医疗卫生信息公开政策的基本研究框架与制定协同动力模型构建

2018-03-14吕红

现代情报 2018年2期

〔摘要〕医疗卫生信息公开政策是政府信息公开政策体系的必要组成内容。在分析医疗卫生信息公开政策研究背景基础上探讨了医疗卫生信息公开政策内涵，界定了医疗卫生信息公开政策研究对象，从静态和动态两个层面分析了医疗卫生信息公开政策研究内容，并初步构建了面向“对象——内容”的医疗卫生信息公开政策基本研究框架。系统分析了医疗卫生信息公开政策制定协同动力因素，并提出了医疗卫生信息公开政策制定协同动力模型。

〔关键词〕医疗卫生；信息公开；信息不对称；信息政策；公共信息资源

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2018.02.006

〔中图分类号〕D035-39〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2018）02-0036-05

Establishment of Basic Research Framework and Synergistic

Dynamic Model of Policy Formulation Level for Medical and

Health Information Disclosure Policy

Lyu Hong1，2

（1.Center of Health Administration and Development Studies，Hubei University of Medicine，

Shiyan 442000，China；

2.School of Public Health and Management，Hubei University of Medicine，Shiyan 442000，China）

〔Abstract〕Medical and health information disclosure policy is the essential component of the governments information disclosure policy system.Firstly，this paper discussed connotation of medical and health information disclosure policy based on the analysis of the research background of it.Secondly，the article defined the research object of the medical and health information disclosure policy，and structure research content framework of it from static and dynamic two levels.Followed，this paper preliminarily constructed the basic research framework of medical and health information disclosure policy for “object-content”.Finally，this paper analyzed the synergistic dynamic factors of the medical and health information disclosure policy，and put forward the synergistic dynamic model of it.

〔Key words〕medical and health；information disclosure；information asymmetry；information policy；public information resources

1医疗卫生信息公开政策研究背景分析

2007年4月5日，国务院颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号，以下简称《条例》），该《条例》第三十七条规定了与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照《条例》执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。医疗卫生信息公开与政府信息公开具有紧密的关联：从本质上看，医疗卫生信息公开是政府信息公开在医疗卫生领域的延伸；从内容上看，医疗卫生信息公开是政府信息公开体系的组成内容之一。从支撑关系来看，医疗卫生信息公开的法律基础是政府信息公开，医疗卫生信息公开是医疗卫生行政部门与服务单位实施和践行《条例》的具体体现。伴随着医疗卫生改革的深入，作为政府信息公开重要组成部分的医疗卫生信息公开制度建设已成为加快我国医疗卫生信息化建设不可或缺的内容，同时其也是规范和推动医疗卫生信息公开工作的迫切需要。为做好《条例》施行工作，2008年4月28日，原卫生部在关于做好贯彻实施《中华人民共和国政府信息公开条例》工作的通知（卫办发[2008]25号，以下简称《通知Ⅰ》）中印发了卫生监督、疾病预防控制、医院、妇幼卫生、社区卫生、乡镇卫生院等6类医疗卫生机构信息公开目录。为规范人口和计划生育技术服务机构信息公开行为，2009年2月3日，原国家人口和计划生育委员会印发了《人口和计划生育技术服务机构信息公开办法（试行）》（国人口厅发〔2009〕3号，以下简称《办法Ⅰ》）。为保障公民、法人和其他组织依法获取医疗卫生服务单位信息，2010年6月3日，原卫生部以部令形式发布《医疗卫生服务单位信息公开管理办法（试行）》（卫生部令第75号，以下简称《办法Ⅱ》），并于2010年8月1日起施行。为进一步加强医疗卫生领域信息公开，规范医疗卫生服务信息公开工作，2015年2月25日，国家卫生计生委办公厅发布了《关于印发医院、计划生育技术服务机构等9类医疗卫生机构信息公开目录的通知》（国卫办政务发〔2015〕12号，以下简称《通知Ⅱ》）。2015年5月6日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号，以下简称《意见》），《意见》的第九条明确指出，“加强医院信息公开，建立定期公示制度，运用信息系统采集数据，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。二级以上公立医院相关信息每年向社会公布。”该条规定是公立医院管理体制改革对基于信息公开制度的公立医院多方监管机制完善的要求，《意见》对公立医院信息公开制度的建立提出了明确要求。公立医院作为我国医疗服务体系的主体，也是我国医疗卫生服务机构的重要代表，从医疗卫生服务机构划分视角来看，公立医院信息公开政策是构成医疗卫生信息公开政策体系的重要组成内容。可见，《意见》在一定程度上也为医疗卫生信息公开政策的制定提供了方向。国家卫生和计划生育委员会、原卫生部、原国家人口和计划生育委员会制定和实施的《通知Ⅰ》、《通知Ⅱ》、《办法Ⅰ》、《办法Ⅱ》，既是对《条例》法律法规相关要求的贯彻落实，也是进一步加强和规范医疗卫生领域信息公开，提高医疗卫生服务工作的透明度，促进医疗卫生服务单位依法执业，主动接受社会监督，和谐医患关系，保障社会公众知情权，提升医院管理水平的必然要求。原国家人口和計划生育委员会、原卫生部发布的《办法Ⅰ》、《办法Ⅱ》以部门规章的形式对医疗卫生服务单位的信息公开给出了明确的要求，其更充当着医疗卫生信息公开政策制定与制度构建的重要推动力量。伴随着整个信息化进程的深入和加快，卫生信息化自身的发展也要求卫生信息公开的实现，卫生信息公开是卫生信息化的基础[1]。此外，医疗服务信息公开制度的实现也将对医疗卫生服务制度的建设的内在需要。医疗服务信息不对称问题的解决迫切需要加强医疗卫生服务信息公开，政府卫生行政机构职能及医院服务意识的切实转变和重新定位也要求实现医疗卫生服务信息公开[2]。可见，医疗卫生信息化自身的普及、推广与发展，以及医疗卫生服务制度的建设也都对医疗卫生信息公开政策制定与制度构建提出了内在的迫切要求。

