在一定程度上被其他行动者（政府、社区或捐赠人等）所控制或影响。作为行动者的社会组织为了实现自身利益与目标就必须与其他行动者进行交换，从而形成一个行动系统。科尔曼认为行动系统一般包括委托人、代理人与第三方（指交易的对象），这种系统中存在行动者利益之间的交换关系 [美]詹姆斯·科尔曼：《社会理论的基础》，社会科学文献出版社1999年版。而社会生活中的交换不是发生在真空中，交换是以群体内部的竞争与选择为前提。这往往意味着通过限定某些行动者及其资源就可以形成“一个相对封闭的亚系统”。由于存在着以获取资源及利益为目标的竞争，亚系统中进行的交换就要相互依赖。在本文中，政府向社会组织购买服务，将一部分权威和职能授予或转移给社会组织，社会组织的功能是承接并为社区居民提供所需的公共服务项目。因此，在购买公共服务的政府、提供公共服务的社会组织、第三方评估机构以及服务对象等利益相关者之间存在着相互依赖的资源交换关系，共同构成了公共服务购买的行动系统。

最后，制度结构分析主要是从制度结构的角度对社会组织参与公共服务购买的行动进行分析，把行动者行动与制度结构看作是一个互相嵌入和作用的动态过程。本文所讨论的制度结构，即政府转变职能，提倡公共服务提供的多元化而向以社会组织为代表的社会力量进行服务购买的宏观政策环境，是与政府购买公共服务相关的制度结构。大致可以理解为政府围绕公共服务购买的方式、内容和质量，按照一定的方式和程序，授权或委托具备条件的社会力量（社会组织）提供公共服务所形成的一系列规范性制度的总和，主要包括公共服务购买的准入和退出制度，管理与评估制度以及相应的惩罚或淘汰制度等 刘小川、张艳芳、刘威礼：《基于政府职能转变的政府购买服务制度创新研究》，《财政研究》2015年第5期。这样一种公共服务购买的制度结构一方面会对参与其中的行动者行为产生外部约束力，并在很大程度上形塑并规约着作为服务提供方的社会组织的价值规范与行动取向。另一方面，这种制度结构同样会被社会组织逆向选择并受到某种程度的反制性影响，进而对其产生一种外部变革压力。

三、案例的呈现与分析

本文的研究对象、研究问题以及研究目的决定了比较适合采用质性研究方法。通过目的性抽样，我们选取在上海市公益领域有一定影响力和知名度的S机构作为研究个案。笔者在2015年1月至2016年3月间先后对政府相关部门、S机构的总干事、项目负责人、一线社工等进行了访谈，共获得12份深度访谈资料。此外，笔者与S机构有比较紧密的联系，多次参与其承担的政府购买服务项目的评估和督导，通过参与式观察、查阅机构文档和相关媒体报道等多种方法来弥补和呈现访谈之外更多的信息，为本文提供尽可能丰富全面的研究证据。

S机构2009年在上海市浦东新区民政局正式登记为民办非企业单位。该机构最初是汶川地震时期的一个“心理援助志愿团”，是一家没有官方背景、自下而上成立的民间社会组织。S机构的基本使命和服务范围主要包括：立足于生命关怀领域的服务创新和社区心理发展，通过多元化的生死教育活动和义工发展，促进公众参与，为增进社区融合提供关键性支持。目前该机构专职人员和管理人员共6名，实习生11名，基本都具有社会工作或心理学专业背景。机构志愿者以街道和居委会的民政人员为主，他们都拥有一定的社会福利管理和工作经验，此外还外聘了2名督导和2名督导助理。S机构积极参与政府服务购买，近几年间获得较快发展，该机构整体运行经费的80%来自政府公共服务项目购买。2014-2015年度通过参与政府公共服务招投标，成功拿到了3个政府项目和1个社区创投项目，涉及弱势群体服务、家综服务和临终关怀等领域。无论是从服务专业能力还是政府服务购买项目数量来说，S机构在上海社会组织领域都具有一定的知名度和代表性。该机构负责人也表达了这一愿景：

我们机构现在是4A级公益组织，我们定位于做国内一流的生命关爱的专业社会组织，未来五年，我们的奋斗目标是5A级公益组织。（访谈编号：20150118）

由此可见，S 机构内部组织制度比较规范，发展较为成熟，通过参与公共服务公开招投标活动，受政府委托先后承接多个服务项目，积累了较为丰富的参与公共服务购买的实践经验。在本案例的特定情境中，通过过程分析（process-tracing），可以集中展示现象-事件的“描述性”和“解释性”等问题，进而从社会组织视角发现那些对公共服务购买过程和结果产生影响的关键变量与相关逻辑机制，比较契合本文的研究旨趣。