2医疗卫生信息公开政策基本研究框架分析

21医疗卫生信息公开政策本质内涵分析

医疗卫生信息公开政策本质内涵作为医疗卫生信息公开政策基础之一，明确医疗卫生信息公开政策本质内涵有助于科学化构建医疗卫生信息公开政策基本研究框架。公共信息政策是对政府资源进行有效管理的法律依据和保障，其基本要素包括[3]：作为政策制定主体的政府、信息是政策的客体、规范信息流通作为政策目的，制定法律法规作为政策方式。医疗卫生信息公开政策属于公共信息政策的组成部分，因而医疗卫生信息公开政策可视为是对医疗卫生服务单位在提供医疗卫生服务过程中产生的信息资源进行有效管理的法律依据和保障手段。根据公共信息政策的基本要素构成，可从主体、客体、目的、表现形式4个方面来把握医疗卫生信息公开政策的本质内涵：1）医疗卫生信息公开政策由特定的主体——政府卫生行政部门所制定及执行。2）医疗卫生信息公开政策客体是医疗卫生服务过程中产生的各类相关信息。3）医疗卫生信息公开政策的政策目的是其特定价值取向的表现，即要实现特定目标——保障公民、法人和其他组织依法获取医疗卫生服务单位信息，提高医疗卫生服务工作的透明度，促进依法行政，通过规范医疗卫生信息流通的实现来充分发挥医疗卫生信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。4）医疗卫生信息公开政策的政策表现是由政府卫生行政部门为解决医疗卫生信息流通问题以及调整相关利益关系而采取对一系列涉及医疗卫生信息公开的内容和范围、方式和程序等行为所构成的行动过程进行指导的行为准则或行为规范。其中，条例、办法、方法、通知、指南、措施、实施细则等是行为准则或行为规范的最常见表现形式。

22医疗卫生信息公开政策基本研究框架分析

医疗卫生信息公开政策基本研究框架可以从医疗卫生信息公开政策的研究对象和研究内容两个层面来进行分析，初步搭建医疗卫生信息公开政策的“对象—内容”研究框架。一般来说，学科或研究领域的研究对象与其研究内容之间的关系可描述为：前者是后者的抽象表述，而后者是前者的具体化呈现，后者的明确又受到前者的制约。因此，要搞清楚医疗卫生信息公开政策的研究内容，首先需要对医疗卫生信息公开政策的研究对象进行明确。从公共政策的应用性出发，有学者认为，公共政策由于公共政策的功能机制和运行规律直接与人类及其特定社会现实的政策实践密切相关，因而可将公共政策的功能机制和运行规律视为公共政策学的研究对象[4]。由于医疗卫生信息公开政策作为公共政策对医疗卫生领域特定信息流通现实问题的实践方案，笔者认为，医疗卫生信息公开政策的研究对象就是医疗卫生信息公开政策的功能机制和运行规律。以医疗卫生信息公开政策研究对象及其与研究内容的相互关系为基础，并从静态和动态两个层面进一步将医疗卫生信息公开政策研究内容进行划分：静态层面的医疗卫生信息公开政策基础和动态层面的医疗卫生信息公开政策过程。面向“对象—内容”的医疗卫生信息公开政策基本研究框架见图1。