（一）作为行动者的选择策略与价值偏好

作为本文所研究的行动者，S机构是一家自下而上成立的民间组织，虽然其组织架构与治理结构相对完善，达到规范要求，但这只是参与公共服务购买的形式合法性要件和基本门槛，并不难达到。与此同时，S机构也面临着资金短缺和制度约束等中国社会组织普遍遇到的问题和困境 和经纬、黄培茹、黄慧：《在资源与制度之间：农民工草根NGO的生存策略——以珠三角农民工维权NGO为例》，《社会》2009年第6期。该机构负责人在访谈中明确坦陈了这一点：

我们目前为止每年获得的经费虽然可以维持机构基本运作，但是资金还是很关键的问题，万一我们下次（服务购买）竞标没有成功，我们的资金链一下子就会断掉，那么我们的机构就会窒息。资金对于机构来说，就像水对于鱼一样重要，所以在竞标之前我们都会尽最大的努力去做我们可做之事。（访谈编号：20150521）

由此可见，S机构面临着生存的现实压力，在关于“使命”还是“活命”的两难困境中，该机构如果既要力争在现有环境中生存下去，又要努力实现自己的使命，那么它在参与公共服务项目招投标以及其后的项目运作中必然需要在多个目标间进行取舍与平衡。通过随后的访谈和调查，S机构的实际运作情况印证了作者的此种假设。我们发现S机构首先会考虑组织的生存问题，即会接受一些与本机构使命不太相关的政府购买项目或任务，如为某街道筹划组织美丽社区评选活动，参与承接社区亲子教育项目等。而当机构度过最困难的生存期能够较为稳定发展下去的时候，机构的行动策略就会随之调整，更加偏重于使命的实现。作者对S机构项目负责人的访谈也充分证明了这一点：

当机构发展到一定规模后，不管是政府委托还是我们申请项目都需要参考我们机构的发展规划，主要看政府项目与机构的使命和愿景是否符合。如果政府让你做什么，你就什么都做的话，可能你什么都做得不专业。我们机构的发展方向是专注于老年与临终关怀这一领域。（访谈编号：20150521）

作者通过参与某次竞争非常激烈的项目公开招投标活动，观察了解到由主管的民政局领导、街道领导、高校教授以及行业专家组成评审小组，来自各街道政府的工作人员、其他社会工作机构代表、社区的居民代表旁听了评标会，进行大众评审投票，作为领导和专家决策的参考意见。最终，S机构因为其心理服务的专业优势而中标。因此，从微观行动者的行动视角来看，S机构为保证机构生存和发展，其参与公共服务购买采取的行动策略集中表现为在两个方面：一方面，该机构充分发挥在人力资源建设方面的优势，即其员工普遍具有心理学、社会工作等专业背景与资质能力，因而能够运用其“专业能力”弥补“行政关系”的不足，在具有较高专业性要求的公共服务项目中取得竞争优势。另一方面，该机构制定了明确清晰的组织发展愿景与战略规划——在生命关怀领域居于领先地位，做最专业的生命关怀NGO；并在某一方面做专做深——以老年人大重病患者这一弱势群体为核心服务，发展成为机构最擅长的品牌项目、形成在该领域的口碑，在此基础上产生社会影响力可以进一步增加参与公共服务购买的组织竞争力。

从上述S机构的人力资源建设、战略管理以及组织可持续发展的具体过程可以看到，该机构参与公共服务购买的行动策略和行动原则表现为追求实现包括经济、社会、专业和道德等多种因素在内的总体效用的最大化，并且根据这一原则在不同发展阶段的行动之间进行有目的的选择，是一个趋向于理性化的行动过程。因此，我們需要从行动者而非局外人的角度来观察社会组织的行动，才能真正理解并揭示其内生逻辑。具而言之，S机构在发展初期对服务购买项目不加选择，认为多多益善，体现的是“生存理性”逻辑下的考量，并且在谋求组织生存发展的同时，积极采取发展专业人才、技术和方法等体现“专业理性”的行动策略来确立该机构在某些服务领域的核心竞争力以此获得招投标中的竞争优势。而当组织进入稳定期后则是选择性参与公共服务购买，以确保承接的服务项目能与机构使命和愿景相契合，追求的是组织宗旨和使命等“价值理性”的实现。因此，S机构所采取的组织策略集合背后遵循着“生存理性”先于“价值理性”的价值选择与行动逻辑，并且通过“专业理性”作为中间介质和传导机制，来实现两者间的过渡与转换。

（二）行动系统中的政社关系及其“间隔”

公共服务购买的行动系统主要由政府、社会组织、社区（居委会和居民等）与第三方评估机构以及其他利益相关者共同构成。其中，购买公共服务的政府部门与提供服务的S机构之间是相互独立的关系，不存在资源、人事等方面的依赖关系。这也在一定程度上维持了S机构的组织自主性，即具有选择参与或不参与，以及参与哪些公共服务项目竞标的权利，虽然这种权利因为生存和资源约束压力可能被限制在一定程度之内。根据资源依赖理论的解释，政府与非营利组织各自掌握着某些重要的资源（如资金和服务），两者间的关系并不完全是单方面的命令与服从的关系，而是彼此相互依赖的关系 Ulrich，D.，Barney，J.B.，“Perspectives in Organizations： Resource Dependence， Efficiency and Population”，The Academy of Management Review，Vol.9，No.3，1984，pp.471-481.。一方面，对于公共服务项目购买方来说，为了改变过去传统的公共财政资金使用和服务效率低的问题，更好地满足社会大众日益多样化、个性化的服务需求，政府越来越倾向于向社会开放，吸引社会组织参与服务购买的竞争，以此提高资金使用效率和扩大社会效益。另一方面，如前所述S机构的行动逻辑是在保证机构生存发展的前提下践行其使命。而该机构作为具有自己独立判断能力、反思能力和决策能力的行动者，在以参与并完成服务购买这一共同目标为前提的合作过程中，与政府、社区等其他主体通过策略性互动，形成一种相互影响、相互建构的动态行动系统。

与此同时，在这一公共服务购买的行动系统中，由于各行动者之间存在着各种形式的程序、规则与目标之间的冲突和矛盾，也可能会导致这一行动系统的非理性结果。即，公共服务购买的政策目标与政策执行之间存在着一定程度的背离，呈现出形同质异的异化特征 吴月：《隐性控制、组织模仿与社团行政化——来自S机构的经验研究》，《公共管理学报》2014年第3期。S机构项目负责人的陈述印证了研究者的上述观察结论：

政府项目会落地到街道和居委，但是居委的任务也很忙，他们有时候会不配合我们的项目，导致项目推动比较慢……第一阶段活动结束之后，我们需要等很久，才能迎接中期或终期的评估，然后评估之后才能拿到第二笔项目款，但是这期间的时间间隔，对我们机构来说有很大的机会成本，很多活动都因为资金问题无法开展，有时候我们会自行先垫付活动经费开展活动，而这会导致我们机构的资金的紧张，有时候会拖欠员工的工资。并且政府评估过程还有财务审计和评估项目活动的执行情况，这些程序都很繁琐，效率低下。（访谈编号：20150715）

此外，通过对机构负责人以及工作人员的访谈，笔者了解到在与政府的互动系统中，作为草根社会组织的S机构依然面临体制内外的区别对待：

前几年政府倾向于把项目交给那些他们自己扶持的社会组织去做，对于我们这样的草根组织不是很信任。有些看似公开招标，但是存在内定的现象，这对我们这样的组织来说是很不利的，也很不公平。（访谈编号：20150922）

S机构在公共服务购买行动系统中遇到的问题主要来源于同政府、社区和第三方评估机构等其他主体间沟通与合作中存在着的“间隔”，即“在某些情况下参与交易的一方提供劳务或交付货物以后，另一方才能做出相应的反应”[美]詹姆斯·科尔曼：《社会理论的基础》，邓方译，社会科学文献出版社1999年版，第108页。S 机构作为受托方在提供公共服务的过程中确实存在着如科尔曼所言的交易不能立即完成，投入与结果之间存在一定的时间和空间上的“间隔”，即非及时性问题；也存在政府行政部门或社区人员不配合或消极合作，对草根社会组织存在着不信任感等而导致在服务购买过程中发生的偏见和不公平对待等问题，可以说是一种观念认识上的“间隔”。事实上，在人类服务领域，尽管政府与社会组织之间财政上的“伙伴关系”已经大量出现，但是在服务过程中涉及决策和内容等方面这种伙伴关系往往名不副实，两者间存在着制度性“间隔”。究其实，在组织信任的层次划分中，类似公共服务购买行动系统中的这种跨组织信任由于其无形性、非正式性和网络化等的特征较之组织内的合作更加难以把握和驾驭，容易导致服务购买中政社合作“间隔”问题的出现，从而对公共服务购买的结果和效果产生一定的消极影响。