静态层面的医疗卫生信息公开政策基础主要研究医疗卫生信息公开政策的基础概念或基本机理问题，包括医疗卫生信息公开政策的本质内涵、医疗卫生信息公开政策特征与功能、医疗卫生信息公开政策结构与体系、医疗卫生信息公开政策的外部环境。医疗卫生信息公开政策的本质内涵涉及对医疗卫生信息公开政策内涵的理解，是其研究的逻辑起点，同时也是从动态层面研究医疗卫生信息公开政策过程的逻辑基础。医疗卫生信息公开政策特征与功能方面的研究有利于明确科学有效的医疗卫生信息公开政策应具备的各类条件。医疗卫生信息公开政策结构与体系既要探讨单项医疗卫生信息公开政策文本的基本因素和内容构成，又要从系统科学视角探讨医疗卫生信息公开政策体系的关联结构与系统动力分析等问题。医疗卫生信息公开政策与其政策运行外部环境关联精密，其表现为：一方面从医疗卫生信息公开政策作用到其外部环境来看，其揭示医疗卫生信息公开政策功能发挥对医疗卫生外部环境要素的影响方式和程度；另一方面，从医疗卫生信息公开政策运行外部环境作用于政策本身而言，其侧重于医疗卫生所处外界各类环境因素对医疗卫生信息公开政策的推动与制约问题。

政策生命周期模型是从动态层面对政策演化阶段的各过程所进行的模型化说明。从政策生命周期来看，完整政策过程包括政策议题的选择、制定、执行与评估等阶段[5]。基于政策生命周期理论，笔者认为动态层面的医疗卫生信息公开政策过程可包括如下环节：医疗卫生信息公开政策问题认定、医疗卫生信息公开政策制定（方案规划）、医疗卫生信息公开政策执行、医疗卫生信息公开政策控制与监督、医疗卫生信息公开政策评估、医疗卫生信息公开政策改进或终结。政策问题界定是政策分析过程中最为关键而困难的环节[6]。医疗卫生信息不对称导致的医患矛盾公共问题逐渐激化，此种社会状况已为大多数社会公众所感知，保障社会公众知情权的权益诉求越发强烈从而促使政府层面迫切需要采取相关行动，这成为医疗卫生信息公开政策问题认定的基本构成要素。医疗卫生信息公开政策方案规划本质上是在相关利益表达与综合协调基础上所进行的政策制定与采纳过程。作为医疗卫生信息公开政策执行的必要前置环节，医疗卫生信息公开政策制定的核心内容医疗卫生信息公开政策方案要围绕其所要解决的政策问题为规划。医疗卫生信息公开政策制定效果，特别是医疗卫生信息公开政策方案规划的质量直接影响着医疗卫生信息公开政策能否顺利执行实施。公共政策执行是指公共政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，将已经制定好的政策内容转化为现实结果的过程[7]。医疗卫生信息公开政策方案规划若不能被忠实地转变为实践的过程并加以执行实施，再科学完善的医疗卫生信息公开政策方案规划也无法发挥任何作用，可见医疗卫生信息公开政策执行是解决医疗卫生信息公开政策问题进而实现其政策目标的重要阶段。健全政策执行机制政策控制是政策运行中不可缺少的环节和手段[8]。医疗卫生信息公开政策控制与监督是医疗卫生信息公开政策运行过程中的宏观把握，是对前一过程环节的有效控制，重点对医疗卫生信息公开政策执行效力、医疗卫生信息公开政策执行效应、医疗卫生信息公开政策执行失真及其控制手段等进行研究。从政策运行过程来看，医疗卫生信息公开政策方案规划、医疗卫生信息公开政策执行、医疗卫生信息公开政策控制与监督三者是关系密切的整体，表现为医疗卫生信息公开政策方案规划离不开成功高效的医疗卫生信息公开政策执行，而医疗卫生信息公开政策执行又以医疗卫生信息公开政策控制与监督绩效的最大程度发挥为关键手段，这三者整体关联效应的实现是影响医疗卫生信息公开政策问题能否有效解决进而实现其政策目标的关键。从政策实施前后的时间来看，信息公开政策评估不仅包括对信息公开政策制定方案规划的评价和研究，還包括对信息公开政策执行及其实施效果的评估[9]。因此，医疗卫生信息公开政策评估既包括预评估，又包括后评估。从政策科学研究领域对政策阶段论的认识来看，政策评估是置于政策执行之后，同时置于政策终止之前的阶段[10]。医疗卫生信息公开政策评估为其后置环节——医疗卫生信息公开政策改进或终结提供决策支撑，医疗卫生信息公开政策的改进或终结策略离不开相应的医疗卫生信息公开政策评估。我们可将医疗卫生信息公开政策改进或终结可视为医疗卫生信息公开政策评估结果的应用。从政策系统分析来看，医疗卫生信息公开政策过程中的各个环节缺一不可，相互间关系密切，环环相扣，共同服务于医疗卫生信息公开政策目标的实现。