因此，我们一方面需要从横向层面上划分社会组织与政府等其他主体之间的关系类型，另外一方面还需要认识这种关系的纵向演化过程汪华：《合作何以可能：专业社会服务组织与基层社区行政力量的关系建构》，《社会科学》2015年第3期。即对于同一个社会组织与政府等主体之间的关系，其发生发展也可能会经历不同的阶段与模式。S机构的案例表明，以政府导向下的公共服务购买系统对社会组织的行动逻辑产生了较大影响，由于在体制嵌入与组织回应的双向互动过程中存在着的上述“间隔”问题，社会组织参与公共服务购买的困境可能会呈现出一种“没有发展的增长”的趋势。既有研究就曾经指出，中国社会组织的“中介人”角色来自于“强国家、弱社会”模式，两者间的不平衡会造成社会组织基本发展理念和行为的“内卷化”郭占锋：《被动性“入場”与依附性“运作”：对一个国际NGO在中国工作过程的社会学分析》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2012年第1期。即只有数量的增加而无实际的发展。而孙飞宇等人开展的一项研究发现社会组织一方面要求与政府合作，扎根到地方社会之中，而另一方面又要求不受到来自于基层政府与地方社会的影响孙飞宇、储卉娟、张闫龙：《生产“社会”，还是社会的自我生产？以一个NGO的扶贫困境为例》，《社会》2016年第1期。而出现这种矛盾现象的缘由绝大程度上是因为政府-社会关系没有理顺，存在不合理的“间隔”问题所致。在本文所探讨的案例中，对于这种政-社关系“间隔”问题及其导致的内卷化结果，虽然掌握服务购买决定权的政府具有权威性，但因为没有在行动系统中建立权威及权威的授予，即在授权S机构提供公共服务的环节缺乏有效的执行机制，就可能导致上述多重行动困境的出现。

（三）从规范设置到内化趋同的制度结构

综合当前政府购买服务的理论与实践，我国社会组织的参与主要可以概括为两种性质的制度结构：竞争性购买和非竞争性购买，其具体的实现模式和要素特征见表1。其中竞争性购买的关键要件包括公开招投标和建立在不同主体间契约关系之上的购买程序和购买合同，而非竞争性购买具体可以分为体制内吸模式（如，补助制和凭单制）以及体制外非正式的按需协商或定向购买等多种模式 韩俊魁：《当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较》，《经济社会体制比较》2009第6期；王名、乐园：《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》，《中共浙江省委党校学报》2008第4期。比较公共服务购买的上述几种模式可以发现，公开竞标的公共服务购买模式体现了“选择与竞争”这一基本特性，是一种可以在准市场的环境下，达到既保证服务的公平性、又提供良好激励机制目的的规范设置 [英]格兰德：《另一只无形的手：通过选择与竞争提升公共服务》，韩波译，新华出版社2010版。

新制度主义组织理论与民营化理论的相关研究表明，如果政府购买服务的制度结构所具有的竞争性和市场化越充分，社会组织提供公共服务的参与度和质量就可能越高 Soct，W.R.， Institutions and Organization， Thousand Oaks： Sage Publications，1991；Smith，S.R.， “Government Financing of Nonprofit Activity ”in Boris，E.T.， Steuerle， C.E.， Nonprofit and Government： Collaboration and Conflict， Washington， DC： Urban Institute，2006.。受此理论的影响，包括中国在内的各个国家在实践领域普遍采用竞争性公共服务购买模式。具体而言，上海市在开展政府招投标购买社会组织服务时，一般采取“政府承担、公开招标、合同管理、评估兑现”的运作模式。在具体的实施环节，通常是由分管领导牵头，委托招投标管理办公室具体统筹协调，社建办、民政局等相关部门和相关领域专家、区人大代表、政协委员等跨部门多主体合作参与，在市或区政府层面成立购买社会组织公共服务评审委员会，负责制定政府购买服务的流程规范；同时委托第三方进行服务项目评估，共同推动政府购买社会组织服务公开、公平和公正地开展（见图1）。由此可见，在这样一种规范化设置的公共服务购买招投标制度结构中，通过建立起跨部门的工作协调机制，负责购买服务的项目审定、资金分配、结果公示和效果评估等统筹工作，政府部门能够综合考虑成本和服务质量等因素，选择最为合适的社会组织来提供质优价廉的公共服务。因此，政府购买公共服务的制度结构设计本质上包含了确保公平交换与等价交易的规则与规范。在排除其他人情、关系或私利等不当因素干扰的前提下，这种规则化和理性化基础上的政府服务购买制度结构能够最大程度地筛选出那些提供最高性价比服务的社会组织，这就要求在公开招投标时注重评估社会组织的条件、能力和资质。S机构显然认识到这一点，并且能够采取相应的行动策略来满足这种公共服务购买制度结构的内在要求：

在政府招投标过程中，政府很注重组织的服务经验、服务对象的反馈、群众基础和组织的专业资质。例如，我们S机构的爱陪伴关爱老年人的项目已经做了3年了，各个我们服务的街道居委和服务对象都对我们印象深刻，他们的反馈也都很好，我们有着良好的群众基础。我们的医疗讲座在6个街道已经开展近百场了，我们机构的社工走访人员都是有社工资格证的或者是社会工作专业的，我们每年有近10%的经费用于培训，用于提高我们机构专业度和在资源整合方面能力。（访谈编号：20160109）

除此之外，通过对政府相关部门人员的访谈和较长时间的参与式观察我们还发现，在这样一种政府主导的公共服务购买制度结构中，社会组织并不是被动的接受者。相反，社会组织在制度嵌入的过程中积极做出回应，通过主动调整自己的行动策略为自身的发展争取到了资源。在本研究中， 可以看到S机构的参与更多倾向于采取理性的行动策略，如提高专业水平，整合资源进行机构联合，优势互补，树立良好形象，创建品牌特色等一系列措施，以便在公共服务的招投标中更好地满足公共服务购买制度结构的规范和要求，从而获得竞争优势。同时，我们也看到由于政府购买服务的制度环境对于社会组织而言，具有强迫和激励其采纳具备合法性组织结构和行为的双重意义，作为行动者的S机构为了能更多地参与到服务购买项目中，在公平竞争的前提下，需要通过把制度环境中的制度规则结合到组织自身的结构之中，从而使其在组织结构与组织规范等方面与外部的制度结构趋向一致。而S机构参与公共服务购买的这种“自下而上”路径，即先“社会化”后“制度化”，从规范设置到内化趋同的发展路径也正在成为民间组织可持续发展的可行性模式之一。

事实上，随着近年来国家不断扩大公共服务购买的范围和规模，民间社会组织的参与行为表现为一定的趋同性王川兰：《社会服务的价值意涵和制度模型构建——基于平等机会与多样性的研究路径》，《社会科学》2014年第9期。即通过组织学习和组织模仿，建立起一套与政府行政规范相对接的组织结构，从而能更好地获得公共服务购买资源。而S机构在通过这种模式获得发展必需资源和空间的同时却也无法脱离制度结构所规定的关系属性，隐含着被同化的可能性。这类机构不可避免地面临行政化倾向和自治化倾向之间的张力，这两种相互对立的力量会在一定程度上制约和规塑着社会组织的主体性再生产。从公共服务购买的制度结构角度看，S机构的组织模仿和内在趋同表明了制度环境对于社会组织的约束，同时也是社会组织在公共服务购买制度结构的约束条件下的一种能动的策略选择。

四、结论与讨论

本文运用“行动者-系统-结构”多层次分析框架，以S机构为研究个案，自下而上地对社会组织参与公共服务购买的行动策略、内在逻辑及其之于政社合作结果之影响进行观察、分析和解释，可以得出以下几点主要结论：