3医疗卫生信息公开政策制定动力模型分析

医疗卫生信息公开是医疗卫生服务单位适应当代医疗卫生改革发展的必然趋势。医疗卫生服务信息公开不仅关系到医疗卫生服务的质量，也是在此过程中进行公民知情权保障的关键[11]。医疗卫生信息公开政策的制定动力主要来自三大动力因素，分别是相关法律规章层面、现代医疗卫生管理制度层面、医患矛盾处理层面。同时，这三大动力因素需要围绕医疗卫生服务单位实现信息公开的政策目标进行协同关联。医疗卫生信息公开政策制定的三大动力因素分别充当着不同的角色安排，分别是相应法律规章层面的行政性规范作为法律依据，现代医疗卫生管理制度框架完善作为重要制度安排，解决信息不对称并缓解医患矛盾作为迫切现实需求，三者共同围绕医疗卫生服务单位信息公开的政策目标实现进行两两协同关联。医疗卫生信息公开政策制定协同动力模型见图2。

31医疗卫生信息公开政策制定有来自相应法律规章层面的行政性规范

保障公民知情权的法规规章是医疗卫生信息公开政策的主要依据与动力根源。最大程度上确保公众尤其是患者的知情权是医疗卫生服务信息公开政策制定的核心目标追求。《条例》第十条对重点公开的政府信息进行了列举，如第九项规定：“扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况”。可见，医疗卫生方面的政策、措施及其实施情况属于重点公开的政府信息。此条法律为医疗卫生信息公开政策的制定提供了强有力的法律保障。《办法Ⅰ》和《办法Ⅱ》是在国务院部委的层面上以规章的形式对《条例》进行落实的体现，也是医疗卫生信息公开政策最直接的规章依据。這两份规章对医疗卫生服务单位信息公开政策的原则、范围和内容、方式和程序、监督管理和处罚等进行了相应的规定。此外，除《条例》、《办法Ⅰ》和《办法Ⅱ》可以作为我国医疗卫生信息公开政策制定的法律规章依据外，从《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国消费者权益保护法》中也都可以找到相应的法律依据。如《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《防治法》）第三十八条第三款规定：“公布传染病疫情信息应当及时、准确。”《突发公共卫生事件应急条例》（国务院令第376号，以下简称《应急条例》）第二十五条第二款规定：“信息发布应当及时、准确、全面。”这里对传染病疫情信息、突发公共卫生事件等医疗卫生信息的及时公开进行了强制规定。《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《保护法》）第二十条第一款规定：“经营者向消费者提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等信息”。医疗卫生服务机构作为医疗卫生服务的提供者，有义务公开其向接受医疗卫生服务的消费者公开相关服务信息。可见，《条例》、《办法Ⅰ》、《办法Ⅱ》、《防治法》、《应急条例》、《保护法》的相关规定是医疗卫生信息公开政策制定的重要法律规章依据。其中，《条例》和《办法Ⅱ》又为我国医疗卫生信息公开政策的制定提供了最直接的法律依据。

32医疗卫生信息公开政策制定是现代医疗卫生管理制度框架完善的重要制度安排

医疗卫生信息公开政策的实施与监管职能的实现是深化卫生管理体制改革、保障医疗卫生业务机构良性运作的根本举措[12]。现代医疗卫生管理制度框架的设计与实现同样离不开医疗卫生信息公开政策及其实施绩效作用的支撑。一般来说，现代医疗卫生管理制度框架包括医疗卫生外部管理制度、医疗卫生内部管理制度以及医疗卫生管理配套制度。无论是以体制创新为核心的现代医疗卫生外部管理制度，还是以治理变革为核心的现代医疗卫生内部管理制度，都离不开相应信息公开政策作为配套制度的保障与支撑。可以说，医疗卫生信息公开政策作为现代医疗卫生管理的一种制度安排，其既是现代医疗卫生管理制度框架的基础内容，又是现代医疗卫生管理配套制度的核心设计。

33医疗卫生信息公开政策制定存在缓解医患之间矛盾的迫切现实需求

医疗机构信息公开的不足加剧了医患间信息不对称的程度，由于信息公开在针对性、规模和途径等方面所导致的信息不对称问题可通过医疗机构信息公开制度和措施来进行纠正[13]。可以说，医疗信息公开是有效维护医疗活动中医患双方权益公平和医患关系平等的重要方式[14]。医疗信息公开对抑制医患纠纷具有重要作用，其作用表现为[15]：能缓解医患之间的信息不对称从而增加医患之间的互信、使医患之间的委托代理关系更加和谐、可有效防范医患双方的道德风险、可防止逆向选择从而提高医疗服务水平。通过医疗卫生服务单位在其提供医疗卫生服务过程中的信息公开来解决医疗卫生服务单位、医师与患者三方在信息不对称条件下产生的信息不对称问题，有助于解决日益紧张的医患矛盾并推动和谐医患关系的形成[16]。可见，医患之间信息不对称是导致医患矛盾的重要原因，而医疗卫生机构实行信息公开能最大程度上减少信息不对称现象，因而医疗卫生信息公开是缓解医患矛盾的有效路径。从医患矛盾的成因，以及医疗卫生信息公开对解决医患矛盾问题的作用来看，医疗卫生信息公开政策的制定有缓解医患矛盾的迫切现实需求。

4结语

医患信息不对称是医疗市场失灵的关键症结，医疗服务信息披露管制作为一种新的社会性管制工具，信息不对称引起的医疗市场失灵是其基本逻辑起点[17]。医疗卫生信息公开既关乎民众的医疗公平，又是政府信息公开政策体系的组成部分，尽快完善和实施医疗卫生信息公开政策体系具有十分重要的现实意义。虽然医疗卫生信息公开政策的制定存在三大动力，但是由于《条例》和《办法Ⅱ》的法律阶位较低，以及现代医疗卫生管理制度框架对信息公开配套制度的不重视等原因，导致目前医疗卫生信息公开政策在制定出台、执行实施等环节还缺乏强有力的促进作用。同时，从现状来看，目前国内对医疗卫生信息公开政策的研究较为匮乏，医疗卫生信息公开现状与社会公众对医疗卫生信息公开的期待和迫切需求还有较大差距。加大针对医疗卫生信息公开政策研究，既有现实需求，又有学科价值。信息政策研究是信息管理学科的人文维度之一，也是政策科学理论指导下的一种应用研究[18]。开展医疗卫生信息公开政策研究既能丰富和拓展我国信息政策的研究视角和内涵，又能促进在法学、政治学、政策科学、管理学多学科理论指导下医疗卫生信息管理学科领域的发展。

本文从医疗卫生信息公开政策研究背景出发，以医疗卫生信息公开政策本质内涵分析为基础初步构建了医疗卫生信息公开政策基本研究框架，并选取医疗卫生信息公开政策过程中有关医疗卫生信息公开政策制定的协同动力因素进行分析，构建了医疗卫生信息公开政策制定协同动力模型。下一步的研究方向将以本文为研究基础，进行医疗卫生信息公开政策基础的内部协同研究，以及医疗卫生信息公开政策过程的外部协同研究，特别是医疗卫生信息公开政策过程中有关医疗卫生信息公开政策执行协同、医疗卫生信息公开政策控制与监督协同、医疗卫生信息公开政策评估协同、医疗卫生信息公开政策调整协同等方面的研究。

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