首先，不具备官方背景的S机构之所以能在公共服务购买的激烈竞争中胜出，关键因素在于其具有NGO独立运作的能力和有效的竞争策略。S机构基于自身的领域优势（老龄化与临终关怀问题日益成为社會热点以及政府工作重点）和专业优势（心理学、社会工作等专业理论与临床技能），通过寻求与政府部门、社区、其他社会团体、高校志愿者等利益相关方在参与服务购买中的相互适应与互利合作，寻求国家与社会之间的所谓“利益契合点” 江华、张建民、周莹：《利益契合：转型期中国国家与社会关系的一个分析框架——以行业组织政策参与为案例》，《社会学研究》2011年第3期。最终达到公共服务购买方（政府）与提供方（社会组织）双方互惠互利的利益交换循环。从具体的过程分析来看，S机构并非完全处于消极的弱势地位，而是一个具有相对独立利益的积极行动者。民间社会组织可以借助于参与公共服务购买这一结构性机会而对行动系统中的服务购买方（政府和社区等）进行反向作用，利用其特定的组织行动策略 ，营造符合制度偏好的组织运营环境和服务提供能力， 从而自下而上地对服务购买过程和结果产生实质性影响， 这种干预和调控作用也使得国家和社会之间外化为某种“共同合意”基础上的伙伴关系，进而与政府形成了一种双向依赖、利益互补型的合作关系模式。

其次，观察S机构与政府购买服务合作中所采取的行动策略，可以发现民间组织（非官办NGO）参与公共服务购买的行动逻辑不是单一的，而是在经济收益、专业发展和价值诉求等多种因素共同作用下所达到的一个平衡系数。在本案例中，S机构会阶段性地调整参与政府购买的策略，对服务购买项目进行有意识地选择和取舍，同时始终坚持专业化和品牌化的发展方向。这些行动策略表明S机构作为社会组织，即不是纯然的“道德人”全力维护机构使命与价值观，也非纯粹的“经济人”完全追求组织经济利益的最大化。以S机构为代表的民间NGO除了具有先天的“利他性”之外，同时还带有后天的“利己性”，无法用泛道德化的“对”或“错”的单线逻辑来解释其行动，而更多地体现为从“生存理性”到“价值理性”的“理性人”的内在行动逻辑。

再次，本文在方法论上以社会组织的微观行动策略为起点和出发点，对其参与公共服务购买的过程进行多层次解释，可以观察到我国当前公共服务购买体制总体而言体现为制度化程度低、策略性强的发展特征。通过将社会组织的行动策略作为影响公共服务购买过程和结果的自变量加以考察，通过研究组织行动的结合如何形成社会系统以及社会系统如何嵌入制度结构并对其产生反作用力，发现S机构通过理解并运用理性行动策略能够在参与公共服务购买过程中取得更为理想的结果，即其无论是在公共服务的供给效率、产生的社会效益还是机构自身的发展等几个方面都得到正向提升。但与此同时，面对行动系统中凸显的政社关系在时空、认知以及制度等多重维度上的“间隔”问题，其先“社会化”后“制度化”的发展路径为探索我国社会组织可持续发展的可行性模式以及形塑当代政社关系提供了一种新的可供参考的案例样本。

最后，由于受研究条件与资源的限制，本文的研究还存在一些不足。本文采用的个案研究方法可能会在结论的推论性方面存在一定局限，在未来可以通过引入更多不同背景和性质的社会组织（如官办NGO、社区社会组织等）进行比较验证，甚或可以通过大样本数据进行定量检验分析。同时，本文主要还是着眼于对社会组织与政府和社区等购买方主体间互动的行动逻辑分析，但从当前以及未来可见的发展趋势来看，会有越来越多的市场力量（如，企业CSR、市场化专业评估组织等）和其他创新形式（如，公益信托、社会企业等）参与到公共服务购买过程中来，这在一定程度上说明参与公共服务购买的行动系统及其影响因素和机制可能更加多样和复杂，未来有必要在本文基础上在这一层面进行更多的深入研究。

（責任编辑：薛立勇）

Abstract： This paper analyzed the inherent logic of action of social organizations that participated in the public service purchasing by employing a framework of actor-action system-institutional structure. The research findings based on a case study suggested that the social organization as an actor pursued a balance between moral ideals and practical benefits to ensure maximum returns which followed behind an action logic from ‘survival rationality to ‘professional rationality and to ‘value rationality. It also can be concluded that the social organization was promoted positively on the aspects of service efficiency，social effectiveness and organizational development with this rational choice strategy. In the meanwhile， there are gaps of space-time and cognition between the government and the social organization in the public service purchasing system which resulted in that the social organization had to early or late adopt an approach of socialization as well as institutionalization to realize sustainable development. This research helps us understand the purchases of public services of Chinese government from the perspective of social organizations bottom to up and provide more empirical evidence on the micro-aspect to extend the related academic studies.

Keywords： Public Service Purchasing； Social Organization； Action Logic； Rational Choice Mechanism